中国城乡关系政策的百年演变与未来展望

罗志刚

“城乡关系—改变，整个社会也跟着改变。”城乡关系是社会生活中的一对基本关系，城乡关系演变对整个社会发展具有举足轻重的影响，尤其是在我国加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局战略背景下，构建良性互动、融合发展的城乡关系更具重大意义。从城乡关系变迁史看，影响城乡关系变化的因素有很多，相较于西方国家城乡关系的变化主要是由工业化发展导致城市与乡村地位此消彼长而引起，我国城乡关系的变化受政策影响更为显著。因此，系统梳理我国城乡关系政策演变历程，分析存在的问题，对于进一步推动城乡关系变革、促进城乡融合发展具有十分重要的价值。

一、中国城乡关系政策的百年演变历程

百年征程中，中国共产党持续探索工农城乡关系的正确道路，不断将马克思主义城乡关系原理与中国具体情况相结合，走出了一条具有中国特色的城乡发展之路。总体上看，我国城乡关系政策经历了新民主主义革命时期从以城市为中心到农村包围城市再到工作重心转向城市的过程，以及新中国成立以后从城乡互动到城乡二元体制形成再到城乡二元体制破冰并逐步融合的过程。

（一）新民主主义革命时期：从以城市为中心到“农村包围城市”（1921—1949年）

新民主主义革命时期，中国共产党的核心任务是实现民族独立和人民解放，而要完成这一任务，就必须进行武装斗争，因此新民主主义革命时期的城乡关系主要体现在武装斗争方面。历经大革命、土地革命、抗日战争、解放战争近30年的伟大斗争，中国共产党探索出一条适合中国国情的“农村包围城市，武装夺取政权”的革命道路。

1.中国共产党建党之初，仿照苏联将城市作为革命基点。中国革命之前的国际共产主义运动历史上只有苏联取得了革命的胜利，因此中国共产党成立之初主要是借鉴苏联的革命经验，在革命道路上自然选择效仿俄国十月革命的道路，即通过首先占领中心城市来取得革命在全国的胜利。与此相对应，中国共产党一大明确党的纲领是“以无产阶级革命军队推翻资产阶级”。根据党的纲领，革命工作以城市为中心，组织工人开展罢工运动。但是几乎所有的工人运动都受到反动军警的镇压，使中国共产党认识到革命的敌人非常强大，仅仅依靠工人阶级孤军奋战显然不能战胜敌人。

2.国共合作时期，我们党对工农关系有了新的认识。1925年1月，党的四大明确提出工农联盟问题，指出中国革命需要“工人农民及城市中小资产阶级普遍的参加”，尤其强调了农民阶级在革命中的地位，认为只有广泛发动农民中国革命才可能取得胜利。1926年9月，毛泽东发表《国民革命与农民运动》，指出“农民问题乃国民革命的中心问题”，只有动员广大农民起来斗争，才能消灭地主阶级的特权，动摇帝国主义和军阀的基础。

3.土地革命时期，革命中心转入农村。大革命失败之后，中共中央仍然将党的工作重心放在中心城市，但是由于城市中敌方力量强大，进攻城市的起义全部遭遇失败。八七会议总结大革命失败的教训，确定了土地革命和武装斗争的方针，成为开辟新的革命道路的转折点。毛泽东不仅领导开创了井冈山革命根据地，在实践中将革命重心转向农村，而且发表了《中国的红色政权为什么能够存在？》《星星之火，可以燎原》等系列文稿，从理论上对“工农武装割据”思想作了充分论证，为“农村包围城市，武装夺取政权”革命道路的开辟作出了卓越贡献。

4.抗日战争时期，党的工作重心仍然在农村。中国共产党领导人民军队转变军事战略，由土地革命战争后期的运动战向敌后抗日游击战转变，建立和发展抗日根据地，发动和组织广大农民创建抗日民主政权，这是在抗日民族解放战争条件下，继续走农村包围城市、武装夺取政权的道路。

5.解放战争时期，党的工作重心从农村向城市转移。为进一步调动农民的革命和生产积极性，中共中央公布《中国土地法大纲》，明确规定：“废除封建性及半封建性剥削的士地制度，实行耕者有其田的土地制度”。土改运动把农民这一中国人数最多的革命群众团结起来，为新民主主义革命的胜利奠定了最深厚的群众基础。随着一些大中城市的解放，如何管理城市成为中国共产党面临的新任务。党的七届二中全会指出，“用乡村包围城市这样一种时期已经完结，从现在起开始了由城市到乡村并由城市领导乡村的时期”，明确了党的工作重心由乡村转移到城市。

