监察权定性的双重视角：权力外观与生成逻辑

刘 卓（中南财经政法大学，湖北 武汉 430073）

权力定性的问题向来是权力科学的核心问题。而定性需明确界定权属性质的标准，遂立足于权力涉及的多重对象，从权力于内于外的两个面向，我们总能在一个相对固定的纵横坐标系中发现权力性质的一般形态。古往今来，这种相对静态的权力分析框架，要么表现为乌尔比安式的公益与私益两分界定下的公权力与私权利，要么表现为康德式的对人与对物两分界定下的对人权与对物权，抑或表现为洛克式的立法与执行的两权分立或孟德斯鸠式的立法、行政、司法的三权分立。这些权力体系下的各种权力的界定与区别往往是对现实权力的外观样态作一种理想化塑造，目的或为便于识别，或为利于处理权力与权利、权力间的复杂关系。但是随着社会变迁与权力的日益社会化与多样化，如此静态的权力分析框架已经无法捕捉权力的多重面孔。因此，依照过往的权力分析方式来界定如今既有或待成形的权力便显得力不从心。而本文试图探讨的监察权，即是一种新型权力。为了更好地揭示这一新型权力的性质，就应当以一种另类的坐标系或视野来对其加以审视。在展开论述前，笔者将分析视角做一个两分，一者为现如今大多数学者的研究视角，即对权力外观进行相对静态的客观描述，视为传统权力分析框架。一者为笔者意图展示的权力内在生成逻辑的研究视角，视为规范与社会互动式的分析框架。但是笔者在此并非想要证明依照后一分析视角所生成的权力性质结论要优于前一分析视角的结论。毕竟，在面对现如今呈现多重面孔、具备多重性质、根植独特的社会情境且持续处于变动状态下的权力，一种不确定性将使我们在忍痛割舍以往相对确定的稳定权力系统的同时，为权力的多样展现提供可能的空间。而笔者试图探索这一空间。

一、问题引入

随着《中华人民共和国监察法》（2018年3月20日公布实施，以下简称为《监察法》）、《中华人民共和国监察法实施条例》（2021年7月20日由国家监察委员会制定并于同年9月20日施行，以下简称为《监察法实施条例》）、《中华人民共和国监察官法》（2021年8月20日由第十三届全国人大常委会制定，并于2022年1月1日施行，以下简称为《监察官法》）、《中华人民共和国公职人员政务处分法》（2020年6月20日由第十三届全国人大常委会制度，并于2020年7月1日施行，以下简称《政务处分法》）以及相关规范的释义公布出台，我国已经初步建立起了新时代具有中国特色社会主义的国家监察制度，这是推动我国监察体系与监察能力现代化的关键一步。我国监察制度的建设探索进入到全面实施与完善阶段。同时，这一制度上的重大进展也使得学界对监察权属与制度探索的理论视域开始从初期关涉立法模式、体制设计与系统整合等远景式前瞻转向现今的立法完善、体制健全与系统衔接通畅等现实性制度回应[1]78。这种转变类似于教义学上的方法论转向，即在现有的教义框架下，通过多种方法不断向外拓展教义边界，同时优化教义体系的内部结构。但是，如此转向存在一个前提，即在监察制度的基本理论建构上达至大体的共识。如果缺乏对核心问题的共识，纵使分析方法千变万化，可所及之处皆是无法互相交涉的对象。而这反映到今日的主题探讨中，便折射出如下疑问：当我们在谈论监察权时，我们究竟探讨的是什么权力？这也是监察制度的最核心的问题。若我们在这个问题上无法形成一个初步的共识，就会使得对监察制度其他问题（如监察委员会的定性问题、监察法与刑事诉讼法的衔接问题、监察机关与非监察机关的协同问题等）的探讨失去方向且反反复复。如今，学界关于监察权权属问题的界定在一个模糊的认知上达成了一致，即皆认为监察权是一个综合且复杂的公权力[1]82-83。可是，这种一致性观点不仅没有诠释清权力的普遍特征，也没有指出监察权的独特之处。这种模糊的共识类似于二十年前对检察权性质的探讨。于是，这种模糊状态下的转向，会使得在方法论上意图理顺各种权力内外结构关系的尝试陷入“剪不断理还乱”的尴尬局面。造成这种模糊困境的原因，笔者认为有如下两个方面：首先，就权力的设定而言，监察权既是短暂试点后的经验成果（从2016年发布试点方案，到2018年修宪并制定《监察法》，监察权设定仅有短短两年时间），又是过往分散各异的监督权（为区分现有的监察权与过去纪律审查、行政监察、刑事检察，在此用监督权来概述以上诸权力）的重组整合，监察权的设定在现实与历史制度经验的双重交互间型塑，其既具有过往权力的承接转合，又具有新型权力的功能性与专业性特征[2]19。于是，权力设定的初始便具有双重复杂性。其次，就权力运行而言，作为一整套权力运行系统的监察制度存在着两种操作系统，即纪检与监察，其分别对应着监察的执纪功能与执法功能。这二者有着性质上的差异，前者突出政治属性，而后者具有司法特征。如此二者虽不是互不相容，但也存在不协调的地方，一个最为明显的例子即体现在二者在运行过程中对程序的要求是存在差异的，前者的运行程序是在一个阶段上连续进行，且监察机关具有最终裁决权。而后者的运行程序是数个阶段上的往复，且监察机关不具有最终的裁决权。因此，看似完整的监察系统实质上是建立在不配套的制度要素基础之上。而以上两个方面的复杂与矛盾，根本而言是由我国党政一体、议行合一与功能型分权架构的国家制度与治理形态所决定。故而，监察权之何为难解难分，不是一时的观点阐释即可厘清，也非教义命题的自说自话即能一锤定音，而是需要从监察权根植的土壤对其条分缕析。

