完善预算管理一体化规范系统建设的可行性

王艳莉 杨春娟

辽宁省铁岭市西丰县财政金融工作服务中心

为推动新阶段预算管理制度的改革，2020年3月，财政部制定发布了《预算管理一体化规范》和《预算管理一体化系统技术标准》，初步建立了各级预算管理统一的业务规范和系统建设标准。地方预算管理一体化系统建设取得突破性进展，取得的成果超出预期。基层事业单也应与时俱进，结合预算管理一体化的管理理念与方式，不断提高自身的预算管理能力，切实提高一体化管理与应用的水准。

一、预算管理一体化的内涵及特点

(一)内涵

所谓预算管理一体化，指的是将预算管理的各流程、各层级进行贯通、整合与对接，同时通过预算控制与约束机制，促进制度、系统、技术与管理有机结合。预算管理一体化，主要包括这个五个方面的“一体化”，分别是各层级政府预算管理一体化、各部门预算管理一体化、预算全过程管理一体化、预算项目全生命周期管理一体化及预算数据管理一体化。其中，推进各层级政府预算管理一体化过程中，需要建立上下级预算衔接机制，以实现对全国预算资源分配和使用情况的实时动态反馈；在推进部门预算管理一体化过程中，重点需要关注非财政收入与各类资产的管理；在推进预算全过程管理一体化过程中，需要不断完善预算管理机制，以促进预算执行结果评价与资产管理有机结合；在推进预算项目全生命周期管理一体化过程中，应以项目为基础，建立起事前、事中、事后控制管理机制，加强项目全过程预算绩效管理；而在推进预算数据管理一体化过程中，需要重视现代信息技术的有效应用，以实现各层级、各部门的数据共享、互通。

(二)主要特点

(1)强调了项目在预算管理中的引领作用。由于财政支出的绩效情况将直接影响资金使用的效率与效果，因此相对于财政收入管理而言，财政支出管理重要性更突出。在预算管理一体化2.0系统改革中，便将项目作为预算管理的“线索”开展管理工作。基于项目的基础上，在预算编制时，应始终坚持先有项目后有预算以及资金跟着项目走的原则进行，同时也必须要保证是进入项目库的项目才可安排资金，资金安排时按照优先次序安排，并动态实时记录项目全生命周期的预算管理信息。

(2)建立上下层级预算衔接机制。在政府预算、部门预算和单位预算中，单位预算是最基础的单元，部门预算是在单位预算基础上进行的汇总，而政府预算则是在部门预算基础上进行的汇总。在财政安排方面，政府预算的的收入预算，会对本级部门预算支出规模及下级支付规模产生影响，进而对单位预算的支出规模产生影响，这形成了自上而下的预算支出规模控制。在预算编制方面，各层级预算相互联系、相互影响，体现的是自下而上的预算编制及汇总。

(3)完善了国库集中支付管理机制。随着国库集中支付制度改革深入，财政资金运转效率较以往有了较大的提升，但仍然存在一些问题亟待解决，尤其是现金支付方面问题较突出。推进实施预算管理一体化，有助于完善国库集中支付管理机制。在实施预算管理一体化系统化，各单位、各部门的资金支付业务可在预算管理一体化系统中进行，先有主管部门与财政部门进行审核，在审核通过后系统自动发送至银行系统，由银行代理进行资金支付，完成支付后由人民银行进行清算。这一过程实现了全流程电子化的管理，可进一步强化现金支付管理与政府采购管理，有助于提高财政资金支付与运行的效率。

(4)促进了预算管理与资产管理高度融合。事业单位资产管理一直是我国财政管理的薄弱环节，而事业单位资产配置、实物资产的形成与财政资金的使用有密切的关系。在推行预算管理一体化后，可促进预算管理与资产管理高度融合，形成从资金使用到资产形成的全链条管理机制，既能体核算的准确性，又能动态反馈资产配置、价值变动、存量等情况。

二、事业单位预算管理的现状及问题

在财政部全面推进预算管理一体化2.0系统的背景下，在现阶段的事业单位预算管理工作中，还存在诸多问题。主要为以下：

(一)项目管理意识薄弱，忽视项目预算编制

在预算管理一体化改革中，财政部强调了项目在预算管理中的引领作用，各预算单位应基于项目库的项目开展预算编制工作，且需要遵循轻重缓急的原则进行部门预算编制。但从实际情况来看，一些基层事业单位的项目库管理意识欠缺，表现为在项目筹划时，缺乏对自身实际情况的充分考虑，一些细节问题不重视，以致于立项依据缺乏科学性；在项目预算编制时，也未严格按照规范流程进行，所设置的预算标准过高或过低，难以符合单位的实际需求。

