数字人民币跨境应用的合规监管制度构建

袁 曾，汤 彬

(上海大学 法学院，上海 200444)

引言

当前国际变局对金融秩序的冲击与破坏，使得全球金融体系长期积累的系统性与结构性缺陷充分暴露。既有的主导经济监管模式无法全面有效地保障社会经济稳定运行，也无法应对金融风险溢出造成的经济危机。若关键性金融机构面临的金融风险超出其承受的上限时，其引发的连锁性金融风险将被传导放大至整个金融市场。后疫情时代，各主要经济体均试图发展数字经济与数字支付体系，以保证经济持续稳定增长。在数字货币替代传统货币的大趋势下，各国均面临着独立自主发展数字经济与应对系统性金融风险的未知挑战。我国作为数字经济大国，具备法定数字货币的技术优势与先发场景优势，而增强对债务规模的监控以及对系统性金融风险的抵御能力，是数字人民币监管的主要目标，其先决条件是构建相应的合规监管制度。对于数字人民币的法律地位与重要作用，石建勋、刘宇提出数字人民币以国家信用为基础,将对国内金融体系与信用机制产生深远影响,有助于加速推进人民币国际化。对于数字人民币运营政策对国际应用的影响，张姝哲、韩兴国提出以协同理念创建中国人民银行(以下简称央行)与商业银行对话机制,结合金融科技监管创新规范商业银行行为。针对数字人民币跨境应用的监管，陈华等提出推进央行监管体系能力建设,建议构建数字人民币共同体以保障数字人民币稳定发展。基于理论发展动向与数字人民币发展实践，笔者提出，数字人民币承载的法定地位和要素职能关系着国家总体安全和未来经济发展，需要设定有效的立体监管体系，确保其发展始终运行在合规框架下。

在金融监管领域，合规的基本要求是金融机构的经营活动应当符合法律、规则确定的义务。合规目标的达成，需要通过施行审慎的合规监管政策，使金融活动在可控视域内运行，并以审慎的措施加以推动和落实。在此基础上，充分发挥数字人民币防范化解系统性金融风险能力，以增强我国数字经济发展韧性。在参与国际货币体系重构的大背景下，坚持以央行为中心的监管地位和金融数据主权在我的原则，构建完整的宏观监管体系。在保证金融数据隐私安全的总体前提下，参与人民币的跨境合作，使数字人民币始终在合规监管体系下有序运转。

一、数字人民币合规监管的基础动因

(一)目标动因：重塑国际货币规则体系

货币是现代金融活动的运行基础之一，主要经济体的国际货币权力与其国际金融话语权深度链接。稳定的国际货币体系对货币汇率价格和促进资本流动产生积极影响，各经济主体可以根据货物贸易和资本流动的变化及时作出调整，以应对市场冲击和结构性变化。目前以环球银行金融电信协会(Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications，SWIFT)为代表的国际货币结算体系，长期被美国等西方国家把控。美国利用其在国际货币体系中的主导地位推行金融霸权，强制性地将其经济规则与法律管辖推行至适用美元的国家与地区，在转嫁其自身金融风险的同时获得铸币权收益。支付体系已成为大国博弈的焦点，自2022年2月俄乌危机以来，以美国为代表的西方国家在金融领域对俄罗斯实施了种类繁多的制裁措施，其中效果最为明显的就是将俄罗斯排除于SWIFT体系之外，切断其美元支付通道，对俄罗斯经济命脉造成了严重影响。各国为保证本国货币主权并增强本国货币国际影响力，在货币结算“去美元化”方面作出了诸多努力，包括增加多元货币储备、重构非美元支付结算模式、推进本国法定数字货币使用等，目前已有超过50个国家的央行公布了其数字货币研发成果或推广计划。多样化的数字货币衍生出了多样化的货币支付体系，不可避免地对当前国际货币结算体系产生了冲击，并将逐步渗透乃至改变当前的单极金融体系。