当下，关于监察权性质的认知多集中在对权力的外部呈现进行细致的描述，而这种以形叙形的解读方式在我国监察制度尚未完善之前只能是“盲人摸象”式的探索。它捕获到了监察权的局部表征，但就监察权可能的全貌与内生特性便容易盖过或忽视。唯有超越权力外观展示的视角，深入到监察权内在的生成逻辑，或许将能为我们带来更加深刻的权属认知。

二、传统权力分析视角———权力外观

传统权力分析视角贴合于对权力各种可见要素的直观经验感知，这些可见要素包括：权力因何设定、权力由谁产生又由谁行使、权力运行过程中的具体措施、程序与结果以及权力同其他权力或权利的关系。对其归纳整理，大致可将这些经验要素概括为三类，即权力设计外观、权力使用外观与权力关系外观。虽然笔者在此用“外观”一词来表述权力的经验分析视角，但这种视角却囿于权力内部的教义分析，并非是绝然站在权力及权力系统之外对权力的各个方面进行局部或整体审视。因此，以权力外观来概述传统权力分析视角，意在突显出权力教义分析的直观性与封闭性[3]66。同时，基于其上的权力定性分析总能得出一个相似的结论，监察权在经过这套分析框架的层层剥离后得到的既是一个稳定的权力形态预期，又是一种模糊不清的同义反复。