除此之外，也存在项目预算编制管理不到位的情况，主要表现为项目预算编制主体责任不清，有的单位即便成立预算编制的领导小组，但是并不能明确预算编制的责任主体，于是导致业务部门片面认为项目预算编制是财务部门的事情，参与项目预算管控的积极性较低，预算编制的重任全部由财务部门来完成，最终降低了项目预算编制的可操性，从而出现预算多次调整、预算执行难度加大等问题。还有就是在项目方案设计时，未进行市场调研，也不咨询相关的专家，以致于项目方案合理性、全面性欠缺。

(二)未实现项目预算与绩效管理的有机结合

从现阶段事业单位预算管理开展的情况来看，也仍然未能实现项目预算与绩效管理的有机结合，与预算管理一体化的要求不相适应，表现在这两个方面：一是未做到项目预算与绩效管理的很好融合，绩效管理主要包括绩效目标设定、跟踪、评价、结果应用等环节，但这些环节未能融入项目预算编制的全过程，以致于无法动态实时反馈预算执行的情况，也不利于财政资金使用效益的提升。其中表现为一些单位并没有明确的绩效目标，因此在项目预算编制中对于项目想要达到的效果和获得的效益并不清楚，从而出现重预算、轻绩效的问题，最终使得项目预算脱离了绩效管理。二是在年度部门量化考核中未能体现绩效评价结果，表现为业务部门年初所设立的项目，在年末未能执行达标，也没有任何效益产生，甚至自降标准、简化招标程序、违规操作，只是为了达到执行的进度。

(三)预算指标相互串用，绩效监控作用失效

在预算管理一体化2.0系统未上线之前，在国库集中支付系统中，用款数量与时间主要是由预算单位自行决定，随着新系统的上线，财政部门将预算指标分摊为12个月下达。通常基层事业单位预算指标较小，加之经过分摊后的预算指标，也无法满足当月的支付支出需求，于是基层预算单位迫不得已挪用其他指标，如用办公费指标支付差旅费、用水费指标支付电费等，这样预算指标相互串用的情况，也意味着绩效监控作用失效。

(四)项目预算缺乏前瞻性，导致资金浪费

项目预算前瞻性不足也是目前基层单位预算中主要存在的问题，一些单位所设计的项目方案，与环保要求不符，且设备技术落后，如某单位花费大量资金新购置了大型供暖设备，但由于不符合环保要求，因此在使用不到两个供暖周期后便被要求更换，结果导致大量的资金被浪费，财政资金使用效益降低。

三、完善预算管理一体化规范系统建设的建议

(一)树立项目库管理意识，明确项目预算编制管理主体责任

随着预算管理一体化改革的推进，部门预算管理结构体系发生变化，目前需要以项目预算的形式将全部预算支出纳入项目库中管理，并选择项目库中的项目进行预算编制。在这样的背景下，基层事业单位也应积极转变管理理念，结合新系统的要求做好项目储备工作，树立项目库管理意识，将项目作为预算管理的“线索”开展管理工作，储备预算项目，充分发挥项目在预算管理中的引领作用。新系统上线后，预算项目主要分为人员类、运转类、特定目标类这几种类型。其中，在人员类项目中，将原有的人员经费纳入其中，在开展人员类项目的预算编制工作时，应按照工资福利支出、个人与家庭补助支出这些科目进行；在运转类项目中，将基本支出纳入了其中，在预算编制时，应根据商品服务支出、三公经费管理标准；在特定类项目中，主要包括设备购置、基建工程等，对于特定类项目预算编制，应在充分调研分析的基础上，结合本单位的实际需求设定配备的标准，对项目合理性与可操作性进行评价，夯实部门预算的基础。

另外，基层事业单位也要明确本单位的预算编制与绩效管理主体责任，组建项目预算编制领导小组的同时，也应对项目负责人进行明确，并将绩效管理责任贯穿于项目预算全过程，包括立项、可行性论证、方案设计、绩效管理、预算执行、结果应用等全部环节，实现项目预算事前、事中、事后的跟踪问责，从而提高项目预算编制的质量与效率。

