文创企业扶持政策供给研究——成都文创产业平稳发展背后的政策支持

■ 王梦娇 张波林 马 健

“十三五”期间，成都文创产业增加值从2016 年的597.0 亿元增至2020 年的1805.96 亿元，文创产业增加值占全市地区生产总值的比重从2016 年的4.91%上升至2020 年的10.19%（占地区生产总值的比重首次突破10%）。“十三五”期间，成都文创产业增加值的年增长率不仅一直保持在20%以上，年均增长率更是超过30%。虽然受新冠肺炎疫情影响，2021 年成都文创产业增加值的年增长率降至14.83%，但总量却首次突破2000 亿大关，增加值高达2073.84 亿元。在经济下行压力加大和疫情冲击超出预期的2022 年上半年，成都更是实现文创产业增加值1049.23亿元，占上半年全市地区生产总值的10.53%。截至2022 年6 月末，成都的规模以上文创企业已达2783 家，比2021 年四季度末净增185 家，增幅达7.12%。那么，在亮眼的文创产业增长数据背后，成都是通过什么样的文创企业扶持政策推动文创企业健康成长和文创产业平稳发展的？此即是本文所要研究的问题。

一、文创企业扶持政策研究现状

从政策供给的角度来看，完善文创产业政策的前提是全面而系统地了解政策供给状况，但就目前的研究现状来看，专门从政策供给的角度探讨文创企业扶持政策的研究成果尚不多见。夏露在调查湖北民营文化企业政策现状及其成因的基础上提出，湖北民营文化企业政策的制定应遵循的原则和对策。汪丽分析了中国的小微文化企业扶持政策不断向“普惠”“支小”“扶优”方面转变，以及扶持方式从传统的“直接支援”向“间接扶持”靠拢的倾向。薛莉清在研究南京小微文化企业发展现状的基础上，提出推动小微文化企业良性发展的若干建议。笔者曾调查了成都200 家文创企业对政府扶持政策的满意度，并采用模糊综合评价法对成都文创企业的政府扶持政策满意度进行了综合评价。总的来看，本文运用内容分析法对成都文创企业扶持政策供给状况的研究，既具有一定的理论价值，也具有重要的现实意义。

二、成都市相关政策分析框架与编码规则

本文根据时效性原则和权威性原则，经过比较与筛选，选择了成都在“十三五”期间出台的七个政策样本作为政策内容分析的对象。这些政策样本分别是：《成都市文化创意和设计服务与相关产业融合发展行动计划（2014-2020 年）》（2014）、《建设世界文化名城，构建文创中心城市，加快促进成都市文化创意产业发展行动纲要（2016-2025 年）》（2016）、《成都市文化产业发展“十三五”规划》（2017）、《成都市促进西部文创中心建设若干政策》（2018）、《建设西部文创中心行动计划（2017-2022 年）》（2018）、《成都市建设世界文创名城三年行动计划（2018-2020 年）》（2018）、《关于弘扬中华文明发展天府文化加快建设世界文化名城的决定》（2019）。

在此基础上，以政策工具理论为基础，从供给维度、需求维度、环境维度构建了文创企业扶持政策的分析框架（见图1）。供给类政策工具对文创企业的发展具有直接推动作用，主要包括人才支持、资金支持、平台支持等；需求类政策工具对文创企业的发展具有直接的拉动作用，主要包括国际交流、政府采购、文化消费等；环境类政策工具则对文创企业的发展具有间接影响，主要包括融资支持、税收支持、优化服务、目标规划、产权保护、策略性措施等。

图1 政策工具对文创企业的作用机制

由于文创企业扶持政策文本的涉及面广，为避免编码遗漏或编码错误，本文的编码步骤如下：第一步，找出政策文本中涉及保障措施、实施细则等具体内容的章节，并以该章节的段落为基本分析单位；第二步，使用Nvivo12 质性分析软件，将文创企业扶持政策工具的三个维度作为一级节点，并根据文创企业扶持政策分析框架的二级节点进行编码。假如某个节点在政策文本中出现两次以上，则根据出现次数进行多次编码；第三步，将编码结果导出Nvivo12 质性分析软件，并将编码参考点数量汇总成表，进行统计分析（因篇幅所限，具体细节省略）。

三、扶持政策的内容分析

政策工具的使用情况主要体现为编码参考点的数量。编码参考点数量的多少，则可以在一定程度上反映政策制定主体扶持文创企业发展的重视度和侧重点（见表1）。

表1 成都文创企业扶持政策工具使用情况一览表

根据Nvivo12 质性分析软件的导出结果，从一级节点来看，环境类政策工具的编码参考点数量最多（48 个），其次为供给类政策工具（38 个），编码参考点数量最少的是需求类政策工具（13个）。这表明，成都的政策制定主体非常重视营造一个有利于成都文创企业发展的良好环境。

