“十四五”安全生产如何谋篇布局——就《“十四五”国家安全生产规划》专访中国安全生产科学研究院安全生产理论与法规标准研究所所长曾明荣

文/本刊记者 赵苡萱

编辑 赵苡萱

近日，国务院安全生产委员会印发了《“十四五”国家安全生产规划》（以下简称《规划》），这是我国编制的第4 个国家安全生产五年规划。为了更好了解《规划》在编制过程中有哪些创新性做法和鲜明特点？以及《规划》中涉及哪些重大任务举措？本刊记者专访了中国安全生产科学研究院安全生产理论与法规标准研究所所长曾明荣，他全程参与编制了国家安全生产“十一五”“十二五”“十三五”“十四五”规划。

记者（以下简称“记”）：曾所长，您好！据了解，国家层面编制了《“十四五”国家应急体系规划》，安全生产已被纳入其中，作为规划重要内容。为什么还要在国家层面编制《“十四五”国家安全生产规划》？

曾明荣(以下简称“曾”)：此次应急管理部根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》对应急管理工作的部署，谋划了国家层面“1+2+N”应急管理规划体系。其中，“1”是国务院已印发的《“十四五”国家应急体系规划》，“2”是《“十四五”国家安全生产规划》和《“十四五”国家综合防灾减灾规划》，“N”则包括消防、矿山、危险化学品、防震减灾、应急装备发展等应急管理领域的专项规划。

在应急管理规划体系中设计编制《“十四五”国家安全生产规划》，主要基于2 个方面：一是履行《安全生产法》法定要求和应急管理部法定职责。《安全生产法》第八条明确规定，“国务院和县级以上地方各级人民政府应当根据国民经济和社会发展规划制定安全生产规划，并组织实施”。同时，应急管理部“三定方案”明确要求“组织编制国家应急体系建设、安全生产和综合防灾减灾规划”。

二是现阶段安全生产工作的长期性、艰巨性和复杂性，仍然迫切需要继续坚持全国一盘棋，在国家层面予以统筹谋划，进而实现安全生产形势持续稳定好转。在党中央、国务院的坚强领导和各地区、各有关部门的共同努力下，全国安全生产水平稳步提高，事故总量、较大事故、重特大事故持续下降。但也要清醒地看到，我国目前安全发展基础依然薄弱，各类事故隐患仍然突出，存量风险尚未完全化解，增量风险仍在不断涌现，传统风险与新兴风险交织叠加，安全风险更加集聚，隐患日趋隐蔽复杂，不确定性明显增加，安全生产工作正处于爬坡过坎、着力突破瓶颈制约的关键时期。

作为《“十四五”国家应急体系规划》在安全生产领域的细化、延伸与拓展，《规划》旨在明确未来五年全国安全生产工作的总体思路、发展目标和战略部署，对安全生产工作的优先领域、主攻方向、重大任务举措作出具体安排，是指导全国安全生产事业发展、布局重大工程项目、合理配置公共资源、引导安全投入投向、制定相关政策制度的重要依据。

记：较之前3 个国家安全生产五年规划，此次《规划》在编制过程中有哪些创新性做法？

曾：按照国家发展改革委关于“十四五”规划编制工作的部署，应急管理部规划财务司于2019 年7 月启动了《规划》编制工作，委托中国安全生产科学研究院牵头负责。总的来说，此次《规划》与过往3 个国家安全生产五年规划编制流程一样，严格按照《国家级专项规划管理暂行办法》的程序与要求开展编制工作。只因《规划》编制期恰逢新冠肺炎疫情，应急管理部规划财务司领导适时创新疫情防控常态化下“开门编规划”的方法，确定了“专班+专题”的工作模式，即以专班统领规划设计和文本，以专题辅助重大问题决策。2020 年7 月，选调中国安全生产科学研究院、应急管理部信息研究院、中煤科工集团、中国矿业大学（北京）、中国石油大学（北京）、北京科技大学等科研院所专业骨干成立了《规划》编制专班，与《“十四五”国家应急体系规划》同步部署、同步研究、同步编制。

