PPP项目财务管理与会计核算研究

祁新年 中信建设有限责任公司

引言

相较于传统的政府单独管理形式，PPP项目具有明显的资源整合优势，通过PPP项目可以有效降低项目的综合成本，缓解政府的财政压力。但目前由于项目实施过程中财务管理与会计核算工作存在一些问题。因此，要结合项目实际情况对其进行完善，以充分发挥PPP项目的真正优势。

一、PPP项目模式的形成与发展

长期以来，我国公共基础设施建设一直是由政府带头出资建设，在这种模式下政府财政压力过大，各种资源无法得到有效整合。PPP模式在一定程度上可以有效解决以上问题，PPP模式由政府与企业共同组织搭建，既能缓解政府的财政压力，也能为社会资本方带来经济效益，还有利于提升公共设施项目的质量，更好地满足人们的生活需求。

近年来，我国政府出台了一系列PPP项目模式的有关政策，指引鼓励PPP模式更多地投入到公共项目建设中，财政部门也加大了对于PPP项目的财政支持力度，对于PPP项目的推广具有重要的推动意义。

二、PPP项目SPV公司财务管理与会计核算的分析

(一)财务管理与会计核算的依据

PPP项目运作实施的核心是财务方案，我国已经出台的企业会计准则(CAS)，包括会计准则基本准则、42项企业会计准则和有关指南及企业会计准则解释。PPP项目财务管理及会计核算主要依据以下几点：

1.2021年1月，我国财务部门颁布了最新的会计准则，并在细则中突出了政府、社会以及社会合作过程中的会计相关问题的处理要求。

2.2021年8月，财政部门颁布了政府与社会机构合作过程中会计处理细则要求，并结合PPP会计处理案例强化细则内容，就解释第14号中关于社会机构针对PPP承包合同中的会计内容处理，给予了进一步指引和示例说明。

3.对于PPP模式建设工程来讲，在施工的过程中会涉及到借款资金，在此背景下，社会机构需要按照会计准则的详细要求进行会计费用处理。

4.PPP项目施工过程中的金额确认以及建造过程中所涉及到的收入资金若是确认为无形资产属性，则需要严格根据会计准则要求中的无形资产类别加以处理。

5.在PPP项目运营期间，若是资金属性确认为有权收取，且满足先进收入的要求，则需要按照社会资本对应的权利确认为应收账款，并根据企业会计准则要求中的金融资产确认要求完成会计工作。

6.2006年11月，国际财务报告委员会颁布了关于特许经营协议的相关要求，其中详细地阐述了运营方的会计处理要求和标准，并坚持以“控制”为核心进行资产的确认。

(二)财务管理与会计核算模式的选择

1.本文以PPP项目中较为常见的BOT运作模式为分析对象，并针对其中有关财务管理以及会计核算工作的相关内容进行研究，要求其应该按照项目识别、准备、采购的流程完成工作。其中采购阶段需要完成项目发起以及筹备等环节的工作。此外，在项目执行阶段，具体分为：成立SPV公司，项目融资、施工建造、质量验收以及项目运营管理；在施工完成之后，进入移交阶段，其中包括项目移交以及综合评价。

2.SPV公司会计核算模式按照项目收益模式，主要分为以下三类：金融资产模式、无形资产模式、无形资产和金融资产的混合模式。具体采取哪一种会计核算模式，主要依据PPP合同中涉及的政府可行性缺口补助相关条款：(1)金融资产模式：政府可行性缺口补助可覆盖所有单项工程建设期发生的总投资、运营期在最不利的情况下(或者使用者付费为零)发生的成本，SPV公司可以在不受外界影响的前提下收取政府金额确认之后的资金款项以及其他金融资产。(2)无形资产模式：PPP业务可理解为一项通过提供建造服务换取特许经营权的非货币性交易，政府不提供可行性缺口补助，或者提供少许的最低担保，在此过程中SPV企业可以向服务对象收取相应的费用，但是金额并不确认，且此过程中不属于无条件收取的权利之一。(3)混合模式：政府可行性缺口补助可部分覆盖建设期发生的总投资、运营期发生的成本，其中既包括金融资产模式，也包括一定的无形资产模式。