（一）权利设计外观

此外观是对监察权设立原因进行的分析。权力因何设定既具有一般缘由，又具有特殊情境。就前者而言，权力的诞生离不开一个二维的设计思路，即治理维度与分权维度[4]6-7。这两个维度奠定了权力的基本形态与功能特性。当我们将监察权放置在双重维度的坐标系中时，会发现监察权设立的指标具备两个面向，即突出监察职能的更好发挥，以及突出保障国家权力体系的稳固可靠。需要强调的是，在此的治理与分权不是决然分离的，而是存在着互动。这既是新分权理论对传统分权理论的反思，又是对权力能动性的再认识。对此分析，不妨以新分权思路为切入口，以便探清其与治理维度的交互关联。之所以谓之新分权在于对过往分权仅局限于三权框架稳定性与为了制衡而制衡的批判。就权力析出何等数目才能保持稳定，旧分权理论多限于对以往观点的承接，此渊源最早可追溯至亚里士多德的政权三立，即立法、行政与审判，后期经由波里比阿、西塞罗的发展逐步形成制衡的内核，接着进入近代，洛克的三分法与孟德斯鸠的三分法通过英美制度实践均将三权平衡作为绝对真理，由此，三权框架成了权力制衡制度的描摹版[5]42-43。可是，随着权力的社会接触面日益延伸，对“第四权力”或“第五权力”的现实揭示拓宽了权力体系的几何架构，此时权力的驱动势能是内外并行的。对内而言，新式权力兼具立法、行政与司法的诸要素，单一特性的权力不再存在。对外而言，权力弥散在整个社会生活中，无论是强调权力的韧性还是弹性，抑或突显权力与类权力的贴合状态都表明权力以扩张回应社会对它的期待[6]85。由此，三维之制衡被多维之能动所替代。新分权理论在拓展权力的量的同时赋予了权力更多的功能。于是治理维度与分权维度在工具性的权力功能向度中觅得了焦点。就后者而言，特殊权力设定背景也摆脱不了一种二重视角。这种情境分析立足于《宪法》文本，监察权作为一种监督权在条文间呈现出自身的独特样态[7]144。我们不妨对监督权之对应《宪法》中关于公民基本权利与国家机关权力的二重分定作一番理解。就公民基本权利而言，与之对应的是宪法第四十一条，即公民对国家机关及其工作人员的批评、建议、申诉、控告、检举权。这类权利具有激发应对的特性，它展现出对国家行为侵入的防御。此监督权是为一种宪法权利。就国家机关权力而言，与之对应的是《宪法》第三条，即国家权力机关对国家行政、监察、检察与审判机关的监督之责。这种权力具有制动控制的特性。它展现出对权力的约束。此监督权是为一种主权性权力，而作为监察机关的监察权即对应着后一种监督权，但如此划分并非使监察权与前一种监督权相割裂。相反，作为国家机关行使的权力是以权利为基础的。一方面，权力涉及对权利的确认、协调与保障，国家监察权的行使正是立足于公民的监督权的保障；另一方面，权力的权利化倾向，使得权力本身具有私益竞争特性[5]41。因此，监察权行使也需受到监督，而公民的监督权即是一种监督渠道。可见，监察权具有权利与权力的双重特性，它既被宪法所保障，又被宪法所束缚。

（二）权力使用外观

此外观叙述的是监察权在线性运行过程中涉及的诸要素，包括行使监察权的国家机关、监察权行使的具体呈现以及监察权行使所产生的结果。相较于权力设计外观所构筑的经纬分析平面，权力使用外观是在一个三维的立体空间中对权力的所属、所用与所效进行饱和分析。此外观大致构建起了众多对监察权性质的分析观点。

首先就行使监察权的国家机关界定而言。依照《宪法》第七节、《监察法》第三条、第四条与第二章、《监察法实施条例》第八条、第十条之规定，各级监察委员会是行使国家监察权的专责机关并独立行使监察职权。其中，国家监察委员会是最高监察机关，领导全面监察工作。上下级监察机关是领导与被领导关系。同时监察委员会由同级人大选举产生，对其负责、受其监督。此外，地方各级监察机关应当在同级党委的领导下开展工作。监察委员会在办理职务违法与职务犯罪案件时，当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。以上，对监察机关进行了纵横分析。但还需确定的是监察机关究竟是何种性质的国家机关。这个问题直接关联其所行使的监察权的性质。对于行政与审判机关而言，我们几乎可以从其所从事的职能事项对其机关性质进行界定，但检察与监察机关就不太能从职能事项的认知中获得准确的职能定性。原因在于这两类机关既具有行政特征又具有司法特征。相较于监察机关，检察机关的行政检察（行政公益诉讼）、司法检察（民刑事案件检察）、内部检察都具有法律检察的特性，因而依照《宪法》第一百三十四条之规定，将检察机关界定为法律检察机关，尚且能将其与其他国家机关进行区分[8]86-87。但依照《宪法》第一百二十三条之规定，将监察委员会界定为监察机关不仅有同义反复之嫌，还无法将其与其他国家的内部纪律审查部门相区分。它们在监察事项上的高度同质性要远远超过对检察机关同其他机关的事项分别。此外，监察机关是由两个核心部门构成，即党的纪律检查部门与各类行政司法监察部门。通常所说的监察机关是“一套人马，两块牌子”的构成即是对这种复合的机构组成的生动描述。因此，其性质的界分不仅要有异于其他国家机关，还要区别内部的双重属性[9]117。是故，对监察机关的性质界定具有复杂性。目前，学界对监察机关的定位大致有如下几种观点：政治机关、监督机关、具有行政与司法双重特性的专责机关与集党纪监督、行政监督与法律监督于一体的综合性、混合性与独立性的国家机关。以上这些观点对监察机关的性质界定均是依照法律对监察委员会的纵横定位并结合其职能事项在各种突出面向上的不同展现，可以说它们都是紧紧围绕《宪法》对监察机关的定义来阐释监察的具体内涵。