《规划》编制主要包括3 个阶段：一是专题研究阶段。围绕着对习近平总书记关于安全生产重要论述的深化学习认识，开展了30 个安全生产重大课题的研究工作；组织开展了“十三五”规划总结评估，“十四五”规划顶层设计、形势预判分析、目标指标设置、重大工程布局，形成了“四个清单”（问题清单、措施清单、愿景清单、工程项目清单），提出了《规划》基本思路。

二是调研摸底阶段。克服新冠肺炎疫情影响，坚持开门问策、集思广益，在应急管理部官方网站开设了建言献策专栏，在相关媒体发布了意见征集信息，与基层应急管理部门、生产经营单位、科研院所进行了线上线下交流座谈与专题调研，广泛倾听各方意见，形成了《规划》文本初稿。

三是论证完善阶段。两次征求了国家矿山安全监察局、中国地震局、消防救援局、森林消防局和应急管理部机关司局的意见；多次召开了《规划》专家咨询论证会，征询32 个省级应急管理部门意见；书面征求了国务院安委会成员单位和国家监察委员会、中央组织部、中央编办、国家税务总局等部门意见，与他们逐一沟通、达成一致。全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，做好与国家“十四五”规划纲要、《“十四五”国家应急体系规划》及与安全生产密切相关的重要政策性文件的衔接，经反复修改，数易其稿，形成了《规划》报批稿。

记：请您谈谈此次《规划》的鲜明特点与总体内容框架。

曾：安全生产事关人民群众生命财产安全，事关改革开放、经济发展和社会稳定大局，事关党和政府的形象和声誉。同时，我国目前尚未完全走出工业化国家发展过程中所普遍经历的事故“易发多发期”。

对此，相较于国家安全生产“十一五”“十二五”“十三五”规划，此次《规划》最鲜明的特征，就是聚焦防范化解安全生产重大风险，把“全力防范化解系统性重大安全风险，坚决遏制重特大事故，有效降低事故总量”放在更加突出的位置，系统回答“十四五”时期“为什么防控”“重点防控什么”“谁来防控”“怎么防控”“用什么防控”重大安全风险等基础性、根本性问题，进而推进安全生产治理体系和治理能力现代化，以高水平安全保障高质量发展，坚决守住发展决不能以牺牲安全为代价这条红线，不断增强人民群众安全感。

在内容架构上，《规划》遵循专项规划通用体例，分3 个板块，设置了11 个章节。

第一板块，属于《规划》的总论，包括第一章和第二章。第一章充分肯定了“十三五”期间取得的积极进展和明显成效，重点分析了“十四五”时期面临的重大机遇与严峻挑战。第二章明确了“十四五”时期全国安全生产工作的指导思想，确定了四项基本原则，提出安全生产形势到2025 年趋稳向好、到2035年安全生产治理体系和治理能力现代化基本实现的奋斗目标。在指标设置上，《规划》确定了生产安全事故死亡人数、重特大生产安全事故起数、亿元国内生产总值生产安全事故死亡率3 项反映安全生产状况的整体性指标；同时，设立了工矿商贸就业人员十万人生产安全事故死亡率、营运车辆万车死亡率、煤矿百万吨死亡率3 项反映重点行业领域安全生产状况的专项性指标。

第二板块，属于《规划》的分论，是《规划》主体结构，包括第三章至第十章，按照“目标指引任务、任务引导工程”的原则，提出了7 个方面的主要任务，凝练了6 大类重点工程。其中：第三章回答了“谁来防控”重大安全风险，从深化监管体制改革、压实党政领导责任、夯实部门监管责任、强化企业主体责任、严肃目标责任考核等5 个方面，提出了织密风险防控责任网络的任务举措。第五、七章回答了“如何防控”重大安全风险，一方面，立足于事前预防与源头治理，从优化城市安全格局、严格安全生产准入、强化安全风险管控、精准排查治理隐患等4 个方面，提出了筑牢安全风险防控屏障的任务举措；另一方面，着眼于事后减损与应急救援，从夯实企业应急基础、提升应急救援能力、增强救援保障水平等3 个方面，提出了强化应急救援处置效能的任务举措。第六章回答了“重点防控什么”重大安全风险，综合分析近年来各行业领域事故风险规律特征，分别对危险化学品、煤矿、非煤矿山、消防、道路交通、交通运输（除道路交通外）、工贸、烟花爆竹、城市建设、农林牧渔业、功能区、危险废物等12 个行业领域提出安全风险防范的工作思路、重点方向、主要任务和关键举措。第四、八、九章回答了“用什么防控”重大安全风险，从健全法规规章体系、加强标准体系建设、创新监管执法机制、提升监管执法能力等4 个方面提出了优化安全生产法治秩序的任务举措；从加快专业人才培养、强化科技创新引领、推进安全信息化建设等3 个方面提出了统筹安全生产支撑保障的任务举措；从提高全民安全素质、推动社会协同治理、加强国际交流合作等3 个方面提出了构建社会共治安全格局的任务举措。