对新货币体系重构优势的争夺，体现了规则与标准制定权力的较量。为有效扩展人民币国际化应用，2012年4月我国央行正式推出“人民币跨境支付系统”(Cross-border Interbank Payment System，CIPS)，用于支持以人民币为结算货币单位的跨境支付清算业务，并在2015年成立了跨境银行间支付清算有限责任公司，制定了《人民币跨境支付系统业务规则》等配套规则，但就实践而言，该清算系统依然需要依托现有的体系架构，无法对国际货币市场产生重构性影响。而数字人民币可有效解决传统SWIFT体系下跨境货币结算成本过高的问题，同时避免传统数字货币去中心化的技术特征引致的监管难题，为各国寻求脱离美元控制、参与建设新的国际货币体系提供了创新路径。数字人民币作为数字经济时代的新基建，极可能重构未来国际货币体系，并影响国际货币与清算支付格局。在各国争相布局数字货币特别是法定数字货币的竞争环境下，就数字人民币跨境流通和支付结算等方面，制定相对统一与可操作的监管规则，扩展数字人民币国际适用的规则基础，确定数字人民币竞争的制度优势，具备强烈的现实目标动因。

(二)结构动因：增强防范系统性金融风险的能力

与美国等全球其他主要经济体实施的浮动汇率机制不同，我国汇率管理制度是以市场供求为基础、双向浮动的弹性汇率机制，能较好地应对重大结构性冲击。数字人民币体系先天具有的通道优势、成本优势等特性，将显著增强金融监管机构对系统性金融风险的防范能力。

一是畅通货币传导机制。调节货币流动性供给是央行化解货币短缺引发金融风险的常规机制。正常情况下，当本国货币储备异动时，央行通过增加或减少流动性、调整存款准备金率等措施调整金融机构的资金结构，以满足金融系统在特殊时点的流动性需求。在数字人民币得以广泛使用后，监管机构可通过数字人民币系统追踪资产的实际流动与运营情况，准确把握资金的实际社会需求，有效引导货币调节精准落地，减少发生金融风险的敞口。

二是有效规避金融伪创新。金融产品的应用与拓展，是金融监管的重点。数字货币被视为目前最具代表性的金融创新产品，但缺少法币地位的私有数字货币，本质上是没有以实际价值为支撑的数字技术代码。近年来，以“区块链”和“数字货币”为幌子的代币融资、传销等违法活动层出不穷，已严重影响到我国金融市场的安全与稳定。此外，囿于技术能力与监管能力，我国民间借贷市场名目繁多的投融资产品，无法完全纳入金融实时监管范畴，增加了影子金融体系的不稳定风险。随着数字人民币应用范围的扩大，将有助于监管机构实现对金融违法犯罪的全时全域监管，通过数字技术手段将民间借贷体系完整纳入金融监管体系，减少伪金融创新灰产化，降低系统性金融风险的生成基础。

三是减少金融体系内生风险。“放大效应”是金融体系内生风险转化为最终风险事件的重要成因之一。若货币政策无法得到充分合理的协调，会造成金融风险的聚集。系统性金融风险的产生，在很大程度上是由金融系统内的负面因素相互传导最终导致的整体性危机。制定完整的货币监管机制是化解金融体系内部风险的重要基础，但基于不同立场、不同维度的金融调控政策在具体落实上，极有可能无法实现预设目标。为维护金融稳定以及预防、减轻金融危机的影响，各国政府与金融监管机构均通过相应立法政策进行调整，以应对和化解内部风险威胁。相较于分业经营格局下传统金融风险的相对可控，以数字人民币为代表的金融新业态涵盖了支付结算、信托资管、基础建设等各个领域，在很大程度上拓展了金融风险的涵摄范围，需要采取更加有效的应对措施。基于实际变化，对货币体系自身进行监管，将有利于对金融体系内部风险进行前端研判与基础控制。

(三)技术动因：增强数字人民币使用的安全性和可靠性

数字经济及其衍生的数字货币根植于全球经济发展的新格局，并在演进过程中产生了跨境支付新模式等创新成果。经济全球化的深入发展使得中国与世界各国的联系日趋紧密，数字人民币跨境应用作为人民币国际化的重要突破口，已在机制创新和技术创新上取得了较大成果，但数字人民币尚未大规模融入全球金融流通体系，对数据隐私泄露的风险与数字人民币体系可靠程度的担忧，需要以更高标准的监管予以回应。增强数字人民币使用的安全性和可靠性，保障数字人民币体系始终在有效安全的发展环境中运行，就必须完善更高水平的合规监管制度。

