长江流域河湖长制协作机制研究

冷阳 王雪 李善德

摘 要：长江流域内跨界河湖数量众多，政府及部门间协同管理和系统治理是长江流域河湖管理的重点和难点。探索建立长江流域河湖长制协作机制，强化流域统筹，是跨界河湖治理体系和治理能力现代化的发展方向。在系统梳理长江流域河湖长制协作现状及存在问题的基础上，针对性地提出了完善長江流域河湖长制协作机制的对策建议：①进一步明确流域河湖长制的角色定位以及协作机制的法律地位，完善法律保障；②进一步强化流域河湖长制协作能力建设；③进一步完善信息共享、联合会商、联防联治、联合河长制等工作机制，深化河湖长制协作内涵。

关键词：长江流域；跨界河湖；河湖长制；协作机制

中图法分类号：X171；TV74                                  文献标志码：A

河湖长制是坚持问题导向，落实地方政府河流管护主体责任的一项创新制度，是党中央从加快推进生态文明建设的战略高度作出的重大决策部署[1-3]。全面推行河湖长制是我国河湖管理保护中的创新机制，以保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态为主要任务，旨在为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障[4-6]。党的十九届六中全会提出“十四五”期间要进一步“强化河湖长制，加强大江大河和重要湖泊湿地生态保护治理”，进一步为河湖系统治理与保护指明了方向。

流域是以水系为纽带的自然地理系统，是不可分割的整体，流域内山水林田湖草沙冰等自然要素间联系密切，上下游、左右岸以及干支流等相互影响，具有整体性、系统性、协同性[7-10]。对于省内流域而言，当前河湖长制制度体系可以有效推进流域的整体性治理；但由于在跨省界河湖长制制度设计时，未考虑设立相应级别的中央或流域河长，难以通过更高层级河长来协调跨省界流域治理难题，跨省界上下游、左右岸河段的保护管理目标、任务、标准和措施不统一，流域、区域联动机制不完善，跨省界流域管理保护面临严峻挑战。针对跨省界河湖综合管理、河湖长制协作以及联防联控等方面，国内学者从体制机制、治理模式、协同策略、智慧河湖等多个方面开展了大量的研究[10-14]。研究跨省界河湖长制协作机制，分析其面临的主要问题并提出完善对策，对全面推进河湖长制落地见效、破解跨省界河湖管理保护难题、努力打造幸福河湖、推动流域整体性治理保护等具有重要的意义。

1 长江流域河湖长制协作现状

1.1 建立长江流域省级河湖长制联席会议机制

水利部长江水利委员会（以下简称“长江委”）会同流域内15省（自治区、直辖市），共同研究制定了长江流域省级河湖长联席会议机制，2021年12月，水利部正式印发《长江流域省级河湖长联席会议机制》（以下简称“联席会议机制”），标志着长江流域省级河湖长联席会议机制正式建立。联席会议由长江干流及重要支流所在的15省（自治区、直辖市）人民政府和长江委组成，联席会议实行召集人轮值制度，各省、市总河长（省级人民政府主要负责同志）轮流担任联席会议召集人，副召集人由长江委主要负责同志担任，联席会议成员包括15省（自治区、直辖市）人民政府分管负责同志和长江委分管负责同志。长江委设省级河湖长联席会议办公室，具体负责日常事务及工作；联席会议的联络员由长江委领导小组办公室、各省级人民政府河长制办公室等相关负责同志担任。联席会议实行全体会议和专题会议制度，全体会议原则上每1～2年召开一次，由省级人民政府轮流召集与承办；专题会议不定期召开，由召集人或副召集人召集，按照“谁提议、谁承办”的原则，由提议单位承办。

1.2 建立长江流域片河湖长制协作机制

2021年7月，长江委会同流域片各省（自治区、直辖市）河（湖）长制办公室（以下简称“省级河长办”）建立了“流域管理机构+省级河长办”的长江流域片河湖长制协作机制（以下简称“协作机制”），并印发了相关工作规则。协作机制成员单位包括长江委、青海、西藏、四川等19个省级河长办，主要内容包括工作会议、信息共享、信息通报、联防联治、联合执法等工作机制。协作机制围绕水资源保护、水域岸线管理保护、水污染防治等河湖长制六大主要任务，强化长江流域片重要河湖、跨省界河湖、重点水域的管理保护，协调有关部门协同推进流域治理保护重点任务和河湖长制重点工作。