（二）社会主义革命和建设时期：从城乡互动到城乡二元体制形成（1949—1978年）

新中国成立之初30年的城乡关系政策可以划分为两个阶段：1949年至1953年是以城市为中心下的城乡兼顾，从1953年开始直至1978年转变成以城市为中心、以工业为重点、农村为城市和工业服务的城乡关系政策。

1.新中国成立初期城乡交流互动。新中国成立之初，百废待兴，城乡之间的物资交流不畅，党和政府采取“四面八方”政策，促进城乡交流互动。一是促进城乡物资交流。允许私营业主和个体商贩从事城乡之间的货物收购和贩运，并在金融、税收、运销手续及运输条件方面给予政策支持。二是保持工农业发展适度平衡。既强调“工业领导农业”，同时也强调“没有农业基础，工业不能前进”，通过适当调减工业品价格同时提高农副产品收购价、缩小征税范围、调减税率等措施缓解农民负担，调动农民生产积极性。三是采取相对宽松的城乡人口流动政策。一方面，允许城市人口向农村转移，《中华人民共和国土地改革法》规定：“经城市人民政府或工会证明其失业的工人及其家属，回乡后要求分地而又能从事农业生产者，在当地土地情况允许的条件下，应分给与农民同样的一份土地和其他生产资料。”另一方面，也允许农村人口向城市流动，《城市户口管理暂行条例》规定人民有自由迁徙的权利。

总体上看，这一阶段党和政府根据新中国成立后的实际情况，实施了许多有利于促进城乡交流的举措，城乡之间互通有无、相互支援，为恢复和发展国民经济、巩固新政权奠定了基础。

2.城乡二元体制形成并固化。在国民经济得到一定的恢复和发展之后，我国开始着手社会主义改造，实施工业尤其是重工业优先发展战略，配套实施统购统销、户籍管理、人民公社等制度，城乡二元体制形成并逐渐固化。一是统购统销制度形成并持续运转。由于城镇人口快速增长导致粮食需求量增加，国家决定采取计划收购，1953年10月10日，全国粮食会议提出在农村“计划收购”，在城市“计划供应”。之后中央又出台文件，将食用油、棉花和棉布的经销也纳入计划收购和供应。1955年8月，《农村粮食统购统销暂行办法》和《市镇粮食定量供应暂行办法》出台，在农村进行定产、定购、定销，在城镇实行居民口粮凭票供应，统购统销制度正式形成。二是城乡二元户籍制度形成和运行。在实行统购统销制度之后，城镇居民的粮棉油供应有保障，大批农民想方设法进入城镇，导致城镇就业压力大增，国家开始采取措施禁止农民盲目流入城市。1958年1月9日，《中华人民共和国户口登记条例》出台，规定除了招工和升学之外，农民及其子弟没有其他途径成为城市人，从而把限制农民迁往城市以法律的形式固定下来。⑨三是人民公社制度彻底地将农民束缚在农村土地上。从1958年3月开始，我国开始有计划地将小型农业合作社合并成大型合作社（后来称为人民公社）。到1958年底，全国74万多个农业合作社合并成约2.6万多个人民公社。《农村人民公社工作条例（修正草案）》明确规定人民公社实行“政社合一”，农民一旦入社，自主择业、自主生产、自由迁徙、自由买卖的权利基本上都被限制。四是城乡二元社会保障、公共服务、劳动就业等制度凸显身份差别。户籍将城乡居民划为农业与非农两种类型，非农户口享有国家提供的教育、就业、医疗、住房、粮油供应等保障，而农村的社会保障基本上要靠农民自给，《农村人民公社工作条例（修正草案）》规定，生产队自行积累公益金用于社会保险和集体福利事业。

虽然从1953年到改革开放前，城乡关系政策总体上呈二元分离状态，但是也采取了不少城乡兼顾的政策措施：一是保持城乡适度平衡。《论十大关系》把工农关系具体化为“在优先发展重工业的条件下，工农业同时并举”，党的八届十中全会进一步表述为“以农业为基础，以工业为主导”。二是统筹城乡基础建设。在生产条件比较差的情况下，通过发动群众，克服重重困难，修建了众多的水库、乡村道路等，不仅有利于农业生产，也大大改善了农村生活条件。三是推进农村社会事业发展。开展农村合作医疗，建立了完整的农村文化教育体系，建立了“五保”、优抚和社会救助制度。