3.在PPP项目会计核算环节，政府及社会资本方要依据项目性质和特点来对产权主体进行分配，确定政企合作模式(如图1所示)，政府部门要明确建设目标、加强监管，企业在完成出资、融资任务的同时加强建设、运营期项目管理，提升会计核算效果以及财务管理的价值，推动PPP项目的顺利进行。

图1 PPP项目政企合作模式示意图

三、PPP项目SPV公司财务管理与会计核算问题探讨

PPP项目模式下，政府与社会资本方密不可分，双方共担风险、共负盈亏，二者之间具有极强的关联性。SPV公司作为政府与社会资本方共设的平台公司，在财务管理及会计核算方面不可避免地存在着一些问题。

(一)项目成本费用超概、预算问题

1.PPP项目前期工作主要由政府方主导，政府方会在SPV公司成立之前签订一系列二类费用合同，如咨询服务、迁改、跟踪审计、监理、勘察设计等合同，待SPV公司成立之后，将这部分合同转移给SPV公司执行。社会资本方在未参与上述合同评审的情况下，很容易造成合同执行困难及二类费用超预算的问题。SPV公司在项目实施过程中，就上述合同条款经常会与合同相对方的意见产生分歧，造成项目设计、预算与施工现场实际情况不符，出现大量的合同补充增项和施工增项、已完或工程无法及时确认计量、资金流滞后等问题。

2.SPV公司不参与项目勘察设计等前期工作，实施阶段容易造成现场工作面紧缺、技术方案滞后、施工资源配置不充分等问题，从而导致工期延迟，建设期综合成本增加，项目概、预算严重偏离实际总投的问题。

3.项目建设期存在大量增值税进项留抵，但应交税费达不到税务部门的评级标准，往往无法形成留抵退税，SPV公司的资金需求只能靠融资来实现，造成资金成本的增加。

(二)项目部分单项工程进入运营期的成本及借款利息会计核算问题

1.PPP项目规模较大，往往是由多个单项工程组合而成。比如，包括几条路、几个标段、几块区域工程等等。合同签订时间、工程进度快慢、政府对工期的特殊要求等因素，决定了单项工程的竣工时间，整体工程不会同一时间达到竣工验收状态。如何准确将各个单项工程成本费用纳入SPV公司整个财务核算体系，并且准确区分建设期、运营期成本费用，是PPP项目财务人员经常遇到的问题。

2.个别PPP项目单项工程虽然进入运营期，但后续所发生的费用不在建设期和运营期合同清单之中，且在持续发生，此部分费用如何进行会计核算。

3.大部分SPV公司都是系统化、整体化项目融资，不可能为每一个单项工程设定专门的融资指标。在部分单项工程竣工验收，达到进入运营期条件以后，项目借款利息如何进行科学、合理的会计核算，如何准确区分建设期符合资本化条件的借款费用和应计入运营期的借款费用。

(三)政府付费会计核算中存在的问题

政府付费通常情况下包括以下几种：绩效类型付费以及可用性付费等，其中后者经常会配合使用者付费发生，在此种情况下，使用者付费无法支持SPV企业成本回收要求，因此，会利用政府的财政补贴资金进行经济补偿。本文就金融资产模式下，政府可用性付费以及会计核算方面几个问题进行探讨。

1.政府对进入运营期达到付费条件的PPP项目进行运营补贴支出，主要以三种方式计算并按期付费：等额本金、等额本息、财金［2015］21号文。一般在签订的PPP合同政府付费相关条款中约定了每期付费的计算公式及绩效考核办法。但实际付费时，在PPP项目未全部竣工，建设期总投入无法确定的情况下，导致首期付费不足，严重时会影响SPV公司借款的偿还及项目后续正常运行。