（一）环境类政策工具

就环境类政策工具在数量上的使用情况而言，融资支持（14 个）＞策略性措施（9 个）＞目标规划（6 个）=税收支持（6 个）＞优化服务（5 个）=产权保护（5 个）。具体来看，成都文创企业的环境类扶持政策的最显著特点是极其重视融资支持政策。一方面，这是因为同其他行业相比，“融资难”是以“轻资产”为特征的文创企业在发展过程中面临的固有难题和重要瓶颈；另一方面，这也反映出成都的政策制定主体希望通过政策支持，在某种程度上破解成都文创企业融资难题的决心和努力。

以《建设西部文创中心行动计划（2017-2022年）》为例，该“行动计划”不仅将“发展文创金融”作为七大推进举措之一，而且明确提出新设1 至2 家旨在为文创产业提供专业化融资服务的商业银行文创支行，以及设立资金规模达100亿元的市级文创产业投资引导基金等具体措施。成都市有关部门要求文创支行开发出能够有效满足中小微文创企业融资需求的金融产品和服务模式，要求作为“母基金”的市级文创产业投资引导基金能够引导和撬动更多的各类社会资本投向成都文创产业。

从政策实施效果来看，截至2022 年5 月，成都银行文创支行于2019 年7 月推出的“文创通”贷款产品的累计授信额度已超过21.8 亿元，累计支持文创企业270 家。其中，首贷支持179 家，首贷比例达66%。2022 年，成都市文产办更是通过“2022 文创通同舟行动”对文创企业融资需求进行精准帮扶。其中，文创企业贷款贴息补助比例从之前的40%提升至80%，担保费补贴从之前的按照实际发生担保费用的60%提升至100%。截至2022 年6 月，成立于2019 年6 月的成都市文创产业发展投资基金已立项子基金38 只，投资子基金9 只，直接投资文创项目1 个，撬动基金规模约66.57 亿元。成都市文创产业发展投资基金在调研过程中挖掘出文创产业项目316 个，并筛选出其中的39 个项目推荐给相关子基金。此外，还向成都市的10 个区（市）县招引上市公司或优质企业48 家。由此可见，环境类政策工具的实施效果在很大程度上实现了预期目标。

（二）供给类政策工具

就供给类政策工具在数量上的使用情况而言，平台支持（12 个）＞人才支持（11 个）＞资金支持（10 个）。具体来看，成都文创企业的供给类扶持政策的最显著特点是各类政策工具的使用情况都比较均衡。这表明，成都的政策制定主体已经清楚地意识到，一方面，在政策制定的过程中，不可过于偏重某类政策，否则很容易出现某些文创企业“政策套利”的机会主义行为；另一方面，只有各类扶持政策共同发挥作用，才有可能产生“1+1 ＞2”的政策协同效果。

以《建设西部文创中心行动计划（2017-2022年）》为例，在平台支持方面，该“行动计划”明确提出分阶段的平台建设目标，即在2020 年建成一批重大功能性项目和平台，在2022 年建成一批具有国家功能性、国际影响力的项目和平台。这种平台建设思维贯穿扶持政策始终，如天府文化的发展就依托于六大平台：天府文化研究平台、天府文化展示平台、天府文化传播平台、天府文化传承平台、文化遗产保护平台、天府文化转化平台。

在人才支持方面，该“行动计划”不仅将“文化人才充分汇聚”作为增强全国重要文创中心功能和提升世界文化名城影响力的建设目标之一，而且明确提出每年分别引进和培育优秀文创人才0.1 万人以上、0.3 万人以上、0.5 万人以上、0.7万人以上、0.9 万人以上、1 万人以上的量化考核指标。

在资金支持方面，该“行动计划”明确提出，一方面，既利用好市级文化产业发展专项资金的存量资源，也根据政府财力不断优化增量资源，还要求各区（市）县设立旨在扶持文创产业发展的文创产业专项资金和文创产业引导基金；另一方面，鼓励各类社会资本通过多种形式投资成都的文创产业，并且特别加大对文创人才、文创精品、文创示范园区（基地），以及处于初创期和成长期的文创企业、具有引领性和示范性的文创企业等项目的资金支持力度。

（三）需求类政策工具

就需求类政策工具在数量上的使用情况而言，国际交流（8 个）＞文化消费（4 个）＞政府采购（1 个）。具体来看，成都文创企业的需求类扶持政策的最显著特点是极其重视国际交流政策。这表明，成都的政策制定主体已经将提升成都文创企业的国际化水平和国际竞争力，增强成都文创产品的品牌知名度和全球影响力作为文创企业扶持政策的重要内容。

以《建设西部文创中心行动计划（2017-2022年）》为例，在国际交流方面，该“行动计划”明确提出将成都建设成为泛欧泛亚文化交往的重要中心城市和国家向西向南文化交往的国际门户枢纽。就加强国际交流的策略和路径来看，则鲜明地体现出上文所提到的平台思维：一是通过搭建对外文化交流的前沿阵地、展示窗口和合作平台，推动对外交流合作，充分发挥成都作为“一带一路”桥头堡的重要功能；二是通过打造立体传播平台，拓展对外传播渠道，建立同国内外高端媒体的深度宣传合作机制，大力提升成都市属媒体的国际传播能力；三是通过搭建对外文创贸易平台，发展文创对外贸易，在拓宽成都文创发展外部空间的同时，进一步推动成都文创企业和文创品牌“走出去”。在文化消费方面，该“行动计划”明确提出，以增加优质文化产品和服务供给为抓手，充分释放消费者的文化消费需求；以推进国家文化消费试点城市建设为契机，多渠道鼓励成都市民的文化消费；以深入实施文化惠民工程为重点，打造各类文化品牌，培育特色文体活动；以深化全国首批公共文化服务示范城市建设为引领，创建全民阅读典范城市。

