固定污染源监测体系发展回顾及“十四五”建议

敬 红，陈乾坤，王军霞，王伟民，刘通浩

中国环境监测总站，国家环境保护环境监测质量控制重点实验室，北京 100012

生态环境保护以改善环境质量为核心，污染源排放管控是环境质量改善的根本。水、气、土环境质量改善目标的实现，最终都需要将污染物排放控制要求落实到污染源管控上，而管控措施的落实效果有赖于及时、客观、准确的污染源监测支撑，尤其是随着污染防治攻坚战逐步向纵深发展，污染源面临着持续常态化精准管控需求。根据第二次全国污染源普查结果，2017年固定污染源二氧化硫(SO2)、氮氧化物(NOx)、颗粒物排放占比分别约为76.0%、36.2%、75.4%[1]，固定污染源是污染源的重要组成部分，做好固定污染源的排放监管对于环境质量改善具有重要意义。固定污染源监测是支撑固定污染源排放监管的重要举措和手段。党的十八大以来，特别是“十二五”中后期及“十三五”以来，随着多项环境保护法律规章的出台和实施，以及多项中共中央办公厅、国务院办公厅重要改革性制度文件的实施，固定污染源监测取得积极进展。但是，随着改革实施和有关制度的推进，固定污染源监测在支撑改革落地和制度实施等方面也暴露出一些新的突出问题。本文对固定污染源监测的主要成效、当前存在的主要问题进行深入分析，基于此提出“十四五”固定污染源监测发展建议，以期为学者和管理部门提供借鉴。

1 主要成效

1.1 构建了符合现代环境治理体系要求的污染源监测管理体系

2013年，以服务总量减排为目的，针对国家重点监控企业，环境保护部印发《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法(试行)》《国家重点监控企业污染源监督性监测及信息公开办法(试行)》(环发〔2013〕81号)，提出企业履责、政府监督、公众参与的污染源监测管理体系框架[2]，初步建立体现社会共治原则的污染源监测体系。但是，当时污染源监测体系上位法支撑尚有不足。“十三五”期间，环境保护相关法律和国家层面的管理文件从不同角度明确和强化了污染源监测体系。

1)2014—2020年6部法律均明确要求重点排污单位开展自行监测，强化了企业主体责任。《环境保护法》《大气污染防治法》《环境保护税法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《固体废物污染环境防治法》对排污单位自行监测责任、自动监测要求、监测数据应用、信息公开责任等进行了规定。

2)2015—2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的3项重要改革文件，强化了监测、执法联动要求以及监测数据质量管理责任。《生态环境监测网络建设方案》《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》[3-5]等文件分别对污染源监测网络体系、污染源监测管理体制、污染源监测质量责任体系进行了明确和强化。

3)2016年以来，排污许可制度的实施对排污单位自行监测及信息公开、公众监督提出了新要求。在2016年国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制实施方案》的基础上，《排污许可证管理暂行规定》《排污许可管理办法(试行)》《排污许可管理条例》逐步细化和完善了排污许可制度。以落实企事业单位环境保护责任为重要内容的排污许可制度夯实了排污单位有关自行监测和信息公开的基础。

1.2 丰富完善了固定污染源监测标准体系

排放标准配套方法标准日益齐全。截至2020年底，发布实施的65个水污染物排放标准中，189项污染控制因子的配套分析方法仅缺9项；55个固定污染源大气污染物排放标准中，45项无组织污染控制因子的配套标准方法仅缺少沥青烟、石棉尘2项。118项有组织污染控制因子的配套标准方法缺少37项，集中在近年提出的挥发性有机物控制指标方面。

支撑执法监测的便携、自动监测技术方法标准取得较大进展(见表1)。国家目前已发布有效便携监测方法标准11项，其中7项方法标准为“十三五”期间完成制修订。现行有效的5项自动监测技术规范，均为“十三五”期间完成修订。另外，“十三五”期间还新立项在研便携式监测方法标准5项，自动监测技术规范2项。

表1 现行有效的便携和自动监测方法标准Table 1 Standards in force for portable and automated monitoring methods

初步建成了排污单位自行监测技术指南体系。根据我国国民经济行业分布、各行业污染物排放情况以及排污许可制度实施情况，共设计排污单位自行监测技术指南45项[6]，包括《排污单位自行监测技术指南 总则》、39个行业自行监测技术指南、4个通用工序自行监测技术指南和《工业企业土壤和地下水自行监测技术指南(试行)》。截至2020年底，已发布26项，5项已完成公开征求意见，14项在研。45项自行监测技术指南支撑核发排污许可33.77万家，支撑固定源排污许可全覆盖。