第三板块，属于《规划》的保障措施，即第十一章，从明确任务分工、加大政策支持、推进试点示范、强化监督评估等4 个方面，提出了建立健全规划实施保障的机制与举措。

记：《规划》内容非常丰富详实，请问其中涉及哪些重大任务举措？

曾：《规划》从服务服从于总体国家安全观出发，聚焦防范化解重大安全风险，围绕重大改革、重大政策、重大工程“三个重大”进行了谋篇布局，旨在更好厘清安全生产发力方向，有效实施安全生产精准治理，推进安全生产治理体系和治理能力现代化建设。

关于重大改革。《规划》围绕贯彻落实党中央国务院重大决策部署，在深入分析安全生产现存突出问题和汇总梳理各方意见建议的基础上，立足破除体制性障碍，打通机制性梗阻，提出3个方面39项重大改革举措。

一是深化安全监管责任制度，提出党政领导干部安全生产履职述职和“第一责任人”职责落实报告制度，党政领导干部安全生产职责任务“双清单”制度，安委会成员单位主要负责人述职评议制度，新产业新业态监管职责动态调整机制，企业生产经营全过程安全责任追溯制度等15 项举措。

二是深化安全监管执法机制，提出建立健全安委会运行机制、消防执法跨部门协作机制、综合行政执法协调联动机制、重大行政执法决定法制审核机制，优化矿山安全监察机构设置与布局等11 项举措。

三是深化安全风险防控机制，提出规划安全风险评估会商机制，典型和严重道路交通事故深度调查制度，建筑施工安全生产许可证制度改革，企业安全生产信用评价制度，安全绩效“领跑者”制度等13项举措。

关于重大政策。为发挥好重大政策对任务工程实施的推动作用和杠杆效益，《规划》综合把握政策制定依据、预期效果和实施可行性，特别是针对部分企业不愿投、投不起，但对实现安全生产稳定可靠有重要作用的领域，凝练提出了3 大类26 项打基础、惠长远的重大政策。

一是围绕织密安全风险防控网络，提出安全生产绩效与履职评定、职务晋升、奖励惩处挂钩，完善安全生产费用提取使用，实行安全技术设备设施改造优惠等7 项政策。

二是围绕筑牢安全风险防控屏障，提出严格安全强制性要求促进企业加快改造升级，建立安全生产条件不达标企业退出和落后产能化解机制，制定危险化学品、烟花爆竹和矿山等“禁限控”目录，针对不同安全风险等级的企业施行差异化管控措施等13 项政策。

三是围绕强化安全支撑保障，提出优化创新安全生产财政资金使用方式，鼓励创业投资企业、股权投资企业和社会捐赠资金增加安全生产公益性投入，优化安全生产科技支撑服务市场化运行机制，实施安全生产国家科技计划项目等6 项政策。

关于重大工程。为发挥好重大项目对《规划》实施的关键载体作用，《规划》紧紧围绕党中央国务院的总体部署，聚焦大事、急事、难事，把握好“十三五”与“十四五”的衔接，区分好中央和地方事权，按照有渠道、可量化、能落地、见成效的原则，梳理凝练重大需求和重大项目，单独设置“筑牢安全风险防控屏障”一章，明确6 大类40 项重大工程的内容。40 项建设内容中，由中央层面推动实施的重大工程34项，主要是监管执法能力建设、安全风险监测预警、救援处置能力建设、科技创新能力建设、安全生产教育实训。由地方和企业推动的重大工程6 项，主要是重大安全风险治理工程。