以教育治理现代化指引教育高质量发展——党的十八大以来高等教育治理研究述评

张雷生 王璐琪

（吉林大学，吉林 长春 130012）

党和国家一直以来高度重视教育发展，历次全国党代会报告都强调教育优先发展的重要地位。党的十八大以后，推进国家治理现代化进入综合治理新阶段，党中央、国务院审时度势，对高等教育事业建设作出系列科学部署，先后出台了多项政策措施推动高校内部治理改革，既为高等教育改革发展指明了前进方向，也为高等教育治理科学化、规范化提供了有力保障。

明镜之所以照形，古事所以知今。深入探讨党的十八大以来我国高等教育治理研究学术进展并分析其演化进程，不仅可以了解党的十八大以来我国学术界关于高等教育治理研究的基本态势与概况，而且可以为后续研究提供自我超越的新思路，确证高等教育治理研究强盛的生命力。本研究选取中文社会科学引文索引（CSSCI）数据库作为文献数据支撑。检索时间为2022 年9 月5 日，手动筛选剔除掉会议纪要等相关性较弱的文献，最终得到1852 篇有效文献作为研究样本，发文情况如图1 所示。采用文献综述的方法归纳分析上述高水平学术论文研究成果，试图洞察研究与发展的内在逻辑，以期站在治理现代化与建设教育强国的新阶段，面对高等教育研究如何持续发力的现实问题作出新的研究应答。

图1 党的十八大以来我国高等教育治理研究历年发文趋势图

一、高等教育治理研究的三重逻辑

1.高等教育治理研究的历史逻辑

任何阶段的科学研究都是在具体的历史条件下开展与演进的，是特定历史逻辑的必然产物。高等教育治理研究的历史逻辑不仅在于研究积淀与传承、经验总结与反思，更多的是在此基础上遵循规律动态演化的长期发展。纵观高等教育发展历程，高等教育治理作为国家治理体系的重要子系统，在每个历史时空皆经过不同视野、不同维度的研究探索，是历史演进、社会发展与制度变革的必然结果。从历史逻辑出发，我国高等教育治理研究经历了从 “管理”到 “治理” 的科学转变，自党的十八大以来，受公共政策话语的影响，高等教育治理体系和治理能力现代化一跃成为研究热点。这些转变并非是偶然的或断裂的，而是前期研究成果随着时间更迭的延续与创新。

2.高等教育治理研究的理论逻辑

新时代呼唤高等教育治理的理论创新，推进高等教育治理研究既是学术理论的延伸，也是政治理论的映射。高等教育系统作为国家培养人才的重要基地，具有政治性与功能性；作为非正式的学术组织，还具有脆弱性等特点。可以说强调高等教育治理是高等教育组织的复杂性与多样性使然，且这种治理必须是科学、民主和高效的，那么研究必须遵循严谨的理论逻辑。教育治理来源于公共管理学的概念范畴，应用于高等教育领域需要更切实的理论发展与创新。伴随着我国政治经济制度的发展，特别是在明确提出国家治理现代化理论后，高等教育领域迫切需要凝练出具有中国特色与中国智慧的高等教育治理理论，从理念、体系、能力多方面提升来实现教育治理水平现代化，为学术繁荣提供广阔的理论空间。

3.高等教育治理研究的实践逻辑

理论应用于实际，脱离实际的理论是空中楼阁，高等教育治理研究离不开实践逻辑的指引，并需要在实践中来调试价值冲突并受到规范。在高等教育发展与教育强国的建设历程中，每个阶段皆存在诸多现实问题与困境有待研究与解决，聚焦在高等教育治理领域亦是如此。尤其是党的十八大以来，党和国家事业的发展对高等教育治理水平提出了更高的要求，这引起我们对教育治理变革的反思。同时，高等教育领域也映射出社会主要矛盾的变化，如何均衡资源来满足人民更高的教育需要，是高等教育治理研究的重要议题。此外，高等教育深受传统管理主义的困扰，在实际工作中易出现一言堂、形式化、复杂化等问题，导致治理效能低下。因此，深化高等教育治理研究也是积极回应深入贯彻落实新时代实现高等教育治理体系和治理能力现代化的具体实践要求。