（三）改革开放和社会主义现代化建设新时期：逐步破除城乡二元制度（1978—2012年）

这一时期的城乡关系政策可以分为三个阶段：1978年至1992年为城市偏向下的城乡互动，1992年至2002年为城市偏向下的城乡协调发展，2002年至2012年由城市偏向转向统筹城乡发展。

1.城市偏向下的城乡互动（1978—1992年）。1978年至1984年，改革春风先在农村吹起，农业农村享受到政策红利得以快速发展；从1985年起，改革的重点转移到城市，实行以城市为中心、城乡互动的政策。这一阶段实施的城乡互动政策主要包括：一是推进联产承包责任制改革，激发城乡社会活力。中国改革从农村起步，联产承包责任制改变了人民公社体制下的集体劳动制度，为全面改革拉开了序幕。二是改革人民公社制度，农民有了更多的自主权。伴随农村改革的推进，政经一体的人民公社制度越来越不适应社会发展需要。1982年新修订的《宪法》用乡镇取代了人民公社，广大农民从长期的束缚中解脱出来。三是推动户籍政策变革，促进城乡人力要素转移。随着市场逐步开放，劳动力在城乡之间自由流动成为迫切需要。1984年2月和10月，国务院先后发出《关于农村个体工商业的若干规定》和《关于农民进入城镇落户问题的通知》，农民入城通道进一步打通。四是改革农产品流通和价格制度，畅通城乡社会交往交流。1982年党的十二大提出“个体经济是公有制经济的必要的、有益的补充”，为农民进城务工经商提供了政策支持。1985年，《关于进一步活跃农村经济的十项政策》规定以合同定购和市场收购取代统购派购，农产品统购统销制度退出历史舞台。

以邓小平为核心的党中央极大地推动了城乡二元制度改革，但是由于城乡二元制度的顽固性，以及一些领导干部在实际工作中仍然重工轻农，以至于城乡二元的深层次问题难以解决，尤其是基于户籍区别的城乡社会保障、社会福利、公共服务等制度基本没有变动，城乡收入差距在1978年至1985年短期缩小之后又开始扩大，甚至超过改革开放之前的水平。

2.城市偏向下的城乡协调发展（1992—2002年）。20世纪90年代以来，党中央根据我国城乡发展不平衡、不协调的实际，继续推进城乡体制机制改革，取得了一定成效。一是推动户籍政策变革，促进农村剩余劳动力转移。党的十四届三中全会提出，要鼓励农村剩余劳动力进入城镇务工、经商或从事第三产业。此后，我国出台《关于完善农村户籍管理制度的意见》《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》等文件，放宽农村人口落户小城镇乃至城市的条件，加快农业过剩劳动力转移步伐。二是城镇化快速推进，城镇带动乡村发展。1995年4月，我国开始以试点的形式开展小城镇综合改革工作。2000年6月，《关于促进小城镇健康发展的若干意见》出台，提出了一系列措施推动小城镇加快发展。三是采取相关措施减轻农民负担。党的十五届三中全会提出，要按照“多予少取，让农民得到更多的实惠”的原则，采取有效措施为农民减负。2002年1月，中央农村工作会议提出“多予、少取、放活”的农村工作原则，进一步推进减负工作。

这一阶段实施的改革措施促进了城乡交流，但没有彻底改变“以农补工、以乡养城”的发展方式，政府通过垄断城市建设用地供给，低价征收农村土地然后高价转让，获得土地“剪刀差”，加之城乡关系政策改革的不彻底性，农民的社会保障机制仍然亟待完善，农民负担在改革中有所加重，“三农”问题更加严峻。

