均衡与适配：地方政府数字经济政策的文献量化研究——基于政策“工具—偏好”的分析视角

谭海波，郭倚彤

(湖南大学 公共管理学院，湖南 长沙 410082)

一、问题的提出

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。在新一轮产业革命和科技革命的推动下，以数字经济为代表的一批新兴经济业态正高速成长，成为实现中国经济增量提质、转型发展的重要工具，驱动经济高质量发展。近年来，我国数字化转型不断加快，数字经济发展活力不断增强，数字经济规模整体呈持续扩大趋势，《中国数字经济发展白皮书(2021)》显示，2020年中国数字经济规模达39.2万亿元，GDP占比38.68%，成为仅次于美国的世界第二大数字经济体[1]。同时，中国也是领先全球的数字技术贸易和应用大国，孕育了全世界三分之一的独角兽企业[2]。当前，中国经济发展已步入新常态，数字经济高速增长，成为促进我国经济发展的新动能。

在新旧动能转换的时代背景下，要抢抓全球数字经济发展机遇，须发挥“有为政府”的引领作用。政府为数字经济营造良好环境，政策工具为推动数字经济发展提供有力抓手，数字经济的高质量发展离不开中央和地方政策体系的有效支撑。那么，当前省级地方政府出台了哪些数字经济领域的针对性政策？这些政策具有怎样的特点和趋势？政策工具与政策偏好之间的适配性如何？地方政府如何通过政策手段进一步推动数字经济高质量发展？本文基于政策“工具—偏好”的分析视角，以我国省级地方政府数字经济政策文本作为研究对象，剖析地方数字经济政策在政策工具选择、政策偏好布局及其二者的适配性特征，在此基础上为数字经济政策的进一步调整和优化提供指引。

二、文献综述

数字经济是指以使用数字化的知识和信息作为关键生产要素、以现代信息网络作为重要载体、以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化的重要推动力的一系列经济活动。作为一种新兴的经济活动，数字经济驱动着全球的技术创新与社会变革，引起学术界的广泛关注。

从数字经济的研究体系来看，已有研究主要聚焦于数字经济的内涵特征、价值创造及政策供给等主题。当前，学界普遍认为数字经济是以数字技术为基础衍生出的各类新经济形态[3]，包括以数字技术方式进行生产的经济形态[4]和围绕“新技术群”衍生出的新经济业态[5]。数字经济具有虚拟性[6]、高渗透性[7]、低成本性[8]、正外部性和强融合性等基本特征[9-10]。随着数字技术的高速发展，数字经济还呈现出高增长[10]、强创新、快变革[9]、全球化[11]的时代特点。近年来，数字经济呈现出蓬勃发展的态势，其价值创造功能日益凸显：一是数字经济与实体经济的融合，传统行业数字化转型有助于其获取最大收益[12]；二是数字经济驱动产业发展，现阶段数字经济已经成为我国产业结构升级的持续动力源泉，信息化是产业结构软化和升级的催化剂[13]，信息通信产业的联动效应、溢出效应以及扩散效应推动着关联产业的结构升级[14]；三是数字经济在公共治理和服务领域的应用，政府治理的传统制度框架面临“倒逼”“错位”以及“重新定位”的三重压力[15]，数字经济在政务服务优化、政府监管方式转变、公共服务供给模式创新等方面推动政府治理创新[16]，成果显著。