1.3 协作机制与联席会议的关系

联席会议的主要职责是部署重大事项，协调解决重大问题，凝聚流域区域部门治水管水合力，旨在更高层级、更广范畴协调解决跨省界河湖管理保护中的重大问题。协作机制作为联席会议机制的工作支撑，旨在以河湖长制为抓手，搭建跨区域议事协商和协调协作平台，着力于从工作层面推进流域河湖长制工作，如协调编制跨省界河湖、重要河湖“一河（湖）一策”，研究需编制或修编的相关规划建议，共同推进河湖长制各项任务落实，强化河湖长制经验交流和信息互通等。

1.4 长江流域协调机制与河湖长制协作机制的关系

《长江保护法》中规定的长江流域协调机制侧重强调从国家层面建立协调机制，统一指导、统筹协调长江保护工作，审议长江保护重大政策、重大规划，协调跨区域跨部门重大事项，督促检查长江保护重要工作的落实情况，其协调对象是国务院有关部门和长江流域省级人民政府，并梳理了长江流域地方各级人民政府和长江流域各级河长在长江流域管理中的职责。长江流域协调机制是从更高层级、更为宏观的角度出发，其协调的对象层级更高，协调内容更广，更多行使的是管理职能。

本文所指协作机制则是为全面落实党中央、国务院及水利部关于河湖长制工作的部署，针对长江流域片河湖长制工作建立的协作机制，更多是指长江流域各省级河长办针对河湖长制工作开展具体的合作、协作，协助省级河湖长做好河湖管理保护相关工作，促进流域管理与河湖长制深度融合。协作机制可以认为是对长江流域协调机制的具体落实措施，是长江流域统筹协调的某一方面的具体体现，主要目的是推动长江流域河湖长制具体工作的落实。

1.5 长江流域片河湖长制协作实施的效果

根据协作机制工作规则，2021年12月，长江委组织长江流域片19省（自治区、直辖市）召开长江流域片河湖长制协作机制工作会议，深入贯彻党的十九届六中全会精神和习近平总书记关于推动长江经济带发展系列重要讲话精神，强化河湖长制，促进流域统筹和区域协作，助推流域高质量发展。通过会议的召开，不断完善长江流域片河湖长制协作机制，推动制定并印发了《长江流域片河湖长制信息共享实施细则和跨省界河湖联防联控指导意见》，建立完善长江流域片河湖长制管理信息系统，与流域片各成员单位建立的省级河湖长制管理信息系统同步对接，联合推进长江流域片信息共享系统与大数据中心的建设。

2 存在的主要问题

2.1 法律法规制度体系有待完善

我国流域法律法规与制度体系不完善，能够有力规范和促进跨省界流域协调合作的法律法规制度较少。《长江保护法》和《水污染防治法》仅原则性规定了河湖长制相关内容，未明确深化河湖长制具体工作内容及河长、河长办权责关系，未对河湖长制协作任务、评价考核和奖惩办法等细则作出明确规定，地方政府在河湖治理保护中既是“运动员”，又是“裁判员”。在这种情形下，跨省界河湖治理保护缺少流域统一的监管部门和考核评定标准，在需要流域协作的跨省界河湖治理保护工作中，各地政府参与的积极性和主动性不强。

2.2 协作能力有待提高

流域管理机构在河湖长制跨省协调中不断发挥作用，在推进流域河湖整体性、系统性、协同性治理方面作出了积极贡献，但仍面临一些客观困难。一是作为水利部的派出机构，流域管理机构虽行使流域水行政管理职能，协调解决跨省级行政区域水行政管理中的相关问题，但对流域内各省级人民政府推行河湖长制情况的监督考核缺乏有力的支撑和依据。二是流域机构与流域内各省级水行政主管部门之间存在职责权限、协调机制不清楚、不明确等问题，目前地方党委政府主要关心自身行政区域内河湖治理保护成效，而不是整个流域层面，流域管理机构对地区之间的水生态、水环境、水资源矛盾难以统一协调和规划。三是流域管理机构河湖长制和河湖管理保护资金保障不足，难以支撑日益增加的流域指导、协调、协作的工作任务需求。