数字人民币监管的合规必要性主要体现在以下几个方面：一是合规是实现数字人民币有效监管的重要前提。数字人民币承载了新技术的系统性应用，对其合规监管可以有效减少发行管理过程中的不确定性，促使数字人民币运行与发展始终和我国经济政策的宏观目标保持统一。系统性的合规监管可以提高央行和各商业银行对金融风险与监管标准的统一认知，有效提升金融机构数字金融安全意识与风险感知能力。二是合规监管是有效加强监管过程中对个人信息保护的现实需要。区别于采用“分布式记账技术”(Distributed Ledger Technology，DLT)的非法定数字货币，数字人民币用户的往来信息和交易数据由央行直接掌控，数字人民币的支付结算数据将完全在央行另行搭建的通道内实现传输，并汇集至中心数据库。数字人民币使用者的金融信息隐私保护力度的强弱，决定了其是否可以被使用者特别是域外使用者予以充分信赖认可。监管机构对数字人民币监测技术的应用，需要充分评估域内外相关法律法规的明确要求与主权利益。三是合规监管将有效提升数字人民币的国际信誉度。完善的合规监管体系和有效的风险防控措施可以尽最大可能保证数字人民币始终处于低风险稳定运行状态。美元作为全球货币的信用基础近年来不断受到冲击，投资者普遍对美元前景缺乏信心，并不断尝试寻找替代货币。随着人民币国际化指数的提升，通过对数字人民币的合规监管与风险控制，增强数字人民币体系的可控性与安全性，将助力数字人民币建立更加稳定、持续的信用基础与信心预期。

二、法定数字货币域外监管的法律局限

当前，世界各主要经济体均针对法定数字货币进行了系列研发与试点应用，部分国家与地区的中央银行已正式发行法定数字货币并将其应用于支付清算领域。巴哈马中央银行于2020年10月推出了巴哈马元的数字货币——沙元(Sand Dollar)，并明确为该国法币。东加勒比中央银行作为东加勒比地区8个岛国的货币管理机构，于2021年12月推出了区域性中央银行数字货币，并明确其为法币的数字化形式，加勒比地区成为世界上第一个使用中央银行数字货币的联盟。尽管世界各主要经济体均推出了数字货币，但是域外对法定数字货币的监管存在以下局限性。

(一)法定数字货币监管职责分立

在当代经济体系中，以美国、欧盟为代表的央行系统是负责货币政策制定与执行的非市场化部门，并不额外承担防范金融风险和化解金融危机的法定职责，“制定、执行货币政策”与“防范化解金融风险”的职责分属不同部门。根据美国《联邦储备法》()，美国成立联邦储备系统(Federal Reserve System, FRS)作为中央银行，负责管理和制定国家的信贷和货币政策，承担调节市场货币供求量的职责，而有关防范和保护金融体系安全性和完整性的法定职责则归属于美国财政部和美国联邦金融稳定监督委员会(Financial Stability Oversight Council, FSOC)。美国政府在次贷危机后，修订了《多德—弗兰克法案》(-)，授权FSOC对各类金融机构进行监管，对影响金融秩序的公司采取行政干预措施以防范过度风险。在欧元体系框架下，欧洲中央银行(European Central Bank，ECB)是欧元体系和欧洲央行体系的核心，主要负责执行欧元区的货币和信贷政策，而欧洲系统性风险委员会(European Systemic Risk Board，ESRB)则是欧盟内部针对金融体系进行宏观审慎监督的独设机构。根据欧盟《关于对金融体系进行宏观审慎监督和建立欧洲系统性风险委员会条例》的规定，ESRB负责对欧盟金融体系进行“宏观审慎监管”(Macroprudential Supervision)以及“预防和缓解系统性金融风险”(Prevent and Mitigate Systemic Financial Stability Risk)，ESRB根据监测和评估结果可以对有关成员国发出警告和提出应对建议。职责的分立导致货币政策的执行与监管分属不同部门履行，若针对法定数字货币采取相同模式，则无法有效防范相应的系统性风险。