关于数字经济政策供给的层面，已有研究重点关注以下方面：一是数字经济政策整体情况的分析。数字经济的形态与发展规律区别于传统经济，支撑数字经济的政策体系与传统经济也有较大差异[17]，数字强国、“互联网+”战略等政策文件的出台反映了我国数字经济政策支持力度日益增强[18]，对比发达国家数字经济转型的战略，我国在战略前瞻性和优势性方面尚存不足[19]，梳理欧日韩等国的数字经济政策的发展历程和特征能为我国完善数字经济政策体系和参与数字国际合作提供一定的借鉴[20]。二是数字经济政策体系构建的研究。在政策取向上，重点应在加强立法规制、强化信息公开和数据开放、重视信息产权保护、推动数字技术标准化、鼓励技术创新、建立适应数字经济发展的市场体制[18-19][21-22]等方面提供支持，保障数字经济平稳发展；在政策体系建构上，数字经济挑战了现行的政策体系，因此数字经济政策体系中的公共价值更应受到保护[23]。有学者从专用政策和通用政策两方面构建完备的政策体系，旨在充分发挥政策引导和促进作用[17]，推动数字经济持续健康发展；还有学者提出包括先进技术、能胜任工作的员工以及运行良好的基础架构三要素数字经济政策框架[24]。三是数字经济政策的文本研究。有学者利用文本挖掘和PMC指数模型构建数字经济政策评价指标体系并进行量化评价，发现我国地方政府出台的数字经济政策具有一定的科学性、可行性，相关政策的协同性较高[25]。有学者分析中央政府层面和地方政府层面的数字经济政策文本内容，发现目前我国的数字经济仍处于成长发展阶段，政策主体多元化[26]，供给型政策工具在数字经济政策中占据主导地位[27]，政策工具使用存在分布不均、内部结构不合理、行政力量凸显等问题[28]，政策目标层侧重“应用创新”与工具层侧重“技术创新”不相匹配[29]。

总体而言，相关研究为强化数字经济的整体认知奠定了重要基础，但现有成果主要是围绕数字经济发展的经验研究和理论探讨，专门针对数字经济政策内容展开的文本研究较少，我国数字经济政策的系统分析和实证研究仍值得深入挖掘。

三、分析框架：数字经济的政策工具与政策偏好

合理的政策结构要求政策对象、政策偏好等因素能够有机结合，以实现良好的政策效果。因此，本文从两个维度构建分析框架：政策工具纬度(X维度)——不同类型的政策手段，政策偏好纬度(Y维度)——出台政策反映出来的价值取向及其对应的行为选择，分析我国省级地方政府出台的数字经济政策文本。

(一)X维度：基本政策工具

政策工具是政策主体用于实施政策、实现政策目标的技术与手段[30]。目前，学界对于政策工具的研究较为丰富，针对各种政策领域开发了多样的政策工具分类箱。豪利特(Howlett)和拉米什(Ramesh)将政策工具按照政府对公共物品和服务的干预程度分为自愿型、混合型和强制型[31]144；舒雷德尔(Schneider)和英格内姆(Ingram)则将政策工具分为权威型、诱因型、能力型、象征及劝说型和学习型政策工具[32]。罗斯韦尔(Rothwell)和齐格韦尔德(Zegveld)基于工具作用层次的不同，将政策工具分为供给型、环境型和需求型三类[33]，不同类型的政策工具相互作用形成合力，确保政策的合理性和科学性。该分类方法不仅关注工具本身的内部特性，还兼顾了政策实施的外部环境，有助于在动态过程中掌握政策工具的使用情况[34]83-104，目前已广泛应用于各领域政策文本研究，具有较强的解释力。本文借鉴罗斯韦尔和齐格韦尔德的政策工具分类方法，将我国省级政府采用的政策工具分为供给型、需求型和环境型三大类，具体包括22种政策工具，并以此作为分析的X维度对我国省级数字经济政策文本展开研究，如表1所示。

结合政策工具分类及政策出台情况可知，供给型政策工具表现为政府对数字经济自上而下的投入和支持，可以看作是数字经济发展的推动力，该类工具通过加大有效供给力度，推动数字经济发展；需求型政策工具是指政府对社会力量充分组织、调动和引导，鼓励数字经济建设，可以理解为是数字经济发展的拉动力，通过刺激数字经济市场需求，拉动数字经济发展；环境型政策工具是指政府为数字经济营造良好的外部环境，从外部间接影响数字经济发展(具体如图1所示)。

(二)Y维度：政策偏好

数字经济既涉及技术条件又关联经济社会关系，并对传统产业的组织形式产生重大影响。全面理解数字经济发展的政策偏好，需要综合考虑要素、供给、融合和治理等多个维度。参照《中国数字经济发展白皮书(2020年)》的数字经济“四”化框架[35]以及《“十四五”数字经济发展规划》(国发〔2021〕29号)在数据要素市场、产业数字化、数字产业化、数字化公共服务、数字经济治理五个方面提出的具体目标和要求[36]，本文将数字经济发展政策偏好划分为5个方面，作为分析框架的Y维度。具体包括：