1.3 推动了排污单位自行监测的开展和规范性

2014—2020年，为支撑国家对排污单位自行监测完成率和公开率(即“两率”)的考核，国家持续组织联网检查，即通过访问排污单位自行信息公布平台网址检查排污单位是否按要求完成自行监测工作，并如实公开监测结果，重点检查监测方案的合理性、监测信息公开的真实性和监测结果公开的及时性。在“两率”联网检查推动下，排污单位自行监测从无到有逐步开展，并不断完善。

2018年起，国家连续3年组织对重点区域排污单位自行监测质量进行抽查、抽测和比对监测。主要针对已核发排污许可证的排污单位，从是否开展自行监测、监测方案是否完善、是否依监测方案开展监测、监测单位或人员的资质能力、自动监测的规范性等方面进行检查，这推进了排污单位自行监测规范化，在提高企业自行监测主体责任和落实属地生态环境管理部门监管责任方面起到了有效推动作用。2020年，以建立常态化监督管理为目的，生态环境部首次组织全国七大流域(海域)局、31个省份330个地级市，对10%的核发排污许可证企业(近1.5万家)开展自行监测帮扶指导，全面调动全国力量，提升污染源自行监测质量，支撑排污许可证后监管。随着各级自行监测帮扶指导的全面开展，排污单位自行监测活动规范性日益提升。

1.4 推进了监测执法联动实施

各级环境监测机构紧紧围绕生态环境部门污染源监管、排污许可制度的实施和环境执法需求开展污染源执法监测活动。

从地方来看，上海[7-8]、陕西[9]等各地也在积极开展测管协同探索，不断优化机制，提高测管协同实施效果。

1.5 建成了全国污染源监测数据管理与共享系统

2017年，环境保护部建成“全国污染源监测数据管理与共享系统”，服务2万余家国家重点监控企业污染源监测信息管理，功能包含排污单位自行监测模块、各地监督性监测模块和其他辅助功能模块。在最初设计的基础上，随着排污许可制度的实施，自行监测服务对象扩展为排污许可证发证企业，监督性监测增加了入河排污口监测、VOCs监测等模块。截至2020年底，“全国污染源监测数据管理与共享系统”已承接10万家排污单位自行监测数据联网填报，实现全国各类执法监测、入河排污口等监测数据填报和应用，同时可与全国排污许可平台、全国固定污染源统一数据平台、各省份污染源监测平台进行信息交换，还具有异常数据录入自动校验功能。

2 形势与问题

2.1 形势与要求

2016年以来，我国持续推进以排污许可制度为核心的固定污染源监管制度体系完善[10]。2021年3月1日《排污许可管理条例》正式实施[11]。《排污许可管理条例》第二十九条规定：“生态环境主管部门依法通过现场监测、排污单位污染物排放自动监测设备、全国排污许可证管理信息平台获得的排污单位污染物排放数据，可以作为判定污染物排放浓度是否超过许可排放浓度的证据。排污单位自行监测数据与生态环境主管部门及其所属监测机构在行政执法过程中收集的监测数据不一致的，以生态环境主管部门及其所属监测机构收集的监测数据作为行政执法依据。”这对自行监测和执法监测数据的应用场景、定位、关系做了明确规定，污染源监测数据质量成为科学、精准、依法治污的关键，亟待制定具体管理办法承接落实上位法的规定，规范自行监测、执法监测行为。

“十三五”期间，各地按照《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》的要求，推进环保监测监察执法“垂改”工作，时至今日，已基本全面完成此项改革。“垂改”完成后，污染源监测和监管重心下移。县级环境监测机构主要职能调整为执法监测，随县级环保局一并上收到市级，支持配合属地环境执法，压实排污者污染治理主体责任[12]。人、财、物调整到位后，如何在具体实施环节实现污染源监测与执法有效联动、快速响应，成为亟待解决的问题。