其次，就监察权的具体呈现而言。依照《监察法》第十一条之规定，监察委员会依照法律规定履行监督、调查与处置的职能。这些职能共同构筑起监察权的多重属性。在职能束的包裹中，监察权的行使将不是一个层面上的延伸，而是在多个层面上的齐头并进。由于监察权所针对的对象是所有行使公权力的人员，并对公权力行使的诸环节进行全面覆盖。因而，监察权至少存在如下三个层面的运行：一是党的纪律审查层面，监察权在该层面重点突出监督职能，其具体职能行使可表述为对依法履职、秉公用权、廉洁从政从业与道德操守情况进行监督，并对相关人员开展廉政教育，同时可以给予相应的党内处分。二是政务监察层面，监察权在该层面重点突出处置职能，其具体职能行使可表述为对违法的公职人员依法作出政务处分，并对履职不力、失职之责的领导人员进行行政问责。另外，还可对有关机关下达监察建议书，以督促其加强部门廉政建设。三是刑事监察层面，监察权在该层面重点突出调查职能，其具体职能行使可表述为对涉嫌职务犯罪的人员进行调查，并将调查结果移送至检察机关审查起诉。在调查过程中，可对符合条件的被调查人员采取留置措施。其在调查活动中收集到的证据材料应符合刑事诉讼法的相关规定。以上三个层面大致涵盖了监察权的具体运行过程。此三个层面可以同时进行，也可分段进行，但不能交叉进行。对党纪审查与政务监察不可与刑事监察混为一谈。这一点也可从两者依循的程序规定来突显。不过，监察实践，监察机关在开展以上职能活动时，都有意无意地依照《刑事诉讼法》的相关规定展开活动，特别是在证据收集与被调查人讯问上。如此，程序上的相似适用仍无法抹平监察职权在三个层面上的不同展现。

最后，就监察权行使结果而言。依照《监察法》第四十五条、《监察法实施条例》第四节之规定，监察机关分别对违法违纪的公职人员予以批评教育或政务处分，并对相关领导干部进行问责；对涉嫌职务犯罪的公职人员进行调查。经调查认为案件事实清楚，证据确实充分，当移送检察机关审查起诉。此外监察机关还可依据实际情况对监察对象所在单位存在的廉政建设问题提出检察建议。不过，还有一点不容忽视的是国家监察委员会具有依照宪法、法律制定监察法规的权力，不过该项权力并未在《宪法》第三章第七节关于监察委员会之职权的规定上予以明确，同样《监察法》也未对之作出明确规定，而《监察法实施条例》即是由国家监察委员会全体会议制定施行。这十分类似于国务院的行政法规制定权使得监察机关的职权行使兼具立法、行政与司法三重特质。

通过以上对监察机关的三维运行要素的分析，我们不仅没有更清晰地界定监察权的权属性质，反而加深了对监察权复杂多样特性的认知。如此立体式的权力行使架构绝非是静态而稳定的，而是动态且复杂的。由此，众多学者都将这一新设权力界定为一种独立且复合式公权力是有一定道理的。