表1 数字经济政策工具分类及定义

图1 政策工具与数字经济发展的作用关系

一是数据价值化。数据是基础性的战略资源，价值化的数据是数字时代的关键生产要素，加快推进数据价值化、建立数据要素市场是数字经济发展的本质要求。《“十四五”数字经济发展规划》中明确提出，要“充分发挥数据要素作用”，“初步建立数据要素市场体系”，具体涵盖数据采集、数据标准、数据确权、数据交易、数据保护等多个环节。

二是数字产业化。数字产业化即建立在数字技术基础上的产品和服务，涉及电子信息制造业、信息通信业、软件服务业、互联网业等的技术、产品、服务和解决方案，是数字经济发展的先导产业。

三是产业数字化。产业数字化即以传统产业和科技产业共建融合为基础，对产业链上下游的全要素进行数字化改造，从而实现产出的增长和效率的提升。产业数字化构成数字经济的重要组成部分，是数字经济发展的主阵地。

四是数字化公共服务。数字化是推进国家治理体系和治理能力现代化的有利抓手。数字技术广泛融入公共服务体系，有利于健全行政管理的制度体系、创新服务监督方式，进而对政务服务、民生保障和社会治理起到支撑作用。

五是数字经济治理。数字经济治理是对数字经济市场和产品的监管及管理，为数字经济快速、健康发展提供坚实保障，对促进数字经济整体水平稳步提升具有积极意义。《“十四五”数字经济发展规划》指出，要“健全完善数字经济治理体系”，具体措施包括：强化协同治理和监管机制、增强政府数字化治理能力、完善多元共治新格局等。

(三)分析框架

综合基本政策工具以及我国数字经济发展的政策偏好，本文构建了数字经济发展政策文本分析的工具—偏好二维框架(如图2所示)。

图2 政策工具—偏好二维分析框架

(一)政策文献量化研究

政策文献量化研究引入内容分析法、统计学、文献计量学等学科方法，对政策文献内容与外部结构要素进行量化分析，从而揭示政策主题的变迁、政策工具的选择与组合、政策过程的主体合作网络等公共政策研究问题[37]。为从整体把握我国省域对数据经济发展领域的敏感度和关注程度以及地方政府数字经济发展的政策靶向性与体系结构化设计情况，本文基于文献计量与内容分析的政策文献量化研究方法，将数字经济政策外部属性分析与内部语义挖掘相结合，运用NVivo12对文本进行编码、归类、量化操作，描述分析我国数字经济政策在工具选择和偏好布局方面的特征。

(二)数据来源

本文的数据来源于“北大法宝”数据库以及各省(自治区、直辖市)人民政府门户网站。以“数字经济”为关键词进行信息检索，截至2022年1月3日，在“北大法宝”数据库共搜集到相关信息208条。为增加政策的精准性和针对性，进一步确定以下筛选原则：一是将政策文本颁布主体的范围限制为省级政府部门(包括22个省、5个自治区和4个直辖市)，因为相较地市级政府而言，省级政府出台的政策规范程度高，更具有代表性和权威性，并且省级政府的政策文本中纲领性内容和具体措施都有涉及，可以更全面直观地反映政府政策的工具选择和偏好布局；二是排除针对具体工作开展的政策文本，如人员培训工作方案、综合评价办法、专项资金管理办法等；三是选择现行有效的政策文本。根据上述原则，本文筛选出21个省(自治区、直辖市)发布的31份有效政策文本作为研究对象进行分析，具体如表2所示。

表2 省级政府数字经济政策文本

(三)编码规则

本文将31份政策文本导入Nvivo12质性分析软件中，在政策工具维度建立供给型、环境型、需求型3个树节点，在此基础上对三类工具下的细分工具依次建立子节点；同理构建政策偏好维度数据价值化、产业数字化、数字产业化、数字化公共服务、数字经济治理5个树节点和相应的子节点，两个维度都按照参考点—节点—节点的层次规律进行编码。本文以政策文本中意思可以完整表达含义的一个段落或句子作为一个内容分析单元，并筛选出与政策工具应用相关的分析单元分别放入X维度和Y维度形成相应的参考点，遵循互斥原则，每一个分析单元只表述一个含义，且每一个政策工具的参考点都会对应一个政策偏好参考点。最终共获得参考点2 088个，参考点越多说明对应的政策工具使用越多或政策偏好倾向越高。