2.3 流域河湖长制协作基础工作有待增强

一是监测体系仍需完善。由于缺乏流域范围内整体监测体系规划和建设，跨省界河湖量质同步监测、水土保持、水资源保护以及水生态修复等综合监测站网仍不完善，现有监测站网既不能为全面掌握流域水资源、水环境、水土保持和水生态基本状况提供丰富的数据支撑，也不能较好地满足河湖长制工作对水资源、水域岸线、水环境、水生态等的保护和修复，以及水行政执法等任务的考核评估要求。

二是跨部门信息共享力度不够。主要表现为中央层面的部委间、流域层面的流域机构与地方水行政主管部门间、甚至同级各部门间信息共享较少。同时，各个地方政府或者政府职能部门都有自己的一套信息采集渠道和监测网络，各自独立建设、独立管理、独立维护，大大影响了上下游、左右岸、干支流协同治理。另外，统一的综合性河湖管理信息系统尚未建立，现有工作的开展主要依托各地零散建立的PC端、APP移动端、微信公众号等系统，流域层面、省际层面也没有形成统一的河湖管理信息系统。

3 完善长江流域河湖长制协作机制的对策建议

3.1 完善流域河湖长制协作法律法规

（1）进一步明确河湖长制权责范围和角色定位。借助《水法》《水污染防治法》等法律的修订，进一步明晰河湖长与各涉水部门权责，实现流域与行政区域管理相结合。通过立法明确流域管理机构角色定位，以属地水行政主管部门负责为主，流域管理机构定位于协调者和监督者的角色，负责统筹推进流域河湖治理保护、河湖长制工作，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查流域河湖治理保护重要工作的落实情况等。

（2）进一步明确河湖长制协作机制法律地位。通过修订《水法》等法律，进一步明确流域协作机制的法律地位，建立由国务院、水利部、流域机构、省级水行政主管部门组成的高層次协作机制，更好地强化落实河湖长制，主要工作内容包括：推行党中央、国务院关于河湖长制工作的相关决策，协同推进流域内省际间、上下游、干支流等河湖开发、治理和保护重大事项。

3.2 强化流域协调能力建设

（1）探索建立长江流域总河长办公室。以流域机构为基础探索建立流域总河长办公室，统筹协调长江流域河湖长制工作；统一指导流域全面推行河湖长制；监督检查各省级人民政府和水行政主管部门河湖长制工作落实情况；统一组织对省级层面河湖长制情况开展绩效考核；协调解决跨省级行政区域的重大涉水问题；组织编制跨省界和重要河湖的“一河（湖）一策”及相关规划。

（2）在省级层面实施绩效评价考核。针对省级政府全面推行河湖长制实施情况，研究制订绩效考核评价办法，由流域总河长办公室统一负责流域内各省级政府全面推行河湖长制的考核，进一步增大各地河湖治理保护推动力度。一方面强化正向激励，对于河湖长制推行有力、成效显著的单位、部门和个人，通过督查激励、优秀表彰等手段予以表彰奖励；另一方面强化反向约束，对严重履职不到位的，通过通报批评、考核问责等手段进行约束。

（3）强化流域河湖长制经费保障。建议列支流域河湖管理及河湖长制专项经费，加大长江流域河湖管理及河湖长制专项经费投入，保障长江流域河湖长制及跨省界河湖联防联控工作，更好发挥流域管理机构协调和监督等作用。同时，建立长江流域绿色发展基金，资金来源一是由中央财政纵向转移支付；二是由流域内各地方政府遵循“流域共治”原则协商确定资金投入比例；三是未达到流域治理保护考核目标的地方政府补偿金；四是鼓励社会资金投入，由流域管理机构统一使用管理，对长江流域治理贡献较大、跨省界河湖联防联控开展较好的省份，适当予以表彰奖补，做到“奖励先进、督促后进”。

3.3 深化流域河湖长制协作内涵

（1）完善信息共享机制。发挥流域管理机构主体作用，建设长江流域涉水大数据中心，建立信息共享议事机构并制定共享管理制度，进一步明晰各涉水监测主体的权利和义务，界定各自信息共享的范围和责任，有效解决不敢共享的问题；进一步强化对信息共享工作的管理和协调，正向引导各部门共享数据，解决不愿共享的问题；建立信息资源目录制度，各部门开放数据端口，明确可以共享的信息资源，解决不会共享的问题。