一是从机构设立形式上分析，分别建立专门的货币政策机构和金融风险监管机构，导致央行容易出台未经风险评估的货币政策，而依赖资金输血型救援的传统处理经验，直接实施过度冒险的刺激性经济政策可能在此后产生系列性的严重危机。在对英国“北岩银行案”(Case of Northern Rock)进行审视时，仍然可以发现这一制度的重大缺陷和深刻教训。传统货币监管体系无法满足货币流动日益频繁的现实监管需求，金融监管机构需要对挤兑等风险予以新技术条件下的充分考虑。法定数字货币为使用主体提供了更加便利的资金流通方式，而缺乏统一的货币政策和金融监管协调机构，将可能放大存量货币转化的不稳定性，反向提升应激场景下市场资金大规模异动的风险。

二是监管职责分立无法实现理想的监管权责独立。在法定数字货币投入使用后，将会极大地加快货币政策的传导速率，导致金融机构制定货币政策的地位增强，监管机构的优势地位下降。当金融风险防范职责仍属于独立的职权部门时，其受到被监管单位，即各金融机构的“监管捕获”(Reg Capture)风险将大大增加，金融风险防范机构受到外部相关利益机构干扰的可能性将加大。

三是从监管稳定性角度分析，不同目标导向的部门对待金融风险防范的态度决定了金融风控的现实效果。金融风险防范部门无法独立于政府决策而实施相应监管政策，导致对货币体系监督的有效性大打折扣。根据《多德—弗兰克法案》的授权，FSOC可以将非银行金融公司指定为具有重要性的金融机构(Systemically Important Financial Institution，SIFI)，FSOC依据《SIFI操作指引》列出受监管金融机构的具体名单，但美国政府在不同时期对划定SIFI的标准不一致性，导致FSOC无法充分发挥其对金融体系的监督和风险监管作用。在法定数字货币时代，商业银行与其他金融机构可以发行相关新型货币产品，依据何种标准将其作为监管对象，由何种机构承担监管职能，是必须予以考虑的重要课题。

四是创建独立的金融监管机构已是域外实践范式，但如何保持此类机构的独立性、稳定性和监管有效性仍然是需要解决的问题。中央银行相对独立的理念和地位已被各国普遍接受，赋予中央银行对金融部门的监管职责，从监管稳定性和集约性角度来看具有明显优势。因此，应采取有效措施保障中央银行对金融机构的日常监管职能，将金融风险的发生概率控制在最低程度。

(二)现有监管立法进程相对滞后

基于对法定数字货币与货币现钞具有同等法律地位的认知，各主要经济体均开展了针对法定数字货币的应用研究，但有关法定数字货币的监管立法进程相对迟滞。目前各国对于法定数字货币的法律地位尚无统一标准，导致不同国家的监管定位不明确。以美国和欧盟为代表的主权国家和地区认可了法定数字货币的主权货币属性。例如，美联储认为法定数字货币可以与美元现钞一样成为供公众使用的中央银行货币，并且基于美联储的信用背书，其不存在信用或流动性风险，但更多国家的立法实践仍集中于去中心化的数字货币法律规制，对于是否需要发行以及法定数字货币居于何种法律地位，仍然处于研究探讨阶段。例如，英国财政部和英格兰银行对数字英镑的开发运营，仍处于评估和讨论阶段。澳大利亚在其《反洗钱和反恐融资规则》(--)中，认定了数字货币参与日常商品和服务支付活动的流通属性，但对法定数字货币未作单独区分。各国对法定数字货币的法律地位缺乏一致性规制，不利于促进法定数字货币参与国际贸易支付和结算，导致不同国家对数字货币特别是法定数字货币跨境应用的监管极其困难。