五、中国省级数字经济政策发展趋势与特点

目前，已有22个省(自治区、直辖市)地方政府出台针对数字经济发展的专项政策(1)本文选取21个省(自治区、直辖市)的省级政府数字经济政策作为研究对象(其中，《西藏自治区数字经济发展规划(2020—2025年)》，无法线上申请公开，必须信函或者现场申请。)，为了更好地了解地方政府数字经济政策制定的背景与现状，本文从政策发布的时空分布、主体分布、类型分布等方面分析地方政府数字经济政策的基本情况。

(一)政策的时空分布

就政策出台的时间而言，样本政策发布的时间范围为2017—2021年，样本量大体呈逐年递增趋势，如图3所示。2017年贵州省率先出台了全国首个数字经济专项政策；2018、2019年有6个省级政府共发布了6份数字经济政策，与2017年相比在数量上有了大幅增加，这是由于为贯彻落实2018年《关于发展数字经济并扩大就业的指导意见》的文件精神，各地相继出台针对性的政策，将数字经济发展提上议程；数字经济政策颁布数量在2020年骤增，有8个省级政府相继发布了9份数字经济相关政策文件；这种增长趋势一直延续至今，仅仅在2021年一年的时间内，14个省级政府出台的数字经济政策数量为15份，占现行有效政策总数的50%，这反映了地方政府对数字经济的重视程度逐年提升，省级数字经济政策的发布已经进入爆发期。

图3 2017—2021年省级政府数字经济政策时空分布

值得关注的是，贵州省在2017年率先出台了《关于推动数字经济加快发展的意见》，随后又持续出台了《贵州省实施“万企融合”大行动打好“数字经济”攻坚战方案》《贵州省“十四五”数字经济发展规划》等相关政策文件，可见贵州省对数字经济发展具有一定的敏锐度，敢为先试先行者。此外，北京、广东、广西、贵州、河北、江苏、江西、内蒙古、浙江等省(自治区、直辖市)目前都出台了2份以上(包含2份)数字经济专项政策，体现了这些省份对数字经济发展的重视程度，为地方数字经济发展创造了良好的政策环境。

(二)政策类型分布

从总体上看，本文收集的31份数字经济政策文本总共涉及6种类型，如图4所示，分别是行动纲要(3.10%)、条例(9.38%)、实施(工作)方案(9.38%)、实施意见(21.88%)、政策措施(21.88%)、总体(发展)规划(34.38%)，其中涉及较多类型的是意见、措施政策、规划，尤其是总体(发展)规划的政策文本比重最大，占样本数的34.38%。总体(发展)规划共有11份，其中在2021年十三届全国人大四次会议审议通过“十四五”规划后，有8个省(自治区、直辖市)出台了“‘十四五’数字经济发展规划”，这表明大多数地方政府对数字经济发展的相关政策主要仍停留在上层规划阶段，涉及具体实施环节的相关政策有待进一步出台与落实。同时，目前已有包括浙江、广东、河南在内的3个省份率先制定了针对数字经济发展的专门条例，条例是指行政机关依据政策和法规颁布的，针对政治、经济、文化等各个领域内的特定问题做出的全面系统、具有长期执行效力的法规性公文。《浙江省数字经济促进条例》《广东省数字经济促进条例》和《河南省数字经济促进条例》等的通过和施行为数字经济发展提供了一定的法治保障。

图4 2017—2021年省级政府数字经济政策类型分布

(三)政策主体分布

就政策发布主体而言，如图5所示，省委省政府联合发文2份，北京市经济和信息化局等省政府组成部门发文3份，贵州省大数据发展领导小组办公室(贵州省大数据发展管理局)等省政府直属机构发文1份，河北省发展和改革委员会、河北省工业和信息化厅、河北省市场监督管理局、河北省通信管理局、河北省住房和城乡建设厅等省政府组成部门和直属机构联合发文1份，浙江省、广东省、河南省人民代表大会(含常务委员会)发文3份，其余政策均由省政府(办公厅)发布。政策主体间的联合发文不仅体现了政策网络化的特点，还反映出数字经济政策背后的政策议题复杂性、参与主体多元性、发展情况多变性等现实问题。此外，根据《立法》“地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章”，《浙江省数字经济促进条例》《广东省数字经济促进条例》和《河南省数字经济促进条例》作为地方性法规，将是地方层面在数字经济领域效力最高的规范性文件。