3.由城市偏向转向城乡统筹发展（2002—2012年）。在充分认识工农城乡发展规律的基础上，胡锦涛提出“两个趋向论”，“以农补工、以乡养城”的政策取向得以扭转，向“以工促农、以城带乡”的方向转变。一是建设社会主义新农村。2005年10月8日，党的十六届五中全会提出建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。此后的中央一号文件，围绕“多予、少取、放活”提出新农村建设的具体措施，促进农民增收，改变城乡收入差距持续扩大的局面。二是减轻农民负担。2005年12月19日，十届全国人大常委会第十九次会议正式决定废止农业税条例，同年12月31日，《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出全部取消农业税和牧业税，大大减轻了农（牧）民负担，城乡收入差距进入下降通道。三是实施城乡统筹发展战略。纠正城市偏向政策，统筹城乡规划建设、城乡产业发展、城乡社会治理、城乡基础设施建设、城乡收入分配、城乡公共服务、城乡社会保障，计划经济体制的残留得到一定程度的消除。

总体上看，这一阶段城乡统筹发展相关措施得到落实，“三农”的严峻形势有所缓解，城乡收入差距持续扩大的趋势得到初步控制，以工促农、以城带乡的体制机制开始形成。

（四）中国特色社会主义新时代：城乡融合发展（2012年至今）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央基于对城乡一体化发展趋势的认识，强调优先发展农业农村，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，建立“工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣”的新型工农城乡关系。

1.建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，消除城乡融合的制度障碍。从我国城乡关系政策发展历程可以发现，我国城乡发展不平衡受政策的影响较大，而且这些历史上形成的政策依然是当前推进城乡融合的严重障碍。因此，党的十八大以来，党和政府对阻碍城乡关系健康发展的政策进行改革，出台了一系列促进城乡融合发展的文件，提出了一系列促进城乡融合发展的政策。2013年11月，中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制”；2014年7月24日，国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出“取消农业户口与非农业户口性质区分”。党的十九大作出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”的决策部署之后，党推动城乡关系政策改革进一步体系化。2018年1月2日，《关于实施乡村振兴战略的意见》提出，“要以完善产权制度和要素市场化配置为重点，激活主体、激活要素、激活市场，着力增强改革的系统性、整体性、协同性。”2018年9月，《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》第十篇专设“完善城乡融合发展政策体系”，提出了一揽子促进城乡融合发展的政策措施。2019年4月15日，《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》出台，强调要建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制，走城乡融合发展之路。

2.推进新型城镇化建设，为进城人员融入城市创造条件。推动农业转移人口市民化，使他们能够顺利融入城市并在城市扎下根来，是城乡融合发展的重要一环。《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推进以人为核心的城镇化”，要求建立农业转移人口市民化财政支持机制，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。《“十四五”新型城镇化实施方案》强调，要将长期居住和生活在城市的农业转移人口完全纳入城市公共服务体系和社会保障体系。这些措施有力地推进了农业转移人口市民化，使他们不仅能够生活在城市，而且能够全面融入城市。

3.全面推进脱贫攻坚，补齐城乡融合发展的短板。经济发展不平衡是城乡发展不平衡的主要体现，农村居民与城市居民收入差距是城乡差距的主要方面，农村贫困发生率远高于城市，绝对贫困更是主要在农村，因此可以说，精准扶贫是解决城乡发展不平衡的重大战略，是补齐农村发展短板、推进城乡融合的重大举措。从2012年年底新时代脱贫工作启动，到2013年提出精准扶贫理念，到2015年提出扶持对象、项目安排、资金使用、措施到户、因村派人、脱贫成效的“六个精准”，再到2017年把精准脱贫作为三大攻坚战之一，我国扶贫工作加速推进。2020年，我国脱贫攻坚战取得完全胜利，绝对贫困得以消除，区域性整体贫困得到解决，为乡村振兴奠定了坚实的基础。

4.实施乡村振兴战略，落实农业农村优先发展。乡村振兴战略是落实农业农村优先发展，推进城乡融合发展的重大举措。党的十九大报告首次提出“实施乡村振兴战略”，要求按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，加快推进农业农村现代化。2018年1月2日，《关于实施乡村振兴战略的意见》出台，对乡村振兴进行专题部署。2018年9月，《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》发布，提出“四个优先”，即在干部配备上优先考虑，在要素配置上优先满足，在资金投入上优先保障，在公共服务上优先安排，加快补齐农业农村短板。2022年1月4日，《关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》出台，提出了统一城镇和村庄规划、开展农村人居环境整治、开展重点领域农村基础设施建设、推进数字乡村建设、加强基本公共服务县域统筹等一系列具体措施。