四、存在的问题

归根到底，文创企业扶持政策是为了满足文创企业的实际政策需求。那么，成都的政策制定主体所出台的文创企业扶持政策是否能够充分满足文创企业的实际需求？调研发现，在政策需求和政策供给之间，依然存在某些尚未完全打通的“最后一公里”或政策“断头路”。从政策供给的角度来看，成都文创企业扶持政策主要存在两大问题。

（一）扶持政策的针对性缺乏

从成都文创企业扶持政策的具体内容来看，文创企业扶持政策还缺乏针对性。例如，成都文创企业扶持政策没有区分不同的细分产业。事实上，文创产业的不同细分产业具有不同的产业特征和产业规律。举例来说，传媒影视产品和文体旅游产品的产品形态就截然不同，创意设计业和音乐艺术业的产业链构成更是天渊之别。因此，不同细分产业的产业特征和政策需求都存在不小的差距。此外，成都文创企业扶持政策也没有区分文创企业的规模。调研发现，虽然成都的文创企业以小微文创企业为主（约占文创企业总数的四分之三），但规模以上文创企业的营业收入却占到成都文创企业营业收入的80%左右，不同规模的文创企业的政策关注点和政策敏感点显然不尽相同。

（二）扶持政策的创新性不足

与兄弟城市的文创企业扶持政策相比，成都文创企业扶持政策的创新性不足。例如，在文创人才政策需求上，虽然从供给类政策工具的使用情况来看，已有11 个关于人才支持的政策工具，目前的成都文创人才政策也制定出比较具体的人才引进、激励措施和奖励标准，但成都文创人才的认定标准还是比较偏重高端科技人才，对文化创意人才（不同于文艺创作人才）和文创管理人才的特殊性和重要性的认识不足。又如，在税收支持政策需求上，虽然从环境类政策工具的使用情况来看，已有6 个关于税收支持的政策工具，成都文创企业扶持政策也明确了文创企业税收减免的条件与额度，但一些文创企业仍然感觉税收负担过重，希望加大税收减免额度，加快优惠资格审批速度。此外，目前成都针对文创企业税收优惠资格的认定方式还比较单一。总的来看，成都文创企业扶持政策还需加强前瞻性和引领性，体现创新性和实效性。

五、对策与建议

针对成都文创企业扶持政策存在的上述问题，可从两个方面入手加以解决。

（一）增强扶持政策的针对性

从政策供给的角度来看，文创企业扶持政策既要考虑不同细分产业的特征，也要考虑不同规模企业的特点。目前，成都市武侯区已经出台包括音乐产业专项政策、影视产业专项政策、数字娱乐专项政策、文博旅游专项政策在内的促进文创产业发展系列政策，充分考虑不同细分产业特征而制定专项扶持政策的“武侯探索”有必要进一步上升为“成都经验”。在此基础上，还要充分考虑小微文创企业和规模以上文创企业在融资能力和抵御风险能力等方面的差异，针对小微文创企业和规模以上文创企业制定各有侧重的扶持政策，从而全面提升不同细分产业和不同规模企业的政策获得感和政策满意度。例如，成都可以针对在文创领域重点发展的八大细分产业，分别出台充分考虑细分产业特点的专项扶持政策。又如，在新出台的成都文创企业扶持政策中，根据文创企业规模或所处生命周期，分别制定充分考虑不同类型企业特征和差异性政策需求的文创企业扶持政策。

（二）提高扶持政策的前瞻性

文创企业扶持政策的吸引力在很大程度上来自其前瞻性。成都文创企业扶持政策的前瞻性，至少应该体现在两大方面。

第一，成都要通过深入研究文创人才的基本特点和成长规律，率先出台旨在培育造就文艺创作表演人才、文化传承研究人才、文化创意创业人才的文创人才专项政策。换句话说，成都不仅要像重视科技人才一样重视文创人才，而且要根据文创人才的基本特点和成长规律制定能够有效实现“引、育、留、用”目标的文创人才专项政策。唯其如此，成都才有可能真正实现“汇聚全球文化创造智慧和人才”的人才政策目标。

第二，成都要通过深入研究文创企业社会效益的量化评价体系，率先将可量化的文创企业社会效益纳入税收减免或税收返还的认定范围。为此，成都应率先出台旨在鼓励和引导文化企业从企业经营的角度真正重视社会效益的《成都市文化企业社会效益量化评价与税收减免（返还）管理办法》，对文化企业创造的社会效益进行量化评价并实施税收减免（返还），从而不仅将“把社会效益放在首位，实现社会效益和经济效益相统一”作为对国有企业的基本要求，而且作为鼓励和引导民营文化企业主动把社会效益放在首位，实现两个效益相统一的创新性制度安排。