图5 2017—2021年省级政府数字经济政策主体分布

(一)数字经济政策的X维度分析

根据政策工具的频数统计，在我国省级数字经济政策文本中，供给型、需求型和环境型三类政策工具的使用都得到综合体现，如表3所示。但是三类政策工具使用情况的占比表现出较明显的差别：其中供给型政策工具使用频数为954，占比45.69%；环境型政策工具使用频数为673，占比32.23%；需求型政策工具使用频数为461，仅占比22.08%。由此得出，供给型政策工具是省级政府发展数字经济的主要手段，地方政府更倾向于采用直接推动和拉动的手段促进数字经济发展。

表3 省级政府数字经济政策工具类型频数统计

就三类政策工具的内部结构而言，也呈现出一定的差异性。在供给型政策工具中，“基础设施建设”使用最为频繁，占比46.02%，并且在所选取的31份数字经济政策样本中相关内容均被提及，说明各地政府对基础设施尤其是“新基建”给予了高度重视，为实现产业数字化、数字产业化和数字化服务奠定了坚实基础。相较之下，“人才培引”(6.08%)、“资金投入”(9.12%)、“组织领导”(2.94%)以及“公共服务供给”(7.86%)的支持则处于较为劣势的地位。需求型政策工具在整体工具中占比最小，其中“试点示范”(35.57%)与“合作交流”(28.85%)政策工具使用最多，旨在通过培育试点、打造示范项目，鼓励开展国内外、省域间的项目交流与合作，从需求端拉动数字经济发展。在环境型政策工具中，数量较多的政策工具是“目标规划”，占比31.05%，这说明地方政府对数字经济发展的目标及远景有较为清晰的规划。值得注意的是，“生态营造”政策工具的使用得到了一定的重视，占比18.42%，说明地方政府注重建设数字技术等各类产业园区、创新基地，培育数字技术试验区，打造具有国际竞争力的数字产业集群，通过搭建多元的数字产业发展载体为数字经济发展营造良好生态。

进一步分析省级政府政策工具使用情况，如图6所示。安徽、贵州、山西、黑龙江等省份的数字经济综合性特征与我国省级政府整体的政策特点较为一致——供给型工具占比突出、环境型次之、需求型最少。此外，我国各省份的数字经济综合性政策的工具组合也呈现出一定的地方特色，以河南省为例，河南对环境型工具的使用最多，比例高达44.44%；供给型工具次之，比例为38.10%；需求型工具的比例为17.46%。而江苏省更注重对需求型工具的使用，比例为31.88%。

图6 各省级政府数字经济政策工具分布

在数字经济综合性政策中，我国大多数省级地方政府都倾向于采取更多的供给型工具，来促进数字经济领域的技术、应用创新与发展，这与整体特征的判断一致。本文从宏观层面对省级政府数字经济综合性政策整体特点的判断与从微观层面对各省级政府政策特点的判断相互印证。

(二)数字经济政策的Y维度分析

从政策偏好的维度进行归类分析，可以得到省级政府数字经济政策偏好频数统计，如表4所示。数字经济政策偏好的文本分布并不均衡，产业数字化占比最大，为31.51%；数字经济治理次之，占比27.44%；数字产业化则占比22.56%。相比较下，数据价值化和数字化公共服务的政策偏好尚不突出，分别为10.34%、8.14%。可以发现，当前数字经济政策仍将发展的重点落在“产业数字化”和“数字产业化”两个重要组成部分上，对于依法监管、协同参与“数字经济治理”的重视程度也逐步上升，“数据价值化”与“数字化公共服务”仍有待进一步加强。

表4 省级政府数字经济政策偏好频数统计

各省份数字经济政策在政策偏好维度的分布结果如图7所示，除安徽、广西、湖南、江西、宁夏、山东存在“数据价值化”和“数字化公共服务”分布不全的情况，其余各省份都在政策文本上明确体现了五类政策偏好。从各省份具体措施应用情况来看，一方面，有13个省(自治区、直辖市)针对“数字经济治理”领域涉及的内容较多，另有1个地区(重庆市)则在“数字化公共服务”方面应用最多；另一方面，除甘肃、贵州、江苏3个省外，其余18个省(自治区、直辖市)均在“数据价值化”或者“数字化公共服务”方面应用条数较少，这一特点与宏观整体政策偏好趋势相近。