（2）完善联合会商机制。针对相关省市间按法律法规、流域规划以及原有途径、自行沟通协商等难以达成共识的跨省界涉水事宜，完善联合会商机制，对重点区域的水量调配、水源地保护、水污染防治、生态流量保障、突发水污染事件应急处置等工作开展联合会商，共同召集相关地区、相关部门（单位）集体研究决策，必要时可提请协作机制办公室进行协调，有效破解联合会商没有“裁判员”、互相推诿扯皮问题。

（3）完善联防联治机制。一是利用卫星遥感、无人机航拍、视频监控、站网监测等方式，联合监控跨省界河湖违法违规行为和水污染、水灾害等突发事件，做到及时发现、尽早制止、尽快处置。二是协调有关部门联合确定省际边界断面控制性指标，明确流域上下游、左右岸、干支流、省际间治理任务，形成治理清单，推进跨省界河湖治理。

（4）建立跨省界河湖联合河长制。一是建立跨省界河湖联合河湖长制度，跨省界河湖各级河长分别聘请交界对方河段河长为交界河长，可采取“共聘”或“互聘”形式，共同参与双方河长制工作，做到责任共担。二是联合编制实施“一河（湖）一策”，按照“系统治理、协调治理”要求，借助联合河长制平台，共同开展“体检”，联合研究建立问题、目标、任务、措施以及责任清单。三是建立联合巡河、联合治理、联合会商、联合执法、联合保洁、联合监测、信息共享和信息通报等工作机制，全面构建共商共治、整体联动、高效协同的联合河长制运行格局。

4 结论

我国全面推行河湖长制以来，河湖保护管理工作成效显著，但以地方属地管理为基础的河湖长制与流域系统性治理之间仍然存在矛盾，流域河湖长制协作机制仍然不够健全。本文针对长江流域河湖长制协作现状和存在的问题，提出了进一步完善协作机制的相关对策建议，以期为深入推进长江流域河湖长制工作提供参考。主要结论如下。

（1）流域综合管理特别强调整体性、系统性、协同性，跨省界河湖的政府及部门间协同管理和系统治理是河湖管理的重点和难点，也是河湖治理体系和治理能力现代化的发展方向。

（2）完善长江流域河湖长制协作机制，需要通过修订《水法》《水污染防治法》等法律，进一步明确协作机制的法律地位，完善相关法律保障。

（3）完善长江流域河湖长制协作机制，需要通过成立中央层面的流域总河长办公室、对省级政府全面推行河湖长制实施绩效进行评价考核、强化流域河湖管理及河湖长制经费保障、建立流域绿色发展基金等方式，强化协调能力建设。

（4）完善长江流域河湖长制协作机制，需要通过建立完善信息共享、联合会商、联防联治、联合河长制等工作机制，深化流域河湖长制协作内涵。

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Cooperation Mechanism of the River and Lake Chief System

in the Yangtze River Basin

Leng Yang，Wang Xue，Li Shande

（River and Lake Protection and Construction Operation Safety Center，Changjiang Water Resources Commission，Wuhan 430010，China）

Abstract：Stretching nineteen provinces （autonomous regions and municipalities directly under the Central Government）from west to east，the Yangtze River Basin is endowed with a large number of transprovincial rivers and lakes. The coordinative management and systematic governance among governments and departments constitute are the key and challenging issues in governing rivers and lakes in the Yangtze River Basin. A cooperative mechanism of the River and Lake Chief System and a strengthened overall planning indicate the direction of modernizing governance system and governance capacity. The current situation and problems of the cooperation mechanism of the River and Lake Chief System are reviewed first，and improvement suggestions are put forward as follows：1）further clarifying the role of the River and Lake Chief System and the legal status of the cooperation mechanism，improving legal protection；2） enhancing the cooperative capacity of the River Lake Chief System；3） refining the working mechanism of information sharing，joint consultation，joint prevention and treatment，and joint River Chief System，and deepening the connotation of River and Lake Chief system cooperation.

Key words：Yangtze River Basin；transprovincial rivers and lakes；river and lake chief system；collaboration mechanism