在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，我们紧紧抓住城乡二元结构这一关键矛盾，坚决革除不利于城乡融合发展的制度，加快推进新型城镇化建设，打赢脱贫攻坚战，全面实施乡村振兴战略，城乡发展不平衡不协调的局面逐步得到扭转，城乡关系发生了根本性转变。

二、中国城乡关系政策存在的问题

在城乡关系政策演进的百年历程中，我们坚持“城乡兼顾”总基调，根据国情、社情、民情的变化适时调整城乡关系政策，推动我国城乡关系始终沿着正确的方向前进。但是由于城乡关系比较复杂，对其正确认识需要一个历史过程，因此我国城乡关系政策在某些时期、某些方面也存在一定的问题。正确认识这些问题有利于纠正政策偏差，更好地促进城乡融合发展。

（一）城乡关系政策价值取向出现偏差

价值判断影响甚至决定行为方式，对于政策来说也是如此，价值取向对于政策的制定和执行都有重要影响。我国城乡关系政策在某些时期、某些方面之所以偏离城乡兼顾的轨道，其中的关键原因就在于政策价值取向出现了偏差，主要表现为对人本价值观的偏离：在制定城乡政策时，农村、农业和农民往往不是一种主体性的存在，而是一种被动的存在，我们强调农村、农业和农民的重要性，不是从这些主体自身出发，而是强调它们对其他主体“有用”，这是“三农”发展滞后的重要原因之一。这种理念不仅存在于过去，也存在于当下。在一些领导干部、专家学者的思维里，仍然把农村、农业作为剩余劳动力的“蓄水池”和贫困人口的“蓄水池”，即农村劳动力年轻时在城市打工，年老体弱多病时回到农村，农村的几亩土地为他们提供基本生活保障。在中国城市化进程中的某个阶段由于条件的限制可能不得不这样，但要农民永远处于这样的境地则是不人道的。这种观念只考虑了经济的发展和社会的稳定，而没有考虑到农民工夫妻的相思之苦、留守儿童的思亲之痛、留守老人的生活之困，这也是农村产权制度、城乡公共服务均等化等改革难以推行的重要原因。还有一种观点，认为农业转移人口市民化会给城市带来巨大的财政负担。这种观点只考虑财政支出，而没有考虑农业转移人口为城市作出的贡献以及他们市民化本身为城市带来的效益，极大地影响了农业转移人口市民化的进程。

（二）中国城乡关系政策运行存在梗阻

一项政策的完整运行，包括提出政策目标要求、具体制定政策、实际执行政策三个主要环节，只有三者保持一致，一项政策才能实际有效运行。虽然我国城乡关系政策的目标和要求基本上都是指向城乡兼顾、城乡融合发展，但是受各种主客观因素的影响，在具体制定政策时却可能偏离这些目标和要求；还有就是根据正确的目标要求制定出了好的政策，但由于官员的思想认识不到位或政绩观出现偏差而导致这些好的政策难以落实到位。这两种情况都会产生政策梗阻，导致一些很好的政策目标要求不能在实际工作中落实，甚至一些做法与这些正确的目标要求背道而驰。在我国城乡发展的多个阶段都有这种现象：社会主义革命和建设时期，我们关于城乡关系的政策目标要求是“城乡兼顾”“工农并举”，但在政策的实际制定和执行中反而是“重工轻农”一直在起作用，以至于形成了“以农补工、以乡养城”的现实；党的十一届三中全会以后，“城乡互动”被确立为处理城乡关系的基本原则，但在实践中却变成了城市偏向，城市的发展快于农村，城乡差距拉大；党的十三届四中全会以后，强调“城乡协调发展”，但由于改革措施力度不够，“以农补工、以乡养城”的政策偏向没有得到有效纠正，城乡之间的差距进一步拉大；党的十六大以后，党提出“统筹城乡发展”战略，城乡统筹发展取得了一定成效，但在实践中也存在财政支出依然偏向城市、“三农”支出仍然偏低、城乡差距依然较大等问题。党的十八大以来，一方面紧紧围绕城乡融合的方向推进政策改革，另一方面通过加强纪律建设和作风建设增强执行力，保证脱贫攻坚、乡村振兴等战略措施落实落地，基本上实现了政策主张、政策制定、政策执行的一致，但也有少数官员由于政绩观错位而青睐城市、轻视农村，重视工商业、忽视农业。

