筑牢防线，守护城市

文｜《小康》·中国小康网 李慧君

早做准备 建设“海绵城市”和“韧性城市”，是防治自然灾害的重要措施。数据显示，2021年全球共发生432起自然灾害相关灾难性事件，经济损失约为2520亿美元，其中44%的灾害与洪水有关。图源/hellorf

自然灾害是当今世界面临的重大问题之一，严重影响经济、社会的可持续发展和威胁人类的生存。2009年，第64届联合国大会通过决议，将每年10月13日定为国际减轻自然灾害日，简称“国际减灾日”。“减轻自然灾害”一般是指减轻自然灾害对社会及环境影响的程度，即最大限度地减少人员伤亡和财产损失，使公众的社会和经济结构在灾害中受到的破坏降至最低程度。

自然灾害风险形势严峻

当今世界，人类正面临着自然灾害的严重威胁和挑战。由于人口快速增长以及城市化、各种高技术和建设规模的有增无减等因素对自然生态的破坏，导致自然灾害对人类世界，特别是发展中国家的潜在威胁日趋严重，已经并将继续造成世界的严重不稳定。

瑞士再保险公司近日发布的一项报告显示，2022年上半年全球自然灾害造成的总经济损失高达720亿美元。而在2021年同期，全球自然灾害造成的总经济损失更是高达910亿美元。

“气候变化所造成的灾害影响显而易见。”瑞士再保险公司灾难风险主管马丁·贝托格表示，今年欧洲的冬季风暴、美国的强雷雨，以及澳大利亚和南非历史性的大洪水，共同造成上半年的经济损失。

据全球灾害警报和协调系统（GDACS）发布的信息，2022年6月23日—7月29日，美国东部地区连续多日的强降雨导致河水上涨从而引发了洪灾。据美国有线电视新闻网（CNN）报道，截至当地时间 8 月2 日，肯塔基州州长安迪·贝希尔称此次洪灾共造成至少37 人死亡，数百人失踪。截至当地时间8月3日上午，肯塔基州东部仍有4788名用户断电。

今年 6月以来，巴基斯坦出现持续强降雨，并引发洪涝灾害。根据巴基斯坦国家灾害管理局（NDMA）8月30日发布的最新数据，6月14日至8月30日，洪涝灾害造成巴基斯坦全国1162人死亡、3554人受伤，超过3300万人受灾，共导致全国1057388栋房屋倒塌。巴基斯坦规划、发展与特别项目部长阿赫桑·伊克巴尔初步估算，该灾害事件导致直接经济损失超过100亿美元。

我国自然灾害形势亦复杂严峻。据国家应急管理部数据，今年上半年，我国自然灾害以洪涝、风雹、地质灾害为主，干旱、地震、低温冷冻和雪灾、森林草原火灾等也有不同程度发生。各种自然灾害共造成3914.3万人次受灾，因灾死亡失踪178人，紧急转移安置128.2万人次；倒塌房屋1.8万间，损坏房屋28.7万间；农作物受灾面积3618.9千公顷；直接经济损失888.1亿元。

联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯曾在2020年国际减轻自然灾害日致辞：“COVID-19疫情让人们重新认识到加大减少灾害风险力度的重要性。许多国家同时面临多重危机。”安东尼奥·古特雷斯表示，过去二十年来，极端天气事件急剧增加。面对日益严重的自然灾害问题，亟须提高自然灾害风险治理能力。

强化城市韧性，提高防灾抗灾能力

2020年11月3日，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市，加强特大城市治理中的风险防控。

建设“海绵城市”和“韧性城市”，是防治自然灾害的重要措施。据联合国官网数据显示，2021年全球共发生432起自然灾害相关灾难性事件，经济损失约为2520亿美元，其中44%的灾害与洪水有关。

中国工程院院士任南琪表示，要解决城市的“水”问题，海绵城市建设是最佳的解决方案。我国在2013年华沙气候大会上正式发布了《国家适应气候变化战略》，并在城市层面提出建设“海绵城市”。“海绵城市”是指城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水“释放”并加以利用。

在应对自然灾害方面，我国“海绵城市”建设成效显著：宁波市、嘉兴市等地在应对“利奇马”等多次强台风中，有效避免大面积内涝现象；鹤壁市在2021年河南“7·20”特大暴雨灾害中，海绵城市建设区域受灾程度较轻；2022年7月3日2点至11点，北京市城市副中心通州区经历入汛以来最强降雨天气过程，海绵城市试点区内降雨级别为暴雨，约九成雨水就地滞蓄渗透，没有外排，同时设施运行基本正常，没有出现明显积水情况。

海绵城市建设聚焦于缓解城市内涝灾害问题，使城市在适应气候变化、抵御暴雨灾害等方面具有良好的弹性。然而，防范其他自然灾害如地震、地陷及能源安全等，也考验一个城市的韧性。建设韧性城市，是一个更宽更广的概念，是一项系统工程。

根据国际组织倡导地区可持续发展国际理事会定义，“韧性城市”指城市能够凭自身的能力抵御灾害，减轻灾害损失，并合理地调配资源以从灾害中快速恢复过来。其中，灾害可以涵盖自然灾害、社会重大影响的事件（如战争）和健康（如疫情）等维度。

2017年6月中国地震局提出实施《国家地震科技创新工程》包含四大计划，“韧性城乡”计划是其中之一。这也是我国提出的第一个国家层面上的韧性城市建设。

建设韧性城市，是为了提升城市对灾害的承受力，能够更好地应对灾害和风险。近年来，“韧性城市”话题逐渐成为应急减灾的焦点，各地也在因地制宜建设“韧性城市”。北京市规划和国土资源管理委员会提出：“加强城市防灾减灾能力，提高城市韧性”，包括构建城市防灾空间格局、构建京津冀广域防灾体系、建设统一的灾害风险评估和监测预警体系、加强灾害易损点段管理；上海市也已出台相关政策，开始系统推进城镇排水和防汛设施建设，提升存量设施效能，不断增强抵御洪涝灾害的韧性，共建安全韧性城市；雄安新区对城市安全规划和城市安全韧性构建进行了专题研究，提出加强生态环境建设，打造韧性安全的城市基础设施，精心塑造城市特色，形成宜居宜业现代化城市风貌；安徽省近年来在进行雨雪冰冻灾害天气、燃气爆炸、内涝治理等灾害事故的防范、预警、查处基础上，下大力气加强韧性城市建设，应急防控能力提升取得较好成效。“十四五”期间，全省规划建立城市体检数据库，拟投资约1429.3亿元完善排水防涝体系，实现城市生命线工程全覆盖，形成城市安全发展“安徽样板”。

华南城市研究会（智库）会长、暨南大学公共管理学院教授胡刚认为，“建设‘韧性城市’要求城市治理体现出比较大的韧性—当发生危机时，城市有比较强的抵御能力，危机发生以后，城市也有比较完备的应对措施。如一座城市发生洪水，如果洪水不是特别大，海绵城市和雨水分流系统起到作用，就不会发生灾害，但如果洪水强度很高，造成了水灾，抗洪和排水系统能够马上启动。同时，‘韧性城市’也应在经济方面有所体现，如发生疫情以后，城市内部的循环体系能够马上起到作用。”

在胡刚看来，随着我国的城市规模越来越大、人口密度越来越高，城市的风险防控能力，包括对自然风险、卫生风险，以及社会风险等的防御能力都应该得到提升。