（三）权力关系外观

此外观是在同其他权力进行比较分析的过程中型塑。其或表现为一种非此即彼的二阶架构，或表现为一种多种属性相缝合的综合形态。在分别展示诸观点前，先对一些相比较的主要权力特性进行分析。就行政权的属性而言，一般认为其权力的本质是“执行”，强调其对立法机关之制定法的忠实贯彻。因此，行政权在运行机制上突出服从性，其行使方式强调积极主动，而且行政权在权力效果的最终效力上不能自行判断[10]218-219。就司法权的属性而言，一般认为其权力本质是“判断”，强调其对事实与法律要素的核定调整。因此，司法权在运行机制上突出独立性，其行使方式强调消极被动，并且在权力效果的最终效力上能自行判断[10]227-228。如此，相反相成的权属界分，一方面意在促使国家权力的功能分工，另一方面则为实现权力间制衡。当用此两分的界定框架来对比分析监察权时，监察权当归属何方呢？为此，主要观点的陈述有如下四个方面，分别是偏重行政性质、偏重司法性质、兼具行政与司法二重性与独立特性论[11]128-129。这十分类似过往对检察权的权属界定[12]14。照例也表现为以上四种观点。居于主流的是第四种观点，即独立特性论，其强调上述其他三个观点均是只见树木而不见森林，是以局部概括整体，观点具有片面性。我们在上述监察权的详述中均能发现职权发挥与行政、司法权特性相对应的部分，但这不意味着监察权重点偏向于某种单一特性的权力。之所以强调监察权的独立性，一方面是基于监察权行使的专业性与垄断性，即只能由监察人员与监察机关独立行使，其他机关不得干涉。另一方面是强调一种新型权力的独特之处，该独特性可表现在权力的复合程度上。这种复合程度可体现在如下三个方面：其一是组织的复合程度，即监察机关是纪检部门、行政监督部门与司法检察部门三者的合而为一。此三者彼此分工、互不干涉、各司其职，以实现对所有行使公权力的国家机关、事业单位、国有企业与相关社会组织及其工作人员的全覆盖。其二是程序的复合程度，此复合形态表现为程序适用的合殊相间。首先就殊途而言，纪检、政务监督与司法监察各有其适用程序，虽然目前仅在监察法内对监察权适用程序进行了一体概括，但在实际操作中，当有各自的适用通道与进路。以政务违法与刑事犯罪的证据要求为例，前者仍延续过往《行政监察法》的相关规定（当下随着《行政监察法》的废止，《政务处分法》的出台，违纪违法行为的认定毅然依照后者并结合《监察法》的相关规定而展开），而后者则需严格适用《刑事诉讼法》对证据标准的规定，同时适用非法证据排除规则。此外，不同调查对象、不同事项、不同处理结果也影响着程序的进行状态。对于纪检与政务监督而言，监察权行使贯穿了监督、调查、处置三个环节，并就处置结果的最终效力在内部以复审复核的方式进行纠正与确证。而对于刑事监察而言，监察权则集中体现为对职务犯罪行为的调查上。在规定时间内，调查将对行为是否符合移送审查起诉标准进行事前界定，一旦被调查者行使公权力行为不构成或不完全构成职务犯罪，监察机关当撤销案件或补充调查；一旦被调查者行使公权力行为构成职务犯罪的事实清楚，证据确实、充分，监察机关当及时移送检察机关审查起诉。若检察机关认为需要补充调查时，可退回监察机关进行补充调查或自行调查。这就类似于公安机关对普通刑事案件的侦查权。因此，在刑事监察程序中，监察权保持着事前的事实与证据的收集与整理，并在整个程序中处于初步的进入端口，其对处置结果不具有最终的决定效力，而且程序的审查起诉与审判执行环节将独立于监察机关外进行。其三是监察体制的复合程度，这一复合是政治体制与法律体制的互通互融，居于整个体制核心的是党对监察工作的全面领导。监察权的全覆盖特性不仅是对权力行使的全环节链的法治规整，更是建设廉政善治政府与法治社会的制度配套。因此，监察权的整合设定与顺畅运行离不开中国政治体制中最大的引导衔接要素，即中国共产党。而监察权之所以要将非党员公职人员也纳入监察范畴，不仅是克服以往分散型监察权的打击面不足，更是强化党对国家权力运行机制的全面领导。遂以政党制度为核心构筑起来的中国特色社会主义国家权力体系，将在拓展延伸出监察权后使体系更加立体化并具有多重的功能面向，这种功能取向将有异于西方国家的分权体系，功能的多重性将既应对国家权力不断扩展的整合与限缩需求，又将回应一个权力风险社会形成所带来的的诸多弊病，而这将是笔者在权力的内在生成逻辑中重点论述的内容。

通过对权利外观架构的分析，我们能初步形成对监察权权力性质的一个大致结论，即监察权是一个约束权力本身的专门化、全面性、综合性、复合体式的国家权力。但正如笔者在前文中所说明的，外观视角或许并非使我们超脱出权力本身的样态来看待权力，这种视角先天就带有一种权力有色眼镜，即监察权不过是既有监督权的规整集合而非更新了监督权力体系。如若我们能真正站在权力之外来看待权力，那么监察权将是对我国功能型分工权力体系的完善。