党中央提出的O3和PM2.5防控协同、“减污降碳”协同，是我国 “十四五”乃至较长一段时期生态环境保护的重点。特别是碳达峰、碳中和愿景目标的提出，意味着我国社会经济发展方式面临重大变革。二氧化碳等温室气体排放与常规污染物排放具有同根、同源、同过程的特点，降碳与减污之间可以产生很好的协同效应[13]。实现减污降碳协同效应，降碳摆在更加突出优先的位置，获得准确的固定污染源温室气体排放量是“减污降碳”的关键支撑。温室气体排放量化方法主要有基于核算的方法和基于监测的方法[14]。《生态环境监测规划纲要(2020—2035年)》提出遵循“核算为主、监测为辅”的原则，探索建立重点排放单位温室气体排放源监测的管理体系和技术体系。面对新形势、实现新目标，需要加强温室气体国家监测体系顶层设计，加快补齐能力短板，做好温室气体监测技术储备，构建碳排放监测网络，用数据说话，有效支撑应对气候变化工作。另外，随着我国制造业持续发展以及公众对环境健康的需求日益提升，新污染物成为我国面临的突出民生问题，将对固定污染源监测提出强烈支撑需求。

2.2 存在问题

2.2.1 固定污染源监测专项制度缺失

2014—2020年出台的6部重要的生态环境保护法律均明确要求重点排污单位开展自行监测。但由于发布时间有先后，不同法律规定提出的要求并非完全匹配协调。《排污许可管理条例》中关于污染源监测的要求还不够具体。

当前，我国污染源监测管理主要依据环发〔2013〕81号，该管理办法中已有多项内容与目前形势不符：①污染源监测管理重点由国家重点监控企业转变为核发排污许可证排污单位，环发〔2013〕81号文的监管对象与当前不相适应；②排污单位自行监测方案及信息公开要求以排污许可证为载体进行明确，环发〔2013〕81号文中有关内容已与当前形势不相吻合；③污染源监督性监测向执法监测转型，突出测管协同，环发〔2013〕81号文整体思路已与当前总体思路不符；④走航、遥感、现场快速智能监测方法，物联网、信息化、区块链智慧质控等高新技术、先进装备与系统快速发展，污染源监测已不再仅是传统意义的“现场采样+实验室分析”，新技术在污染源监测中的定位和有效性、规范性有待明确。因此，需要制定固定污染源监测具体管理文件，对固定污染源监测要求予以细化明确。

2.2.2 排污单位自行监测数据质量监管难度大

根据生态环境部对1 531家排污单位自行监测评估结果，不规范的排污单位601家，比例为39.3%，问题主要为自行监测方案不符合排污许可的要求，自行监测活动不符合质量控制要求，监测数据结果不符合信息公开要求；国家监测结果超标的171家企业的自行监测数据，却鲜有超标，一定程度上反映出排污单位自行监测数据质量不高的现状。

自行监测是排污许可制度的重要内容，在排污许可工作有效推进的同时，暴露出排污单位主体责任未压实和有关部门质量监管难度大的问题。一方面，近两年排污许可证集中核发，新增大量需开展自行监测并信息公开的排污单位。截至2020年底，全国共对33.77万家排污单位核发排污许可证，纳入监管的废气排放口300.11万个，废水排放口288.62万个。排污许可制度框架下产生数量庞大的监测数据，而这些数据的质量管理涉及生态环境、质量监督、行业协会多方，生态环境系统内部也需要监测、执法及其他职能部门共同参与，监测质量监管难度很大。另一方面，大量排污单位对自行监测政策不了解、认识不到位，存在通过委托工作转嫁主体责任的想法。企业自行监测方案、执行报告等制订依赖第三方咨询机构和环保管家，监测开展依赖社会化机构，存在“一委了之”想法，检查问询时对相关情况很不熟悉，出现问题全推到社会化监测机构身上，自行监测数据真准全的主体责任处于失控状态。《生态环境监测条例》(征求意见稿)中提出生态环境主管部门负责建设生态环境监测机构监督管理制度，开展日常监督检查。据统计，全国社会化监测机构约数万家，从业人员24万，开展日常监督检查的要求对生态环境主管部门提出了严峻挑战[15-17]。

2.2.3 基层执法监测新要求与低能力矛盾突出

随着环境执法力度不断加强，对污染源监测技术提出“便捷、智能、精细”的发展高要求。就基层监测能力来说，随着环保监测监察执法“垂改”工作的实施，环境执法重心向市县下移，执法监测活动由区县级监测站承担。但是长期以来，基层监测站人员素质薄弱、专业化程度不够、仪器装备不足等问题一直存在，难以有效支撑属地环境执法。

