中国特色新型智库内部控制文化建设思考

■文/王双双（天津市科学技术发展战略研究院）

2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》明确，中国特色新型智库是党和政府科学民主依法决策的重要支撑，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是国家软实力的重要组成部分。中国特色新型智库在推动中华文化走向世界、发出中国声音、文化互鉴等方面的作用日益受到重视。2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《“十四五”文化发展规划》，明确提出深入推进中国特色新型智库建设，特别是要在战略研究、政策建言、人才培养等方面发挥作用，形成结构合理的高端智库建设梯队。中国特色新型智库（以下简称智库）被认为是国家软实力的重要体现，而智库自身的文化建设在一定程度上决定着智库的软实力。内部控制文化作为智库文化的重要组成，对智库建设和发展起着重要作用。

一、智库建设与内部控制

内部控制是指智库为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控的行为，是提升智库内部管理水平、保障智库平稳运行的重要工具。无论是建在企业、事业单位或行政单位的智库，都离不开内部控制。2008年，财政部等部门发布《关于印发〈企业内部控制基本规范〉的通知》（财会〔2008〕7号 ），明确在中华人民共和国境内设立的大中型企业应开展内部控制建设，小企业和其他单位可参照此规范建立和实施内部控制。2010年，财政部发布《企业内部控制应用指引第5号——企业文化》明确，应发挥企业文化的积极作用，加强内部控制建设。2012年，财政部发布《关于印发〈行政事业单位内部控制规范（试行）〉的通知》（财会〔2012〕21号），明确规范适用于各级党的机关、人大常委会机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关、人民团体和事业单位。2015年，财政部发布《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号），要求行政事业单位全面推进内部控制体系建设，提高内部治理水平，为国家治理体系和治理能力现代化奠定基础并提供有力支撑。

智库作为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，其自身的治理体系建设和治理能力提升尤为重要。良好的内部控制机制，可以促进智库的治理体系建设和治理能力提升，可以激发智库研究人员的内生动力，提高智库产品质量，从而提升智库水平和智库影响力。反之，治理体系不完备、治理能力较低、缺乏有效内部控制的智库，智库研究人员的积极性将有可能受到抑制，造成智库成果产出不足、转化率不高、人员流失等问题，长期将影响高水平智库建设。

二、内部控制与内部控制文化

智库的内部控制，一般由控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督等构成。控制环境是内部控制工作开展的基础，内部控制文化是控制环境重要的构成。内部控制文化是指对内部控制的心理认知、思维方式、价值体系以及制度体系等的总和，包括内部控制有关的法律、制度、政策、思维方式、工作习惯、价值理念和治理能力等。有些研究将内部控制比作智库内部管理纠偏的“制动系统”，将内部控制文化比作内部管理的“润滑系统”；有些研究将内部控制文化建设作为内部控制体系建设的“灵魂”，还有一些研究将内部控制文化建设等同于内部控制环境建设，由此可见内部控制文化对于内部控制建设的重要性。

对于智库而言，内部控制文化建设的重要性体现在三个方面。

一是文以化人。内部控制即内部管理，智库的内部控制制度由“人”制定并由“人”来执行，管理的主体是“人”，管理的客体分为人和物，但对物（如资产）的管理也取决于对人（如向“人”提出明确的资产管理要求）的管理。简言之，内部控制实质是对“人”的管理。“人”在做出执行、遵守或违背内部控制制度时的种种行为，都会受到“人”的思维方式的影响。内部控制文化恰好可以支配“人”的思维和行为方式。良好的内部控制文化，能做到文以化人，抑“人性”恶、扬“人性”善，促进“人”从内心认同并遵守和执行内部控制制度。

二是文化“润滑”。内部控制制度是智库的正式制度，一经确立，执行就是“刚性的”，是一种“硬控制”。但受个体差异所限，智库研究人员有可能从心理上抵触“硬控制”或者通过舞弊造假等方式，绕开“硬控制”，致使内部控制无效。内部控制文化作为智库的非正式制度，具有“软约束”的作用。通过培养和建设内部控制文化，让文化“润滑”刚性的“内部控制”制度，实现刚柔并济，提高内部控制效果。

三是文化治理。智库本质上是文化的集合体，内部控制文化是智库文化的重要组成。智库作为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，其内部控制文化（如廉洁文化）的建设，长期将会影响智库研究人员的思维和行为方式（如筑牢“三不腐”防线，严守思想道德防线，增强拒腐防变能力等），实现智库“预防腐败”的内部控制目标。智库通过文化治理，提升了自身治理体系和治理能力现代化水平，从而带动国家层面治理体系和治理能力现代化水平提升，智库在治国理政中的作用得到充分发挥。

三、内部控制文化建设内容

以下将从传统文化、廉洁文化、法治文化和诚信文化四个方面，提出内部控制文化建设的主要内容。

（一）将优秀传统文化纳入内部控制文化建设

中国传统文化以儒家、道家、法家为核心，贯穿中华民族五千年的文明发展史。传统文化中的“以人为本”与内部控制对“人”的管理，“生于忧患死于安乐”的忧患意识与内部控制的“风险评估”，“预则立，不预则废”与内部控制的预算管理，“一言九鼎”与内部控制的信息沟通，“在其位，谋其职”与内部控制的“关键人员、关键岗位和岗位职责”，“和为贵”与良好的内部控制环境，“灭官烛看家书”与内部控制的“公私”分明，“贪如火，不遏则燎原；欲如水，不遏则滔天”与内部控制的预防腐败等，都有千丝万缕的关系。智库应从中华优秀传统文化中吸取传统文化的精华，加强内部控制文化建设。