此外，传统货币监管规则对法定数字货币的适应性不足，传统的命令式监管手段无法及时回应数字经济发展以及法定数字货币在现实运行中产生的监管诉求。美国州级银行监管者会议在2021年8月修订了《货币传输现代化法案》()，对以虚拟货币为代表的数字货币的使用与传输制定了监管规则；日本于2021年5月修订的《支付服务法》()将数字货币作为数字资产进行监管，针对购买、出售或交换数字货币的业务作了规定。综合分析，各国目前对数字货币的监管规范仍然主要集中于数字货币(而非法定数字货币)在交易过程(例如发行、流通)中的支付规则，并未聚焦法定数字货币的法律定位及应当如何结合其现实特性实现合规监管，因此并不利于中央银行等金融监管机构实现风险预判与控制。

数字人民币的广泛应用将进一步扩展国际贸易和资本跨境流动空间，但数字人民币的匿名化特点易使其成为跨境非法交易的工具。现有的金融监管规则在跨境数字资产转移的场景下难以直接适用，无法应对数字人民币的跨境流通争议纠纷。数字人民币涉及在不同国家和地区的主体间进行跨境场景交易和应用，新的跨境资本流通渠道使得民众在监管疲软的情形下更易实现资产转移，可能对我国货币政策和金融秩序产生未知冲击。数字经济及其衍生的创新金融模式已然改变了未来金融生态，并将深刻影响未来全球经济发展格局，及时调整完善法定数字货币监管体系法律规制的意义重大。

(三)广泛使用法定数字货币缺乏国际法支撑

实现法定数字货币国际化使用的前提是具备良好的货币使用环境，而实现法定数字货币的合规监管是良好使用环境的重要支撑。特别是就人民币而言，在当前全球货币支付体系中并不具有使用占比上的明显优势，为数字人民币体系确立完善的监管规制基础，是加速实现数字人民币域外使用的前提之一。就目前数字人民币国际化需求的监管规制而言，至少面临以下几个方面的法律支撑缺陷：

一是数字人民币跨境应用的法律基础薄弱。由于央行居于数字人民币发行流通与监管的中心地位，央行理论上具备了数据中心地位，但目前欧盟等主要经济体对具备垄断地位的数据平台持严格的限制态度，例如其《数字服务法》等对超大平台数字治理确定了新的技术框架标准，央行在发行数字人民币后，是否会被欧盟加以特殊地位对待目前尚不明确。再如目前处于国际支付结算体系顶层的SWIFT体系，基于布雷顿森林体系瓦解后数十年的强势发展，已形成了完善的相关国际支付标准与监管规则制定话语权，数字人民币投入域外使用后，对其的监管机制与范围必然会与现行体系产生冲突，若他国无法接受数字人民币体系及其相关领域规则，则数字人民币的国际化之路将更为艰难。

二是数字人民币的使用缺乏国际合作协议。就人民币的国际使用环境而言，目前人民币还存在使用范围不广的客观实际，例如缅甸、越南等东盟国家虽然允许与中国接壤地区使用人民币进行结算，但不允许相应主体开设人民币账户办理借贷等业务。数字人民币作为现代化的创新型货币结算体系，推进其国际化需要争取更为广泛的国际基础，但目前尚无有效的合作协议作为参考，与此对比，数字人民币面临的国际环境并不乐观。2022年5月，东盟十国首脑赴美参加美国东盟峰会，商议由东盟各国承接美国相应产业链，而产业的转移必然牵涉相应货币的使用与支付占比。在百年未有之大变局的背景下，推广数字人民币的使用与监管需要签订更为全面、有效、互利的国际合作协议，以先行实现部分区域内的货币主导地位。

三是支持数字人民币流通深度的监管规则缺失。数字人民币以区块链等先进技术为基础，可以获知境外用户的账户信息等基础数据，当数字人民币形成规模应用后，监管者可以掌握用户群的相应价值信息，因此他国对于央行具有的数字人民币监管能力理论上存在可能的预设立场。在此技术背景下，对数字人民币发行流通的底层监管规则的制定要更为慎重，在部分领域与范围内，可以考虑坚持主权在我的前提下，部分让渡非关键性数据和技术于参与国，争取数字人民币更大范围内的应用。