(二)推进项目预算与绩效管理的有机结合

在推进预算管理一体化系统规范建设过程中，基层事业单位应积极推进项目预算与绩效管理的有机结合。考虑不同事业单的工作任务不同，行业特性也不同，所以需要从行业实际情况出现，合理设定预算绩效目标与指标，让绩效管理与项目预算能很好地适配。首先需要完善项目预算与绩效管理制度，明确各职能部门的职责，并在收集整理项目相关政策、管理规定等信息的基础上，围绕项目预算内容设计具有行业特性的绩效指标体系，强化对预算目标的绩效考核。同时，在项目预算实施过程中，通过加强单位财务内控的手段，确保预算项目严格按照计划进行，做好质量把关。待项目结束之后，针对绩效目标在项目预算推进中的有效性进行分析评价，并及时总结项目执行过程、财务管理、预算管理等方面的问题，也为日后的项目实施提供参考。

除了要从行业特性出发设定合理的预算绩效目标与指标以外，还需要在日常工作中充分体现量化考核管理。项目预算编制在全员参与下才能获得理想的成效，因此在下达全年预算指标之后，财政部门应根据单位实际需求，合理制定全面预算指标分配执行方案，应经过集体决策审议后，先将全年预算指标的70%分配给各个部门，各个部门在此基础上针对本部门实际进行预算编制，而预留的30%部分，主要是用于部门突发或初步分配时不足的补充。通过这样分比例的分配方式，可很好地促进绩效管理与项目预算融合，从而进一步提升单位预算管理的水平。

(三)年初时全额或三分之二比例下达预算指标

针对预算单位存在的指标串用的问题，财政部门在年初下达预算指标时，应以全额或三分之二的比例进行预算指标下达，满足单位实际预算支付需求，以防出现指标串用的情况，同时也能增强预算控制效果，充分发挥出绩效监控的作用。

(四)做好调研分析工作，提升项目预算前瞻性

为确保单位项目预算具有前瞻性，基层事业单位应在立项初期充分做好调研分析情况，应深入了解产品市场情况、市场价格别动趋势、行业发展动态等，或者可以咨询相关行业专家，避免出现重复投入的现象，从而导致资金的浪费和资金使用效率的降低。

四、推动预算管理一体化改革的下一步工作

(一)进一步推进资产全生命周期管理

事业单位资产管理始终是我国财政管理中的薄弱环节，在推进预算管理一体化系统规范建设中，应进一步推进资产全生命周期管理，从预算出发，凡是涉及新增资产配置的，与存量资产衔接，按照资产配置标准进行资产配置预算编制。在预算批复后，将资产配置预算与政府采购预算衔接，避免出现无采购预算的资产采购行为。而在预算执行中，也要将采购预算、资金支付、会计核算、资产卡片登记等各个环节相互衔接。强化资产日常管理，采取分类实施、分步推进的方式，加强事业单位国有资产的动态监管，客观动态地反映资产使用的状况，切实提高事业单位国有资产管理水平与使用效益。

(二)进一步推进债务管理科学化

积极研发预算管理一体化系统债务管理模块，实时反映各层级政府债务总体情况，包括债务余额、债务风险等。采用系统化的手段，严堵违规举债融资的行为，强化项目审核，严格控制债务规模，强化债务管理，从源头上提升风险的管控的能力。

(三)进一步推进全面绩效管理

以预算管理一体化系统为支撑，实施全方位、全过程、全覆盖的绩效管理，开展事前绩效评估，将评估结果作为预算申请的前提条件和预算安排的参考依据，同时加强绩效目标实现程度与预算执行进度的监控，一旦发现问题，及时纠正，确保绩效目标保质保量完成。通过推进全面绩效管理，形成花钱必问效、无效必问责的氛围。

(四)进一步推进数据分析利用

在推进预算管理一体化系统规范建设中，将财政数据分析应用功能也作为重点工作进行，借助大数据分析技术，在整合财政、税务等数据基础上，建立起财政数据分析模型，充分发挥大数据分析应用的作用，强化的预算管理各个环节结果反馈与辅助决策的管理，让预算管理一体化系统更加智能化。

五、结语

完善预算管理一体化系统，对深化我国预算管理制度改革有重要意义。在推进预算管理一体化改革过程中，基层事业单位要找到本单位预算管理的薄弱环节和症结所在，采取有效的措施解决，推进预算管理一体化系统建设顺利进行，也为今后的财政预算工作夯实基础。