二、高等教育治理研究的学术进展

通过深入分析样本文献，从研究环境与发文量等方面综合考量，将党的十八大以来的高等教育治理研究大致分为三个阶段。第一阶段为研究热度上升期。受 《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》（以下简称《规划纲要》）的影响，该阶段主要关注现代大学制度建设、大学章程与内部治理结构等方面。第二阶段为研究内容深化期。该阶段推进国家治理体系和治理能力现代化已成为国家战略，研究主要关注治理现代化这一时代命题。第三阶段为研究视角创新期。党的十九大之后，该阶段持续关注治理现代化，研究视角更广，问题更具体。

1.研究热度上升阶段

自 《规划纲要》 出台以来，完善具有中国特色的现代大学制度越来越成为学界讨论的热点。首先，要完善中国特色现代大学制度就必须理解其内涵。有学者指出，中国特色现代大学制度是社会主义制度下的现代大学制度，它体现现代大学制度的普适性和共同趋势，同时与国家政治制度、经济制度和文化制度主动适应和协调。[1]其次，从高等教育体制改革到现代大学制度建设，二者的差异点是前者重在放权、激发办学活力，后者重在规范、调整权力结构，是一个由政府主导转向学校自我建设的过程。[2]有学者提出现代大学制度的重要特征是实现了大学管理诸多要素的相对稳定与动态平衡，这种平衡状态可以从机制、内容、形式和结果等方面加以描述。[3]总的来说，现代大学制度建设重在完善治理结构，[4]相关研究得到高度重视。

大学章程作为现代大学制度建设的重要一环，也是高等教育治理的法律依据。只有正确认识大学章程的性质、客观看待大学章程的作用、冷静思考大学治理的出路，才能真正制定出适合中国大学特色和高等教育发展基本规律的大学章程。[5]而完善大学法人治理结构，提高自主办学行为的合法性应是章程建设核心性的重要任务。[6]该阶段，有学者选取了81 部现代大学章程文本进行统计归纳分析，指出大学章程的主要功能是规制大学权力的运行。[7]也有学者从软法的视角，分析了大学章程的性质，指出其作为大学自治的 “宪章” 具备软法的基本特征，并从软法的价值维度，分析了我国大学章程的建设路径。[8]

可见，中国特色现代大学制度、大学章程、高等教育治理结构是环环相扣的关系。如果在没有厘清治理结构的情况下盲目跟风制定大学章程，反而会削弱治理效果。该阶段关于高等教育治理结构的研究，涵盖了外部治理和内部治理两个方面。外部治理方面，政府从传统的大学控制者向控制者、保障者、合作者并重的角色转变[9]，并同时积极探索社会力量参与高等教育治理的途径[10]。在内部治理方面，无论是 “教授治校” 与 “教授治学” 这一经典命题，还是党委领导下的校长负责制这一中国特色，高校作为多主体、多元化的组织，应倡导多元参与基础上的民主管理。[11]二级学院可建立党、政、学三者共同负责、分工合作的机制，实行“党政学联席会” 制度。[12]

对国外高等教育治理的研究持续开展，国别主要集中在美国、英国、日本与澳大利亚，内容聚焦在治理结构与模式、董事会制度与教师参与治理的概况介绍。除此之外，在研究人员方面，本阶段的研究主要由高校教育学专业教师挑起大梁，个别法学专业教师参与了大学章程的讨论，鲜有管理学及高校行政管理岗位的教师参与研究。研究方法主要是逻辑思辨、文献研究与政策文本分析。虽然该阶段关于高等教育治理的研究热度极速上升，并创造了可观的研究成果，解决了部分发展困境，但也存在诸多局限之处。正如有学者客观指出，该阶段高等教育治理研究存在着许多问题，包括大学理念的泛化、共同治理的虚化、教授治校的理想化、治理结构的空洞化、缺乏对决策过程研究、缺乏对权力分配研究、缺乏对党委系统权力研究等。[13]

2.研究内容深化阶段

该阶段推进国家治理体系和治理能力现代化已成为国家战略。在这一重要命题的引领下，高等教育治理体系和治理能力现代化的探讨成为热点话题。中国高等教育学会发表的 《建设中国特色高等教育治理体系 推进治理能力现代化》 开启了高等教育治理现代化的研究。它强调在治理理念下，要转变政府对高等教育的管理模式，健全高等教育内部治理结构，提升高校内部治理能力，创新高等教育评估机制，实现管办评分离。[14]而要推进高等教育治理能力现代化，就要理解什么是高等教育治理现代化。学者们从治理现代化的科学内涵、价值维度[15]、目标导向、实现路径[16]等方面进行了深入探讨，论述了治理体系和治理能力现代化与高等教育现代化的关系[17]，强调必须从外部和内部构建现代大学治理体系，推进大学治理能力现代化。