2.个别地方政府财政能力有限，政府付费时点严重滞后，如何解决银行还贷压力；政府分期付费时如何界定资金用途，运营期费用是否可以支出。

3.PPP项目部分单项工程进入运营期后，政府分期付费，收入、成本如何确认；运营成本及收入如何准确确认。

4.PPP项目未实现全部竣工，未完全进入运营期，SPV公司年终账面本年利润，是否可以进行股东分红。

四、完善PPP项目SPV公司财务管理与会计核算工作的策略

(一)加强项目各相关方沟通工作，要求相关人员应该加大对投标相关准备工作的关注与重视，并科学设计施工方案努力减少项目成本

1.社会资本方应尽可能地参与PPP项目前期准备工作，特别是项目的勘察设计及概算编制工作；政府部门应允许社会资本方共同参与项目前期二类费用合同的签订工作，尽可能地避免出现后期设计、预算与施工现场实际情况不符，合同和施工增项变更，已完或工程无法及时确认计量、资金流滞后等问题。

2.PPP项目开始实施后，SPV公司做好跟踪审计单位、监理单位以及施工承包商之间的工作协调工作，不断优化项目实施方案，努力解决现场工作面的畅通、技术方案的编制、各类合同的签订以及施工资源的配置等问题，确保实际工期按计划节点完成，项目工程进展按实施方案正常运行；确保已完工程量由实施单位按期及时签认，建设期总投在概、预算范围内。

3.在项目实施之前，SPV公司应该聘请专业的团队，就项目建设期进项留抵退税问题，和地方财政、税务、实施机构开展专门的沟通工作，尽可能达成书面条款，最大程度地减少项目资金成本。

4.政府部门在PPP项目执行过程中应加强监管，发现问题要及时沟通解决，防止影响工程整体建设。

(二)充分优化财务核算体系设计，清单外费用发生留证，科学合理核算成本费用

1.SPV公司成立后，设计一套与PPP项目合同体系、实施方案紧密结合的财务核算系统至关重要。一般应遵循单项工程成本独立核算，管理费用按产值分摊，单项工程现金流可清楚区分的原则。

2.PPP项目无论在建设期还是运营期发生的清单外费用，均应有实施单位、监理单位、跟踪审计单位签认或承认的相关凭证，按照费用性质暂列建设期或运营期成本，待正式签证手续齐全后再确认相关收入。

3.PPP项目单项工程成本应单独核算，且现金流可清晰区分，按照单项工程进入运营期的时间节点，科学合理分配借款费用。单项工程进入运营期后发生的借款费用应计入期间费用核算，尚在建设期的单项工程分配的借款费用资本化计入建设期总投。

(三)做好财务应急预案，依法合规确保合同履约

1.SPV公司应在政府付费之前，按流程推进符合付费条件单项工程的已完工程量的签证、结算评审及决算审计工作，配合政府部门尽快完成绩效评价考核工作。加强与各相关方的沟通协调，确保每个环节紧密衔接、畅通进行，力争将所有符合付费条件的投资额全部纳入付费基数，杜绝出现因政府付费过低而无法偿还银行贷款、利息及影响项目正常运转和信誉的情况发生。

2.在预判地方政府财政支出能力出现问题的情况下，SPV公司应提前做好财务应急预案。一是加强与政府部门的合作与沟通，争取保证偿还当期银行借款的最低付费；二是在政府延期或分期付费的情况下，力争取得贷款机构的理解，申请延后还贷时点或部分还贷；三是各股东单位按照股权比例先行垫付当期银行借款。

3.收到的政府付费，在保证偿还当期银行贷款和利息的情况下，如有剩余资金可考虑支付单项工程运营期费用。

4.PPP项目部分单项工程进入运营期，按照PPP合同中政府付费相关条款约定，SPV公司应在取得付费时点，确认政府付费收入和运营收入，政府未支付的款项在应收账款核算。在金融资产核算模式下，按照实际利率法确认“未实现融资收益”，期末结转财务费用。运营期成本据实在“合同履约成本”科目下归集核算，期末结转“主营业务成本”。

5.按照公司法的相关规定，股东分红的条件必须满足：单位由净利润而且弥补之前年度亏损之后仍然是净利润，同时单位账面有货币资金可供分红。若SPV公司期末账面满足以上条件，在建设资金充足的情况下，可考虑股东分红。

五、结语

综上所述，PPP项目在我国公共事业建设和发展方面具有重要的推动作用，但其中财务管理与会计核算工作上仍然存在较多问题，为进一步提高财务管理质量，要不断提升财务人员的专业水平，加强自身管理能力，保障会计核算工作的科学性与严谨性，以此为PPP模式运用顺利开展奠定良好的基础。