（三）中国城乡关系政策改革缺乏协同

从我国城乡关系政策的发展历程看，我国城乡二元体制经历了一个漫长的发展过程，从社会主义改造起到改革开放之前，城乡二元的户籍制度、社会保障制度、社会管理制度等不断运行并固化。在长期的运行中，这些制度不断完善、互相配合：户籍制度把人分为农民与非农并分别搭配不同的公共服务、社会保障和社会福利，统购统销管控物资生产、销售和供给，人民公社则是生产和社会管理一起抓，它们之间形成完整的闭环，共同支撑着社会的二元治理结构。但是，对城乡二元制度进行改革时情况就不同了，往往是某一项制度（此处作广义理解，包括法律、法规、规章、制度、政策等）单独改革，要么是与其他的制度相抵触改不下去，要么是改革后的制度与其他制度不配套在实际工作中运行不了。2014年，国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，要求“取消农业户口与非农业户口性质区分”，“统一登记为居民户口”。而此后修订的《中华人民共和国农村土地承包法》规定，“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”，这就事实上强调了“农民”户口性质，《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中取消农业户口与非农业户口性质区分的规定在这里就失去了意义。2019年中央“一号文件”在第6条“支持乡村创新创业”中，明确提出“鼓励外出农民工、高校毕业生、退伍军人、城市各类人才返乡下乡创新创业”，“加快解决用地、信贷等困难”。而按照现有的政策框架，这些措施在落实过程中会遇到制度性障碍，尤其是土地方面的障碍。可以说，制度改革缺乏协同导致制度之间相互掣肘是建立城乡一体的政策体系的主要难题，也是城乡要素自由流动的最大障碍。

三、中国城乡关系政策的发展路向

针对城乡关系政策存在的问题，要按照建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的要求，进一步将以人民为中心贯彻到政策的制定和执行之中，按照系统、整体、协同的原则推动城乡关系改革，构建一体化的城乡政策。

（一）坚持以人民为中心的城乡关系政策价值取向

中国共产党百年来之所以能带领人民实现中华民族从站起来、富起来到强起来的飞跃，一个极为重要的原因就是始终把人民放在心中的最高位置。要进一步推动城乡融合发展，就要将以人民为中心的发展思想贯彻到城乡关系政策的制定和执行中。一是要在政策制定和实施中倾注更多的人文关怀。人的发展离不开经济发展，但是经济发展不一定促进人的发展，如果片面地强调经济发展，过度追求发展速度，则可能出现有增长、无发展的现象。党的十八大以来强调“高质量发展”“以人民为中心的发展”，正是基于对这些问题的反思与纠偏。因此，在城乡关系政策制定和执行中，要真正做到以人为本，改变把农村农业领域当作剩余劳动力的“蓄水池”和贫困人口的“蓄水池”的思维，把农民作为一个真正的主体来对待，使城乡关系政策更人性化、更有温度。二是牢固树立城乡公平发展理念。一方面，要维护农民群体的权利公平，使人们都能站在同一起跑线上；另一方面，要落实好农业农村优先发展，通过政策设计和制度安排给农民群体以更多实惠。三是要反映人民的真实需求，满足人民对美好生活的需要。社会上有一种现象，一些官员、学者往往以自己认为的群众需求代替群众真实的需求。例如，有的学者和官员希望“把农村居民固化在农村”，认为在农村种几亩承包地就可以过上田园牧歌式的生活。少数农民可能真的是这样，但对于大多数农村青年来说，有限的承包地难以支撑他们的生活，艰辛的农业劳作亦非他们所愿，跳出农门、走向城镇才是他们心之所向。所以，我们的政策不能想当然地认为，对“农村人”，只需要保护他在农村种地的利益，而不必为他创造更好的进城条件，而对“城里人”（包括外出农民工、高校毕业生、退伍军人、城市各类人才等），则不能让他到农村承包土地务农。这种僵化的思维既不符合人们的真实心理，也不符合我国现实，既不符合历史发展趋势，也不利于城乡融合发展。