大学治理能力和治理体系现代化的一个重要前提是政府转变职能和简政放权，[18]这也是学界关于高等教育外部治理研究的共识前提。同时，项目制的实施使得我国大学与政府关系从“单位制” 时代的完全依附关系与行政隶属关系转变为项目制时代的资源依赖关系与策略互动关系。[19]项目制的治理成效与限度如何，如何处理好项目治理与学术治理的平衡关系，是府学关系中的热点研究话题。特别是 “管办评分离”作为尊重政府、大学、社会专业组织三方特性的内在要求，[20]在研究界激起了一片浪潮。

相比高等教育外部治理研究，如何优化内部治理结构才是该阶段的热点主题。自2014 年中共中央办公厅印发 《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》以来，校长这一群体成为研究界关注的主人公，包括大学校长之法定权责、履职路径与保障机制，[21]并讨论了校长领导力以及校长管理专业化。在二级学院治理方面，有学者提出二级学院首先应建立新型校院关系，进而在领导体制、学术管理以及民主管理等方面认真解决存在的问题，完善治理结构，不断提高二级学院的治理水平。[22]此外，越来越多的学者关注基层学术组织与学生主体参与高校内部治理的合理性与途径，并介绍了欧美国家的相关经验。

该阶段对国外高等教育治理的研究不仅扩大了国别，还拓展了深度。国别方面体现在除美日等发达国家外，还关注了柬埔寨、印度等亚洲发展中国家的治理经验，研究内容突破了简单的经验介绍，加强了适切性的比较研究。国内的研究范围也在逐步扩大，不局限于重点建设大学，也涵盖了民办院校与地方民族院校。在研究人员方面，高校党委部门与马克思主义学院的教师也参与其中；在研究方法方面，增加了个案法、比较法与历史法的运用。但该阶段的研究几乎都是从顶层设计与制度模式的角度切入，并没有切实的针对性。部分学者搭上治理热潮的顺风车，导致治理语言被极度泛化，造成的结果是高等教育的“治理失灵”。[23]由此，高等教育治理研究需要科学规制。

3.研究视角扩展阶段

党的十九大开启了我国教育事业发展的新征程，为高等教育治理研究带来了新契机，相应地，也对高等教育治理提出了更高的要求。该阶段关于大学治理模式的研究居多，从科层模式到市场模式，其中从 “类市场化治理” 到“准市场化治理” 是我国高等教育治理变革的方向[24]。随着环境变革与研究不断深入，网络式治理模式出现在研究者的视野并得到青睐，因为它强调多元行动者拥有平等的参与权利，行动者在跨境高等教育网络中相互依赖，彼此交换资源，从而实现各自目标。[25]此外，关于高等教育现代化内涵的讨论从未停止，并且从社会制度、大学历史和高等教育本质的逻辑去理解其内涵，重新梳理其构成因素。[26]继高等教育实现从管理到治理的转变之后，共同治理理念已经成为基本共识，高等教育治理研究朝善治、德治深入。

高等教育领域不断进行综合改革，从大众化迈向普及化阶段。有学者提出，在此过渡阶段我国高等教育治理的核心使命是为实现高等教育普及化创造必要的条件，尽量减缓普及化阶段初期的“阵痛”。[27]该阶段更加重视高等教育内部治理研究。党委领导下的校长负责制作为党对高校领导的根本制度，从未在研究界淡出，学者们普遍认为厘清这对关系最主要的是划清党委与校长的权力界限。校长作为高校内部治理的主要决策人，其治理能力决定了高校内部治理水平，研究集中在校长的遴选、聘期、领导力等维度上。同时学校与学院的关系、行政权力与学术权力的关系等也在本阶段得到持续关注与深化研究。

伴随着高等教育普及化，该阶段关于教育质量的讨论随之增多，主要强调外延式治理向内涵式治理的转变。研究生教育作为我国最高学历教育，面对经济社会和研究生教育发展的新形势，如何提升治理水平、保障研究生教育质量成为热点话题。此外，人工智能、大数据、等新兴技术与教育领域不断融合，“教育+智能信息技术” 正逐渐成为一种教育新常态，推动着高等学校由传统教学模式向在线教育模式的全体系快速转变，[28]加强智能教育研究对高等教育治理体系的构建具有重要意义。在结合时代发展创新研究的同时，学界不忘总结治理经验，一致认为最重要的是坚持党的领导。面向未来，党建引领高等教育现代化要围绕 “用好人” “管好人” “育好人” 三个方面开展工作，[29]开创高等教育发展新局面。