图7 各省级政府数字经济政策偏好分布

(三)数字经济政策的二维交叉分析

数字经济政策文本中政策工具与政策偏好的二维交叉分布结果，如表5所示。总体上，针对数据价值化、产业数字化、数字化公共服务和数字经济治理这几个内容，使用数量最多的政策工具均为“基础设施建设”。具体而言，数据价值化内部组合以基础设施建设(34条)和科技与信息支持(34条)两类工具居多，人才培引、资金投入、贸易管制、消费端补贴、文化宣传等工具则没有使用；数字产业化内部组合以科技与信息支持(85条)、基础设施建设(79条)、目标规划(55条)、生态营造(70条)4类工具居多，组织领导和政府采购工具则没有使用；产业数字化内部组合以科技与信息支持(96条)、试点示范(91条)和新业态培育(82条)居多，人才培引、组织领导、政府采购、服务外包、贸易管制、法规管制和产权保护等工具使用均在2次以下，其中产权保护没有使用；数字化公共服务内部组合集中使用供给型政策，其他类型政策工具使用次数较少；数字经济治理内部组合以人才培引(49条)、合作交流(59条)、目标规划(63条)、政策引导(59条)居多。

表5 省级数字经济政策X-Y交叉分布情况

除此之外，可以发现供给型、需求型与环境型三类政策工具在数据价值化、数字产业化、产业数字化、数字化公共服务和数字经济治理的指标分布情况存在一定的差异。供给型政策工具集中应用于产业数字化领域，所占比例为35.01%，小部分供给型政策工具涉及数据价值化(8.28%)领域和数字化公共服务(11.32%)领域，是三种政策工具中分布比例最为平衡的一种；需求型政策工具致力于实现产业数字化，所占比例为45.55%，在促进数字产业化和数字经济治理方面需求型政策工具也有所涉及，所占比例均为20.17%；环境型政策工具则主要运用在改善数字经济治理方面，所占比例为38.78%。

七、结论与启示

(一)研究结论

科学合理的政策体系是推进数字经济发展的重要工具。本文采用文献计量与内容分析的方法，基于政策“工具—偏好”的二维视角，对我国省级政府数字经济政策文本展开系统性分析。研究表明，我国省级政府近年来出台了诸多针对数字经济的政策文件，无论是政策出台数量、政策类型，还是政策发布主体，都表明当前省级数字经济政策正处于密集出台时期，地方政府对数字经济发展给予了全方位的激励和规制。与此同时，在政策的工具选择与偏好布局方面仍存在以下问题：

第一，基本政策工具及其内部结构缺乏均衡性。通过X维度分析可以看出，三种类型的政策工具都得到不同程度的应用，但使用分布存在一定差异。我国省级数字经济政策体系呈现出对供给型政策工具强依赖、环境型政策工具弱依赖、需求型政策工具相对缺失的结构性问题。因为我国数字经济仍处于起步阶段，政府工作的重点集中在加大政策激励力度、营造良好环境上，通过基础设施建设、科技与信息支持、目标规划、生态营造等推动数字经济发展。同时，三类政策工具内部也存在不同程度的结构性失衡。供给型政策工具偏重于基础设施建设与科技信息支持而忽视人才培引、资金投入、组织领导和服务供给等方面。需求型政策工具内部，合作交流、试点示范、新业态培育得到足够的重视，但是政府采购、服务外包、消费端补贴这些较新的手段使用不足，贸易管制更是几乎空白，说明市场化政策工具尚未成为决策者的优先选择，政策体系的内部结构有待进一步优化。环境型政策工具内部，目标规划、生态营造及政策引导占主导位置，产权保护和文化宣传尤为缺乏，说明在当前阶段地方政府仍然偏向发挥目标规划、生态营造以及政策引导等环境型政策工具的优势为数字经济发展造势，各省数字经济支持配套措施仍有待完善。