三、数字人民币合规监管的机制调整

基于数字人民币合规监管的基础动因，结合域外现有监管模式与人民币国际化应用的客观不足，有必要从监管体制调整出发，确定相应法律标准，结合国际法权利义务建立完整高效的数字人民币合规监管体系。首先，以合规为导向，根据监管职责分立引致的弊端，针对数字人民币体系建立集中统一的监管体系，明确监管部门在数字人民币发行流通过程中的具体监管职责与权力边界。其次，以安全为导向，坚持总体国家安全观，充分发挥我国在数字基础设施与数字技术领域的先发优势，确保金融数据主权在我的前提下，充分保障与尊重域内外主体的隐私权利，增强数字人民币监管机制的灵活性与适应性，对数字人民币金融安全进行有效恰当的监控。最后，需要根据当代国际货币体系与国际贸易体系的实际，提高数字人民币国际化应用的标准制定能力，积极通过多种形式的国际合作，最大范围地争取数字人民币在域外的推广使用。

(一)构建以央行为中心的监管体系

已公布的《中国人民银行法(修订草案征求意见稿)》(以下简称《意见稿》)，拟将数字人民币确定为人民币的数字化形式。针对数字人民币的法律特征与技术特点，需要进一步明确如何最优化利用现有监管基础，科学设立更为适宜的监管框架。作为防控化解金融风险的重要制度安排，我国对中央和地方层面的金融监管体制改革进行了不断探索和完善，初步形成了以中央为主、央地双层监管的金融监管架构。如《意见稿》第二章第一节论述，监管职责分立导致政策的不稳定性与信息的不对称性，将直接阻碍货币监管职能的充分发挥。从监管成本角度考虑，将“制定、执行货币政策”与“防范化解金融风险”职责予以整合，赋予央行更集中的金融管理职权，实现监管权的集中配置，可以减少跨部门的沟通和响应成本。央行作为数字人民币的发行者，通过对大数据、人工智能、云计算等先进技术的综合运用，可以实现对货币流动全域实时监控，提前发现并研判金融风险，运用货币政策手段对风险予以及时修正。在数字人民币深度参与经济运行的大趋势下，需要调整当前货币监管体系分权的现状，通过相应法律修订，实现以央行为监管中心的体系构建，充分发挥央行在数字人民币体系下的监管主体作用。

货币体系与监管间存在的密切关系，是赋予央行以监管中心地位的重要依据。央行通过投放货币，把控了将货币政策传递给经济主体的最直接通道，特别是数字人民币的运用，将极大地拓展金融活动的监管范围。央行利用数字人民币体系，可以根据监管对象的不同，实现微观监管经济活动、宏观监管金融体系的目标。从微观监管角度审视，数字人民币的高度流动性和汇算便利性将重塑金融体系，央行居于信用系统管理的中心地位，通过政策调控调整市场具体投融资方向和模式。从宏观监管角度审视，在发生或潜在发生金融危机或系统性风险因素时，央行可以拥有干预市场的权力与能力。21世纪初次贷危机后，以《巴塞尔协议》为代表的国际跨境银行监管协议和以“金融稳定委员会”(Financial Stability Board，FSB)为代表的国际组织要求推动金融业的开放性和透明度，提出了加强对金融风险的宏观审慎控制。我国央行作为数字人民币的发行和监督机关，除了制定和执行货币政策、完善货币政策调控体系外，负有牵头建立宏观审慎管理框架、履行宏观审慎管理的职责。在数字人民币深度参与跨境经济的大背景下，数字人民币币值与其基本面的稳定需要央行进行责任兜底，通过货币投放与介入接管等方式提供必要的金融支持。央行天然地将维持货币政策的稳健性作为执行货币政策的先决预期，加之央行的“最后贷款人”角色，促使其作为货币的集中监管者，以更为及时的货币动态准确研判各金融机构的货币政策执行情况并掌握真实经济数据。

(二)确立总体安全优先与隐私保护结合的制度设置

金融安全是国家经济安全的重要组成部分，金融制度是经济社会发展中重要的基础性制度。习近平总书记在主持召开中央国家安全委员会第一次会议时提出，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路，这为我国金融安全制度建设提供了原则指导。随着数字人民币参与国际货币体系和金融交易市场的程度逐渐加深，我们需要充分考虑数字人民币的各类使用场景和各种风险隐患，避免数字人民币脱离于监管体系之外，影响国家金融安全稳定。