该阶段研究视角愈加丰富，除上述研究内容外，公共精神与大学文化等词汇亦被多次提及，研究成果数量稳步增长。在教育评价改革的总方针下，研究者对 “破五唯” 开始着手分析，并结合当前教育评价过程中存在的教师参与的缺位、错位和越位等突出的现实生态问题，认为教师参与教育评价具有充足的必要性。[30]新冠肺炎疫情给高等教育治理带来的挑战与转变也备受学者关注，主要包括疫情下高等教育治理如何应对以及疫情后时代该作出哪些调整。可见，该阶段学者对当下现实问题的关注较为敏锐，且问题研究更聚焦。但整体看来，系统性的实践研究较为缺乏，仅仅停留在案例研究的问题层面，未能形成系统的普遍性经验。

三、高等教育治理研究的发展之需

1.深化教育评价改革体系，引导学术工作者群体踏实研究真问题

教育学界不同程度存在着跟风潮和蹭热点的陋习，尤其表现在诸如高等教育治理现代化之类的热点话题研究上。背后的症结在于评估体制，短周期的硬性考核制度很容易诱导教师急功近利，研究流于表面，而高等教育治理的复杂性与冲突关系要求高等教育治理研究是基于真问题开展的真研究。在这一方面，不能仅仅要求学术工作者树立科学研究理念，端正研究动机，深化研究内容，因为这类群体的大部分人是在考核评价的 “指挥棒” 下搁置自身的学术兴趣，追逐研究热点以达到考核要求，从而沦为非科学评价体系的人质。在这个追求效率的时代，效率低已经成了罪名。为此，需要完善相关评价制度，包括高等教育质量评估、大学排名、教师考核评价等，大学排名涉及高校自身利益，为保证通过评价机制取得相关利益，高校将考核指标及任务量通过教师考核评价落实在教师身上，因此完善高等教育相关评价制度不仅是踏实作治理研究的保障，也是高等教育治理研究的重要命题。

2.树立以学术为根本的研究理念，鼓励研究者群体勇敢深化研究内容

目前的研究主要是从较宏观的理论层面对高等教育治理现代化的内涵、内外部治理体系建构等内容进行探讨，虽具有研究意义，但很难应用在实际治理中或是成效较小，这当然与整个的环境有关，但要想真正解决实际问题，离不开自上而下与自下而上相结合的研究。顶层设计的政策导向固然重要，但是研究还是要以基层的或是基本的实际治理困境为出发点与落脚点。此外，研究者群体均有高校学习或工作经历，作为高等教育治理的切身感受者，对其中环境或多或少有所体会与感悟，本应更能指出其中的问题所在，但可能碍于话题敏感性与高校圈子的熟人社会，对高校腐败治理等敏感性主题关注较少，研究领域有待扩展并深化。对此，研究者应树立以学术为根本的研究理念，以解决问题为目标的研究旨趣，投身于真问题研究之中。学界及相关组织要多多提供具有包容度、开放度的平台，正所谓没有百家争鸣又何谈百花齐放呢？

3.鼓励跨机构、跨学科交流，吸纳更多学者从事治理研究

目前占据研究群体的核心位置的学者绝大部分来自教育学专业教师，外一圈是管理学专家，其次是零散的法学与马克思主义专业的专家。不同教育背景的研究者，专业知识储备与思维模式不同，问题研究视角与切入点就不同，运用的研究方法也有所差异，鼓励学者跨机构、跨学科交流，能够有效为高等教育治理研究提供多元交叉的学科视角和新的思路与方法，从而创造出新的科研成果。尤其是高校行政管理岗位的领导与工作人员，高校治理是其工作职责，开展相关研究具有得天独厚的优势，可为其他研究者提供数据等支持。校长与院长更能体会治理过程中的酸甜苦辣，因此教育治理研究不只需要教育学等专业学者的论文发表，管理者应多思考如何发起实际变革提高教育治理水平。

在今后的高等教育治理实践工作与理论研究过程中，高等教育学界可以密切关注国内、国外两个大局，密切联系高等教育发展与改革实际，借鉴有益经验进行有益探索，强化治理结构，完善治理体系，采取有效措施，推进高等教育治理体系和治理能力现代化。同时在坚持和完善理论研究激励机制和成果转化机制的基础上，积极探索适应高等教育治理理论研究创新要求的激励措施和平台，为研究人员提高研究水平、推出优秀研究成果创造良好的条件和氛围。