三、一种新式的权力分析视角———权力生成逻辑

权力的诞生自古以来就有着各式各样的说法，从专制时代的强力说、神意说、世袭论到民主时代的社会契约说与阶级意志论[13]25。它们都紧紧围绕着权力的合法性展开，而是否合法是界定一种权力性质的最为原始的标准。对合法权力而言，它意味着一种有效的控制力量，意在展示文明的进步与社会的发展。而对非法权力而言，它意味着一种腐朽的压迫势能，意在诠释文明的衰落与社会的倒退[14]192-193。如此观念分层在第二次世界大战的两个同盟间表现得尤为明显。尽管，后期两种意识形态扭曲了人们对权力模式的客观认知，但对权力之合法与否地把控常与政权的稳定、社会发展相关联。因此，合法性是窥探某种权力之性质的绝佳观测点。那此时，就得对合法性进行阐释。什么是合法性，按照目前的政治理论，它常与人民的意志相挂钩，即突显出权力的民意倾向。就霍布斯而言，权力是公民为自我保全而将自身所有权利让渡给主权者而形成的力量[15]132。就洛克而言，权力是公民为保障个人的私有财产而将自身的部分权利（包括执行、审判等权利）赋予国家的权利集合体[16]91。就卢梭而言，权力是人民公共意志的体现[17]29。就边沁而言，主张大多数人的最大化利益视为权力的有效性来源[18]43。而贡斯则反对上述公意论与整体利益的说法，认为主权者不会自行行使权力，权力往往会被委派出去由那些名义上代表人民意志的人来行使，因此权力当限于安全之保障，除安全外的其他权力当归属与公民权利[19]。此外，波普尔对开放社会地描述也将一种有限性视为权力合法性的内涵（他反对整体性的社会工程论，而主张一个零星的社会规划）[20]214-215。就此权力的合法性由一种形式化的意志界定开始转向一种实质化的权力效力认同[21]58。可见合法性所包含的不仅有人民意志的属性，还有权力运行的功利趋向与权力延展的谦抑性。就后两种含义而言，它可以结合控制论的观点来对权力进行一种全新的阐释，即权力是对社会各式利益的有效控制[22]55。它呈现出权力的控制形态与互动控制结构。而这两者在结合权力根植的特殊社会背景中共同构成了权力的生成逻辑。因此，对监察权的性质阐释将从这三个方面来展开。

（一）监察权的“受力分析”——简述监察权的控制形态

监察权所控制的社会资源是对日益膨胀的权力产品的去腐存廉并最大化地发挥权力的生产与交换功能。在当下这个全民利益需求不断增多增新的时代，面对相对拥挤的利益存储空间，如何去确证利益的合理性、如何去协调利益间的竞争性、如何去保障确证利益的有效性，这些问题都构成了权力衍生的需求动机以及赋予新设权力以合法性的认同源泉。由此，对权力的需求生产出越来越多的权力产品，而权力产品又在需求是否得到满足中实现与需求对象合法化认同的交换。此时，合法性成为权力行使者与权力对象间互动的“符号货币”。而监察权想要为自身增值并实现监察权的再生产就必须尽可能多的获得合法性“货币”。而当下我国的主要矛盾已转变为人民日益增长的对美好生活的向往同不平衡、不充分发展之间的矛盾，集中体现在监察制度中，即人民对于廉洁善治政府、社会与国家的向往同公权力扩张与限缩不协调的张力之间的矛盾。为此，监察权的设定需要面对来自权力滥用或非责任化的拉力与过往分散型监督权式微的阻力，以及党的先进性与纯洁性之保持的重力的三重受力。为保持受力平衡以实现权力张力的有效浮动而应对权力需求，监察权就必须在克制权力妄为本性的同时，尽可能地发挥权力的能动效力。这就使得监察权成为权力需求市场有序进行的稳定器。为此监察权需要在三个方面控制各类力量以协调各方。首先，是对权力延伸范围的包涉。正如孟德斯鸠所言，权力具有天然的扩张欲，权力的行使只有遇到边界才会停止[23]185。而监察权正是圈定权力行使范围的制度之网。它突显出监察权对外部相关权力的限度控制。其次，是对分散型监督权的效力整合。监督权的整合正是应对着权力扩张势能强而权力约束力度弱之间的制度性矛盾[24]8-9。虽然整合也表现出监察权作为一种权力具有扩张欲，但在此的扩张态势是相对于其他权力的泛滥。因此，整合权力的意图并非是使监察权肆意妄为，而是指面对其他强大权力时，对彼此力量间的衡平。最后是对党的先进性与纯洁性的一贯落实。这可以视为监察权对权利需求市场利益资源的控制[25]250。仅仅依靠需求市场的自发调节，权力往往会纵情于自身内在的利己本性，一旦权力滥用或非责任化就会使得权力产品被少数权力支配者所垄断，进而影响权力合法化的竞争。为克服这种盲目性与自发性，就必须充分发挥党的先进性与纯洁性，坚持党对国家权力体制的全面领导，让权力在阳光下运行，以公开公正的姿态回应人民的利益需求，从而保障新设权力在人民的认同考量间优胜劣汰。由上可见，监察权存在一个辩证的控制形态，具体表现为扩张与限缩的辩证关系[26]72。就扩张而言，包含着监察权自身的整合与其他公权力的衍生，两者对立统一，相反相成。就限缩而言，包含着监察权对其他公权力的克制与监察权自身的约束，两者一体两面，相辅相成。而这种辩证关系在党的全面领导下呈现出适当的张力，这种张力既使得所有权力存在可延展的空间以应对与日俱增的利益确证、协调与保障需求，又能使所有权力在法治的轨道上合理有序地拓展自身空间，使权力体系中的各类权力分工有序、协调有益，从而尽可能发挥权力的社会治理效能。