（二）将廉洁文化纳入内部控制文化建设

2022年，中共中央办公厅印发《关于加强新时代廉洁文化建设的意见》，要求涵养廉洁文化，坚持依法治国和以德治国相结合，以理想信念强基固本，以先进文化启智润心，以高尚道德砥砺品格，惩治震慑、制度约束、提高觉悟一体发力，把加强廉洁文化建设作为一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的基础性工程。腐败的滋生，与文化密切相关。有效预防腐败，是智库内部控制的重要目标之一。廉洁文化建设，与内部控制“预防腐败”的目标高度一致，必将推动内部控制的落实落地。因此，智库应按照《关于加强新时代廉洁文化建设的意见》要求，结合智库实际，明确廉洁文化建设内容，制定相关落实措施，将廉洁文化纳入内部控制文化建设。

（三）将法治文化纳入内部控制文化建设

法治文化是法律的意识形态和与其相适应的社会制度和组织机构。2021年4月，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于加强社会主义法治文化建设的意见》，明确社会主义法治文化是中国特色社会主义文化的重要组成部分，是社会主义法治国家建设的重要支撑。2021年6月，中共中央 国务院转发《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021－2025年）》，从推动中华优秀传统法律文化创造性转化、创新性发展，加强红色法治文化保护、宣传、传承，加强法治文化国际传播和国际交流等方面对社会主义法治文化建设提出明确具体要求。

加强内部控制是落实全面依法治国战略的重要抓手。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对预防腐败、依法健全决策机制、加强对权力的制约和监督、加强信息公开都提出明确要求。智库的内部控制，是通过制定制度、采取措施、执行程序的方式，将外部法律法规、规章制度等以内部制度固定下来并执行的过程。智库内部控制涉及《刑法》《会计法》《预算法》《税法》《政府采购法》《建筑法》《民法典》等多项法律法规，因此智库应当将法治文化纳入内部控制文化建设，引导智库研究人员学法、知法、懂法和守法。

（四）将诚信文化纳入内部控制文化建设

智库是党和政府科学民主依法决策的重要支撑。智库作为高端研究机构，诚信文化的缺失可能影响智库研究人员的认知和行为方式，进而影响智库产品的水平和质量，影响智库的科学性、战略性和专业性，最终导致偏离或失去对决策的支撑作用。2018年，中共中央办公厅 国务院办公厅发布《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》，提出科研诚信建设的总体要求、工作机制和责任体系、重点任务和保障措施。

近年来，科研不端行为常有发生。智库作为高端专业化研究机构，更应该重视诚信文化建设，将诚信文化纳入内部控制文化建设，加强对智库研究人员诚信教育，推动具有智库自身特点的诚信文化建设。

四、内部控制文化建设途径

（一）加强顶层设计

将内部控制文化作为智库文化建设的重要内容，纳入智库建设的中长期发展规划；明确内部控制文化建设的总体布局、重点方向、建设内容和建设路径，把内部控制文化建设作为促进智库发展的内生动力进行培育；结合智库内部控制建设目标要求，制定智库内部控制建设方案，将内部控制文化纳入内部控制环境建设的重要内容。

（二）树立高层基调

智库负责人对内部控制的建立健全和有效实施负主要责任，即智库内部控制建设是“一把手”工程。内部控制文化建设作为内部控制的重要组成，智库负责人及领导班子的态度决定内部控制文化建设成效，决定智库研究人员是否愿意追随并认同内部控制文化。智库负责人及领导班子首先应摈弃“人治”思维，提升文化修养，树立依法治理与道德约束并行的智库治理理念，始终坚持以文化建设为内部控制建设的“第一要素”，始终坚持智库的“使命”“愿景”和“核心价值观”等，带头学法用法，带头遵守法律法规和相关制度，带头依法依制度办事。智库负责人和班子成员以身作则的高层基调，必然带动智库内部控制文化的养成，实现内部控制从他律向自律的转变。

（三）加强内部控制文化研究

依托智库的研究优势，设立智库研究课题，围绕内部控制文化传承、文化发展、文化价值、文化特点、文化品牌建设等方向，开展内部控制文化建设研究，推动形成一批高水平内部控制文化建设智库产品；加强对智库内部控制文化的建设重点、建设机制、建设规律和建设内容等的研究；通过内部控制文化研究，增强智库在文化研究领域的影响力和话语权的同时，推动智库研究人员对智库内部控制文化的心理和行为认同。

（四）建设内部控制文化阵地

结合新媒体建设，将智库的微信、微博、网站等新媒体等打造成内部控制文化建设阵地，加强对内部控制文化的宣传；结合智库的图书馆等资源，开展内部控制文化数字化平台建设；开辟内部控制文化图书专区，加强图书馆内部环境建设，形成良好的图书馆文化氛围，强化图书馆内部控制文化阵地建设；通过举办智库学术论坛、智库产品推荐等方式，推动智库间交流合作，加强相关内部控制文化理论研究探讨。

（五）加强内部控制文化培育

结合智库内部控制建设工作，定期召开内部控制文化建设培训会议，通过印发内部控制文化手册等方式，让内部控制文化如影随形，影响智库人员的思维方式，实现“扶正思想”和“抑恶扬善”的目标；结合身边案例，如智库研究人员学术造假、智库研究经费违规使用、智库研究项目招投标舞弊等案例，及时开展内部控制文化教育，警示并推动智库研究人员重视日常“激浊扬清”和“修身养性”。通过内部控制文化培育，让内部控制文化深入人心，让自觉遵守法律法规、遵守内部控制制度成为每一名智库研究人员的思维方式，最终实现从“要我内控”向“我要内控”的转变。