总体安全优先原则下的数字人民币合规监管制度构建集中于金融数据主权需要由我国自行掌握。在金融信息化时代背景下，金融数据主权已成为国家主权的重要组成部分。金融数据主权是指国家对以数字形式存储的金融数据在本国法律辐射范围内的管辖权，体现的是国家对本国金融数据进行管理与利用的独立自主性和不受他国干涉性。目前欧美主导的国际金融数据市场被高度垄断，以美国国际数据公司(International Data Corporation, IDC)为代表的数据公司占据了全球绝大多数金融数据分析、交易的市场份额，特别是在现行SWIFT体系下的国际跨境货币清算体系中，美国通过全球信息交换中心布局，几乎掌握了全球货币和金融流通数据总量，形成了具有高度黏性的金融数据产业链。依托新技术数字人民币有望摆脱美元体系进行跨境流通和支付清算，但鉴于数据逃逸门槛较低，且数据服务器等作为金融数据网络的基础设施易遭受攻击与破解，需要防范数字人民币相关数据脱离控制甚至数据体系受到国家级入侵，从而对金融监管与应对造成巨大风险。此外，掌握数据金融主权对数字人民币提升国际货币规则制定话语权至关重要，掌握金融数据主权也意味着我国有能力深度参与构建稳定、持续和公平的国际金融体系。

另外，数字人民币通过受央行监管的专用账户进行交易，在保障数据安全性的同时增加了流动性，但这也可能干预侵涉账户实际使用者的隐私空间。“金融隐私权”(Financial Privacy Right)是指个人控制、收集、披露和使用关于其本人金融交易或事务的权利。近年来，随着数字金融的快速发展，金融隐私权和关键类信息基础设施成为非法侵害的主要目标客体。人民币在现行法律法规下，由央行发行并通过金融机构流通，但由于现钞和数字货币的结算方式与路径存在较大差异，因此，对数字人民币的账户监管不能简单地与现钞监管规则类比适用。针对数字人民币的交易穿透核查，不能简单地以交易“小额”或“大额”作区分，应坚持实质重于形式原则，充分体现核查的真实必要性，对于交易金额虽然较大，但交易目的合法且程序正当等可以作匿名化处理，纠正监管机构在实际工作中可能存在的免责式、简单化核查倾向，且需要遵循“小额匿名、大额依法可溯”的原则，除法律法规有明确规定外，不得将用户的个人数据信息提供给第三方或其他部门。

在域外适用的环境下，数字人民币体系面临的隐私合规压力更为明显，例如数字人民币在欧盟区域国家使用时，需要面临欧盟《通用数据保护条例》《数字市场法》等具体法律应用的合规审查，但2021年11月由央行公布的《中央银行存款账户管理办法(征求意见稿)》尚未对数字人民币的账户监管规则进行具体阐释。随着数字人民币应用场景下的金融隐私权保护需求愈加迫切，各类金融机构应严格遵循金融隐私保护的基本原则。在金融数据主权在我的前提下，有必要开展《数字人民币法》《金融数据安全保护条例》等专项规则的制定，强化对数字银行账户、信息、数据等细化的合规监管研究。

(三)加强监管合规跨境合作

当前，世界各国对法定数字货币的监管，在机制模式与法律制度等层面存在较多分歧和差异。数字人民币作为目前较为成熟的法定数字货币币种，将为各国在法定数字货币监管框架的搭建和制度实践中提供相应经验。数字人民币的发行和流通将促进我国打破过去由西方国家尤其是以美国为主导的货币政策“长臂管辖”干涉的传统范式，从制度层面来看，需要提升和优化数字人民币与金融数据跨境流动的可操作性，实现“端对端”的支付和清算过程，扩大跨境支付的广泛应用性、准确性和数据安全性。