（二）权力间互动控制结构

通过前述对监察权辩证控制形态的分析，我们发现扩张与限缩的双向运动是在权力间互动形成的。各权力都紧紧围绕着争夺权力合法性资源而展开。在这里我们能看到某种权力在时间维度上的历程演变，即权力由初期的设定（权力机关创设）而在正当程序上获得一定的合法性。接着为应对社会利益确证、协调与保障的需求而实现权力在量上的衍生。这些衍生出的权力或表现为受既有权力的部分授权，或表现为对既有权力的代理。它们扩张了权力的适用面，为可能的新设权力奠定了基础，但它们欠缺既有权力的合法性或表现为合法性不足（未经权力机关创设也未经权力行使的正当程序）。因此，为增进既有权力运行的合法状态，就需要对权力进行整合，以实现权力的正当程序化与实质有效化（立法与赋权）。最后扩张状态下形成的分散权利束被整合为一种完整的新设权力。此时的新设权力完全异于旧设权力，它不仅被赋予了全新的合法性形态，也实现了权力功能的更新。这种由分散走向整合的过程可成为权力的质变。由上，我们大致勾勒出权力变迁的两个环节，即权力衍生与权力整合。而在这两个环节都存在着权力异化的可能，具体表现为权力的不作为与乱作为[27]22-23。“不作为”对应着权力在应对利益需求时消极被动，致使权力向内部消解而陷于空转，从而使权力虚置。“乱作为”对应着权力肆意衍生而漠视利益需求的合理限度，导致权力过度干预权利自由，进而使权力异化为独裁者的权利。为防止权力异化，监察权便需要在以上两个环节对权力进行调控，既保障权力充分发挥效能，又确保权力有序合理运行。当然，监察权作为一种权力同样需要经历权力衍生与权力整合两个环节，不过监察权的演变历程是与其他权力的演变相错而行，呈现出一种错位的权力形成过程。具体表现为，权力新设初期的监督权力在对正当程序合法性的一种补足，与其对应的权力是监督权创设的前提，一旦失去了需要受控制的权力，监督权的存在也将失去其必要根基，对应权力的存在也可以视为监督权创设的工具性前提。接着，随着权力在回应社会利益诉求时衍生，权力的扩张性展露，此时监督权获得了独立的设定基础，即对权力运行中的衍生状态进行控制，以确保这些从既有权力中延伸出来的触手在未补足合法性之前不逾越合法性的框架。此时的监督权也将面临权力的演化与分散，以应对日益延展的权力面。但这会造成受监督的权力越扩张越强大，可监督权越全面散布势能却越弱。为此，监督权急需整合以保障自身职能的发挥与实现权力间平衡。而这一过程正对应着当下我国监察权的设定，即是对过往分散型监督权效能式微的纠正与对监督力量的整合以控制权力运行的全过程。可见，监察权的权力衍生与权力整合交错于其他权力衍生与整合的过程之间，以确保对权力量增与质变的双重控制，防止权力的异化。上述互动过程可以图示展现（如图1所示）。