（二）推动城乡关系政策有效运行

政绩考评方式是地方政府和地方官员工作的指挥棒。农业投入大、见效慢，很难看到政绩，而发展工业则能在短期内看到成效，容易显现政绩，这是一些地方政府和地方官员重城轻乡、重工轻农的主要原因。因此，要推动城乡融合发展相关政策落实，仅仅依靠提高对农业农村重要性的认识是不够的，更重要的是完善政绩考核方式，将城乡融合发展工作绩效纳入政绩考核。一方面，要建立科学、全面、易操作的考核评价体系。可以将农业农村发展“四优先”与城乡融合“五化”相结合，设置五个方面的指标：城乡空间融合，包括城乡规划一体化、交通路网、网络通信等指标；城乡经济融合，包括城乡产业发展、人员流动、财政扶持、金融支持、居民收入、恩格尔系数等指标；城乡社会融合，包括公共服务、社会保障、基层治理等指标；城乡文化融合，包括家庭文教娱乐支出、公共文化设施配套等指标；城乡生态融合，包括安全饮用水普及率、卫生厕所普及率、人均绿地面积、万元GDP能耗、节水灌溉面积、人工造林等指标。通过这些指标，综合反映地方党委政府统筹推进新型城镇化和乡村振兴战略的力度。另一方面，应充分发挥城乡融合发展考评结果的评价、导向和预警作用。一是发挥考评结果的评价作用，指标体系建立起来后，每年严格按照指标体系进行考核，将考核结果作为评价各区域、部门城乡融合发展工作成效的重要依据；二是发挥考评结果的导向作用，结合城乡融合发展各项指标的得分情况，比较分析实际值与目标值的偏离度，为地方党委政府推进城乡融合发展提供指引；三是发挥考评结果的预警作用，通过综合分析不同地区各级指标的均衡性，找出影响城乡融合发展的问题和制约因素，形成预警情况专题报告，供领导决策参考。

（三）构建一体化的城乡政策体系

针对我国城乡关系政策改革缺乏协同这一突出问题，应按照党的十九大提出的“建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系”的要求，对户籍、农村产权、基层治理、公共服务和社会保障等制度进行综合改革，打破城乡融合政策“中梗阻”。一是贯彻《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，落实“取消农业户口与非农业户口性质区分”的规定，在放开城市入户限制的同时，农村也应该对城市开放，允许“城里人”下乡，从而使人口这一最重要的要素可以在城乡之间自由流动、优化配置。二是推动农村产权改革。在保护农民利益、保障农村土地集体所有的基础上，对土地承包权、宅基地使用权、房屋所有权、农村集体经济组织成员资格权进行更深入的改革，破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，促进各类要素更多地向乡村流动，为乡村振兴注入新动能。三是改革城乡基本公共服务和社会保障政策。推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基础教育体系、医疗卫生服务体系、公共文化服务体系、社会保险体系、社会救助体系，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨。四是改革城乡基层治理政策。在我国城乡基层社会治理中存在着两个体系，城市是社区治理，乡村则是村民自治。我国社区治理已逐渐与时代发展相适应，向开放性、服务性方向转化，而村民自治是建立在村民不流动的基础上的，具有封闭、排外的特征，越来越不适应城乡人员频繁流动的实际。因此，要顺应社会发展趋势，认真贯彻落实《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，根据“城乡社区是社会治理的基本单元”的定位，有序推动村改社区，形成城乡一体的基层治理方式。

①《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社2012年版，第237页。

②③④⑤中共中央党史研究室编：《中国共产党的九十年》，中共党史出版社、党建读物出版社2016年版，第36、63、297、338页。

⑥⑦《建国以来重要文献选编》第1册，中央文献出版社1991年版，第68、295页。

⑧《建国以来重要文献选编》第4册，中央文献出版社1991年版，第398页。

⑨《建国以来重要文献选编》第11册，中央文献出版社1991年版，第16页。

⑩国务院发展研究中心农村部课题组：《从城乡二元到城乡一体——我国城乡二元体制的突出矛盾与未来走向》，《管理世界》2014年第9期。

⑪《毛泽东文集》第8卷，人民出版社1999年版，第121页。

⑫《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》，《人民日报》1985年3月25日。

⑬⑮《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版，第525、524页。

⑭⑰《十八大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社2016年版，第31、31页。

⑯党国英：《乡村振兴长策思考》，《农村工作通讯》2017年第21期。

⑱《十九大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2019年版，第756页。

⑲党国英：《论城乡社会治理一体化的必要性与实现路径——关于实现“市域社会治理现代化”的思考》，《中国农村经济》2020年第2期。