就监测技术来说，尽管支撑污染源执法的现场快速监测技术研发、应用和标准化已取得一定成效，但与“精准监测、科学监测、依法监测”的执法监测要求相比，还存在明显差距。一方面，现场快速监测技术体系尚不完备，主要表现为污染物指标覆盖不全、新技术实践应用不足、适用性评估机制不健全。另一方面，现场监测质控信息化水平偏低，监测设备物联化程度不高，原始记录电子化程度低，影响监测全过程的溯源和质控。

2.2.4 支撑“减污降碳”协同的监测体系有待系统设计

目前，污染源监测支撑“减污降碳”协同增效实现的具体途径、重点任务还处于探索阶段，尚不明确。污染源监测在碳减排数据核算体系中的作用需要进一步明晰。监测方法与核算方法计算的结果是否有可比性，传统的污染物监测的相关参数能否直接用于量化温室气体排放，监测方法确定的排放量与核算方法确定的历史排放量之间如何衔接，监测报告与核查机制如何建立等问题有待进一步探讨[14,18-19]。减污降碳监测体系还需要根据相关研究成果、试点监测活动开展情况进行系统设计，形成配套技术体系。

2.2.5 O3和PM2.5协同及新污染物防控的监测能力和监测技术支撑较薄弱

O3和PM2.5协同防控对固定污染源监测的支撑需求是多维的，包括：①常规污染物监测的快速性，如固定污染源排气中颗粒物的测定方法为实验室分析法，耗时较长，缺少现场监测的快速方法；②常规污染物治理过程中次生污染的灵敏性，如NOx和SO2治理过程中引起的NH3、SO3排放的监测分析方法空白需要填补；③综合性、复杂性因子监测的规范性，如排放标准中提出的总挥发性有机物(TVOC)的监测，如何规范实施还有待进一步研究。与O3和PM2.5协同防控相类似，新污染物防控也存在目标物质多、不确定性大、分析测试难度大等问题。需要及时制定监测分析方法标准，提升各级监测机构技术能力，优化监测业务安排，以快速、准确获得我国新污染物的排放水平。目前，固定污染源监测在支撑O3和PM2.5协同及新污染物防控上，距离“监测先行、监测灵敏、监测准确”的目标要求还有非常大的差距，监测技术和各级监测能力均还较为薄弱。

3 “十四五”发展建议

3.1 完善污染源监测管理制度体系

自出台至今，环发〔2013〕81号文发挥了重要作用，但是随着体制机制、管理制度、技术体系的变化，其已不适应污染源监测的新要求。因此，需要研究制定《固定污染源监测管理办法》替代环发〔2013〕81号文，承接《生态环境监测条例》，衔接《排污许可管理条例》，满足环境执法对自行监测、执法监测的新要求。从位阶上来说，以生态环境部令及部门规章的形式发布更为合适。

《固定污染源监测管理办法》的主要定位为落实现有法律法规等上位法对于污染源监测管理的有关要求，在新形势下与排污许可核心制度相融合，明确污染源监测管理需要着重解决的5个关键问题：①进一步规范排污单位自行监测活动开展，明确排污单位实施自行监测活动应满足的具体条件、监测活动开展过程中应满足的规范性要求、自行监测质量控制要求及实施要求等；②进一步明确执法监测定义与边界，理清监测与监管、执法的关系，确定国家、省、市、县四级的职责分工，对执法监测的职能任务、运行管理、质量监管、数据法律效力、信息公开共享等做出界定和规范；③合理确定社会化监测机构与排污单位、政府部门在固定污染源监测活动中的责任，促进各方合理高效衔接；④适度前瞻规范新技术在固定污染源监测中的应用条件和范畴，将走航、现场快速监测技术设备、现场监测全程质控智能化等的应用通过制度化予以明确使用要求，以支撑执法监测活动更好发挥效能；⑤合理赋予固定污染源监测数据应用地位，分层次提出固定污染源监测数据的应用条件与应用范畴，避免“一刀切”的不予应用和过度应用，提升固定污染源监测的生命力。