图1 权力间互动控制结构

（三）监察权生成的社会背景

监察权设立的社会背景在权力关系外观分析框架的介绍中已经或多或少有所提及，在此笔者将对其进行一些归纳整理，大致展现出以党政一体与议行合一为面向的权力诞生的社会背景。首先，就党政一体而言。当今，中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导。党在推动国家治理体系与治理能力现代化的进程中发挥着总揽全局，协调各方的核心作用。这体现出我国党政一体制度的行动逻辑。而这一逻辑反映在监察权的设立中，即是对国家监察权力资源的统领与调配。在监察权的扩张与限缩辩证控制形态中，党的政治引领、组织协调、内部动员与外部监督将贯通权力运行始终[28]12。这突显出监察权在政治属性与法律属性上的互融互通，使新设权力的界定无法割裂其内在的双重属性与运行逻辑。当然，政治组织与法律框架并非总是协调一致，例如过往在党的纪律检查中所采取的“双特”或“双规”措施，其更多强调党内纪律的严肃性与适用的实效性，但其在限制人身自由上存在合法性欠缺问题。是故监察权的确立将使得过往脱离法律轨道运行的政治措施回归制度规范的大框架内，在充分保障党的先进性与纯洁性的同时推动廉洁善治的国家治理生态的形成。如此，政治体制与法律规范的一体强调，既突显两者共存共生的制度特色，又强调两者互补互促的制度优势。其次，就议行合一而言。这是我国权力体系不同于西方分权架构的显要区别。总的来说我国权力体系强调国家各项权力在人民代表大会的统辖下深刻贯彻人民意志，其分设的诸项权力意图不在于区分制衡，而在于划配协同[29]5-6。与之相对的西方分权架构则强调国家权力间相互制约关系。正如李普曼所强调的“制度的健康有赖于两种权力（立法与行政）之间的关系。若任何一种权力吞噬或摧毁了另一种权力的职能，那么宪制就被扰乱了。”[30]34可见在分权形态下的权力结构注重于权力关系间的此消彼长，以求互不压制。而分工形态下的权力结构强调对人民主权意志的彻底贯彻，以求权力效能充分满足意志主张。监察权的设定正是置于这一功能型权力分工架构中。它无法与其他权力分裂开来审视，也无法脱离自身的职能性质来认知。就此，众多学者将监察权界定为监督权、专职监察权或国家监察权便是受到这种权力分工体系的影响。总而言之，党政一体与议行合一的大背景皆揭示出监察权双重的权力特性，它既是兼具政治属性与法律属性的国家权力，又是区别于其他国家权力又协同于整个权力体系的专责监察权[11]132-133。

综上所述，权力生成逻辑的分析视角将监察权的设立、运行、功能置于合法性控制的小背景与国家制度体系的大背景之下进行动态分析，它全面展现了权力生成的动机与需求、权力机制的搭建与完善、权力关系的紧张与舒缓。监察权的认知不再是单一向度的教义分析，而是在教义与社会的双重情境中展现交相呼应的定性结论。

四、总结

监察权的定性分析存在一表一里的双重视角。就“表视角”而言，它是对监察权外观的详细刻画，大致可展现为三种外观，即权力设立外观、权力使用外观与权力关系外观。设立外观揭示出监察权设立的治理与分权双重向度。使用外观厘清监察权的所属机关、所用权能与所效结果。关系外观则显现监察权同其他国家权力的属性异同。结合三种外观呈现，监察权被界定为一个约束权力本身的专门化、全面性、综合性、复合体式的国家权力。但如此界定既无法与其他国家权力相分别，特别是检察权，也无法具体展现监察权的具体生成样态。因此，笔者引入了一个“里视角”，即权力生成逻辑视角，从权力的控制形态、权力间的互动控制结构与权力生成的制度背景三个方面对“表视角”下勾勒的监察权定性进行内涵增附与动态型塑。在表述监察权的一般权力形态的同时突出监察权设立、运行与实效的中国特色。