一是拓宽监管合作层级。从实践性角度来看，我国需要积极与其他国家和地区开展数字人民币数据交流项目合作，包括数字人民币往来账户数据存放、本币结算和互换业务金融数据储存与监管等，制定或完善现行的跨境数据诉讼争议解决机制，不断拓宽数字人民币合作层次。在相互依存的国际环境中，一国或地区性的货币政策效果，在很大程度上取决于其他国家或地区的相应政策和应对。基于“一带一路”倡议的现实基础，可以考虑与“一带一路”、RCEP成员国在境外合作区、数字基础设施建设等场景中扩大数字人民币的应用领域，形成区域一篮子数字稳定币，并通过基建融资渠道刺激数字人民币的广泛使用。在符合监管要求的前提下，监管部门可进一步扩大数字人民币许可业务范围，不仅仅局限于双边贸易、货币互换等基础领域。在监管合作层面，尊重他国对货币体系与数字体系的具体规定，选定合规监管试点平台，重点进行数字人民币跨境应用、跨币种汇率交互试验，力图促使数字人民币在技术标准、法律规制上逐步与其他币种的法定数字货币融合应用。在合规监管的基础上，考虑引进适宜的外资金融机构，鼓励合规外资金融机构申请数字人民币支付业务许可证，不断扩大数字人民币的使用市场与业务领域。

二是协作解构数字人民币数据跨境风险。金融创新会带来新的金融风险。数字人民币作为最新的金融科技成果，需要结合其信息技术优势服务于数字经济和未来金融产业发展，同时服务于防范系统性金融风险的国际合作。数字人民币流动性较强的特征导致监管难度加大和犯罪风险提升，各国央行和货币主管部门需要持续开展对数字货币的风险评估和监管合作，避免数字货币在本国产生监管洼地，利用更高的透明度和更全面的数字化实现金融风险防范化解目标。鼓励人民币使用主体增持人民币计价形式资产，引导境外资金流入境内金融市场。因此，在国际层面需要争取更多的跨境监管合作伙伴，利用贸易区位优势，优先考虑以东盟为主要合作伙伴，在以监管沙盒方式确保数字人民币体系绝对安全的基础上，试点建设数字人民币跨境支付渠道，实现数字人民币体系成员国范围内跨境结算内循环，扩大数字人民币国际应用占比。

三是开展法定数字货币标准制定国际合作。数字人民币虽然已在部分国家地区展开了区域性应用，但更需要推动与世界其他主要国家和地区之间的数字货币跨境流通往来，减少停留在理念层面的政策倡议，提出更多具有可操作性的议案，发挥我国参与构建全球数据治理体系的主动性。美元基于SWIFT网络基础形成的国际货币体系，在俄乌危机后，已充分暴露出其内生缺陷与价值立场偏向。人民币国际化尤其是数字人民币国际化将有效改变国际货币体系的现有格局，帮助发展中国家特别是第三世界国家参与全球经济新秩序的治理。以跨境电商为例，目前中国已成为全球最大的电子商务市场，为确立以人民币为计价单位的货币体系提供了基础。结合数字人民币发行、监管经验，我国应积极将数字人民币的技术架构、底层标准以及对金融风险的防控经验推广至其他国家，推动数字人民币标准体系成为可以被广泛认可的国际标准参考范例，增强我国在货币领域的规则制定话语权。

余论

以数字人民币为代表的法定数字货币应用和资金转移通道方式的创新为活跃全球金融市场提供了新的发展路径，数字人民币的快速发展已经引起各国的广泛关注，作为我国货币发行和政策制定监管机构，央行必须承担起维护货币稳定与金融稳定的责任，为维护金融稳定设立长效机制，切实增强防范化解系统性金融风险的能力，在促进我国参与国际货币规则制定话语权、构建稳定的国际货币体系等方面采取积极措施。同时，需要及时调整法律规制，布局以金融主权为优先、央行为中心的审慎监管体系，避免监管权力泛滥引致关键问题监管失焦。在有关数字人民币的关键问题和政策倾向上，必须始终坚持明确观点和正确立场，以总体安全优先和保护金融隐私为基本要求，坚决把握金融数据主权，以强化我国的金融风险控制和应对能力为保障。在法律和监管规则制定、数字人民币国际合作方面作好制度建设，积极推动数字人民币基础设施建设，不断提升人民币国际化水平，发挥数字人民币在国际货币市场中的先发优势和实践范例，推动构建中国特色金融话语体系，增强我国货币政策在区域乃至国际的话语权。