第二，政策偏好布局差异显著。2022年国务院印发《“十四五”数字经济发展规划》，其中提出包括数据价值化、数字产业化、产业数字化、数字化公共服务和数字经济治理五大要素在内的整体发展框架。各省域在实际制定地方数字经济政策过程中，均以五大要素作为基础架构，布局地区数字经济发展。然而通过Y维度分析，可以发现省级层面五大政策偏好布局具有差异性，呈现出对数字产业化和产业数字化充分支持，对数据价值化和数字化公共服务重视不足的局面。数字产业化代表了新一代信息技术的发展方向和最新成果，产业数字化蓬勃发展则推动实体经济发生深刻变革，地方政府将注意力集中于数字产业化和产业数字化两个方面，以期通过生产力重塑带动数字经济产业的高速发展。尽管生产力偏好固然十分重要，但是其他因素同样不可或缺，数据价值化重构生产要素体系、释放数字经济价值，数字化公共服务则加速支撑国家治理体系和治理能力现代化水平提升，它们保障着数字经济高质量发展。虽然各省域逐渐重视规范数据价值化、提升数字化公共服务能力，但是对其政策投入仍有不足，容易导致各环节建设程度参差不齐，在政策效果发挥上大打折扣。

第三，政策工具与政策偏好之间组合适配性不足。从政策功能视角出发，公共政策的出台旨在借助各种政策工具健全数字经济制度体系，促使数据价值化、数字产业化、产业数字化、数字化公共服务和数字经济治理等数字经济基础要素的协调发展。然而从二维分析框架交叉分析结果来看，只有50%的政策工具在5个政策偏好中都得到了应用，剩下50%的政策工具皆在1类以上的政策偏好中出现应用缺失，各项政策工具与公共数字文化服务等各类要素的适配程度不高。以“生态营造”这一环境型政策工具为例，该政策工具总共被应用了124次，但在数字化公共服务领域，却无一次应用。若不能在公共服务领域建立起良好的数字生态，则会导致公共服务效率降低，公共服务质量难以提升，无法推动治理体系向数字化、现代化层次迈进。目前各省份数字经济的政策工具使用不均衡，致使政策工具的功能没有完全发挥出来，促进政策任务有效完成的效用不足；换言之，政策文本中使用的政策工具与所要实现的政策偏好之间适配性不足。

(二)政策启示

第一，优化政策工具结构体系。一方面要提高政策工具使用的均衡性，根据社会需求和技术特点，调整三种政策工具的比例，适时提高需求型政策工具的使用比重，积极鼓励引导社会多元主体深度参与到数字经济建设发展中，激发多元主体创新活力，发挥其最优效用，助推数字经济发展。另一方面，要优化政策工具的内部结构：注重以技术、人才为代表的新生产要素投入，夯实技术、人才基础，加强组织领导、统筹数字经济发展全局；逐步加大政府采购、服务购买和消费端补贴的力度，充分发挥需求侧的拉动作用；重视税收优惠、金融支持、产权保护和文化宣传等方面的间接作用，为数字经济发展创造良好环境。

第二，推动政策偏好布局均衡发展。推动数据价值化、数字产业化、产业数字化、数字化公共服务和数字经济治理五大要素均衡发展，应积极整合资源，对数据价值化和数字化公共服务进行重点扶持。例如，培育数据市场，构建数据交易生态，推动多行业、多领域、跨部门、跨层级数据有序流通，实现数据价值最大化，释放数据红利，提升数字经济效益；推进“数字政府”建设，推进5G、区块链、人工智能等新技术在数字治理中的应用，为政府精准决策提供数字化支持。

第三，重视政策工具与政策偏好整合搭配。政策工具只有与政策作用的目标、环境、对象形成高度契合，才有可能充分发挥出其应有的功能。因此，数字经济政策工具的选择也要符合其政策偏好，政策工具的应用不应仅仅着眼于数字经济发展的某一项任务，而应致力于数字经济的整体布局，才能最大程度地发挥政策的引导规范作用，实现良性循环。未来，在数字经济政策的制定和调整过程中，需更加审慎地选择政策工具，在充分认识到政策作用不同阶段具体目标和发展要求的基础上，因时制宜地配置与政策偏好相适应的政策工具。同时，将各类政策工具充分应用到数字经济发展的基本要素中，提升政策工具与政策偏好的适配性，使得各项基本要素均衡发展。