3.2 完善污染源监测技术体系和质控体系

完善污染源监测技术体系可以从以下3个方面着手：①自行监测方面。与排污许可核发技术规范行业覆盖相匹配，完善自行监测指南体系，适时发布新指南；对于正在编制的指南，在持续推进相关工作时重点解决排污许可证申请与核发技术规范中不够科学合理的要求；对于已经发布的指南，开展执行情况评估，适时修订，更好地指导企业自行监测活动。②执法监测方面。持续推进以执法监测需求为导向的快速、便携、智能监测仪器研发和方法的标准化。在系统梳理执法需求和技术成熟度的基础上，制定便携仪器方法标准制修订规划，发动社会力量，形成产学研一体化，协同推进原理突破、技术研发、操作标准化。科研院所主攻新理论、新方法研发，仪器公司主攻仪器设备研发和新技术应用；监测机构主攻监测方法和仪器设备的统一化和规范化，推动方法的标准化。另外，还要建立现场快速监测技术和标准评估机制，及时推动标准的修订、废止工作。③基础技术方面。以开展火电、钢铁等行业温室气体排放评估试点监测为基础，夯实温室气体监测技术基础，尤其是污染物与温室气体协同性监测技术和设备研发。推进工业园区和重点污染源VOCs监测[20-21]。加强新污染物监测分析方法研究，推动新污染源监测方法标准化工作机制完善。定期评估修订部分污染源监测技术规范，推动监测技术迭代优化。

完善污染源监测质控体系，一方面持续推动基于仪器物联化的质控体系建立，开展现场快速监测设备的物联化改造研究，提高现场执法监测质控水平，实现测量值、测量状态、测量过程、预报预警等多种信息的同时提供，质控全流程信息化，将传统监测设备向监测数据源转变；另一方面落实《生态环境监测条例》关于生态环境部门对监测机构的监管职能，并与固定污染源监测检查相衔接和结合，在具体手段上可以利用排污单位的监测数据和监测报告，通过动态化的数据分析发现问题线索，采用信息化技术手段对社会化生态环境监测机构开展非接触式检查。

3.3 优化污染源监测业务体系

从执法监测活动开展、排污单位自行监测帮扶指导、污染源监测信息系统建设及应用3个方面优化污染源监测业务体系。

第一，提升执法监测实效性，即各级机构监测能力能够满足执法需求，切实能够发挥对执法的支撑作用。①推动地方开展污染源“采测分离、综合设站”试点。区县监测站以建立采样能力和便携、智能化现场监测能力为主，以市为单位整合资源、分片设立分析测试能力较强的实验中心，拓展设立移动实验室，集中承担周边区域的分析测试任务。②推动执法监测模式优化。“垂改”后，按照“国家指导、省级统筹、市县承担” 确定各级污染源监测职能，在部分地区市县级 “局队站合一”试点基础上，推广经验，切实解决普遍关注的技术人员转变为公务员或者参公人员过程中技术职称和职务晋升间的平衡的问题，最大限度激发基层监测人员的动力，避免优秀人才流失造成的基层执法监测力量根基坍塌问题。

第二，提高排污单位自行监测帮扶有效性，即通过持续、针对性的帮扶指导活动，能够推动排污单位自行监测的持续改善。国家聚焦重点问题、重点区域、重点行业，以提升排污单位自行监测数据质量为核心目的，落实“十四五”关于深入打好污染防治攻坚战的总要求，进一步加强跨区域的自行监测质量帮扶，推动各地履行监管职责。省、市、县三级分别根据监管职能分工，开展辖区内排污单位自行监测帮扶，市县级在采取多种灵活帮扶方式的基础上，做到帮扶指导全覆盖。

第三，强化信息系统的应用，即充分利用污染源监测信息管理系统，在信息加工挖掘基础上，助力污染源排放监管、监测、自行监测帮扶，提高管理效率和针对性。在进一步加强污染源监测信息管理系统与排污许可管理平台对接的基础上，优化污染源监测信息系统服务各级管理的功能。各级生态环境部门可在对污染源排污许可证、自行监测、执法监测等各类信息综合整理对比的基础上，用于支撑执法、监测、数据打假等靶向目标选择，提高效率。

4 结语

污染源排放监管是环境质量改善的基础，污染源监测是排放监管的重要支撑。在党中央、国务院的大力推动下，固定污染源监测取得了积极进展，为排污许可制度实施，污染防治攻坚提供了坚实的支撑。然而，随着污染防治攻坚战的持续推进，固定污染源的监管日益精细化，同时随着碳达峰、碳中和的提出，我国社会经济发展面临重大改革挑战，固定污染源监测也面临着新的形势要求。为了适应新形势下固定污染源监测监管需要，应以制订《固定污染源监测管理办法》为制度建设重点，以快速、便捷、智能化的污染源监测技术体系和质控体系建设为技术发展重点，以强化执法监测和规范排污单位自行监测帮扶指导为业务发展重点，继续全方位推动污染源监测体系再上新台阶，为生态文明建设奠定更加坚实的基础。