基层干部容错纠错机制的政策内涵与实践路径——基于容错典型案例的启示

特日格勒

（内蒙古工业大学，内蒙古 呼和浩特 010051）

容错纠错机制是为应对干部不作为、慢作为现象，激发公职人员干事创业的积极性而提出的一项政策。容错纠错机制以“三个区分开来”为基础，区分公职人员在履职过程中出现的不同类型的失误错误，将因缺乏经验、先行先试的失误错误、尚无明确限制的探索性试验中的失误错误、推动发展的无意过失与一般违纪违法行为区别开来。2018年中办发布《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》,进一步明确容错纠错机制以事业为上、实事求是、依纪依法、容纠并举为原则，基于动机态度、客观条件、程序方法、性质程度、后果影响、挽回损失等六要件进行容错研判，逐步形成了容错纠错机制的政策框架和基本运行流程。

一、容错纠错机制的政策内涵

容错纠错机制出台的背后是问责与避责之间博弈所导致的“为官不为”问题。在新时期强化问责的背景下，公职人员在“自保”的利益导向下，主动作为的内驱力下降，个人目标与组织目标相背离，催生了“多做多错，少做少错”的消极认识，主观上不敢为、不愿为，行动上不担当、不作为。由于问责—避责间动态制衡特性，传统的问责模式无法全面解决当前“不作为”“不敢为”问题，而容错纠错机制的出台便是应对避责不为问题，以容促干，引导和鼓励广大干部在改革发展中主动作为，锐意进取。容错纠错机制的政策内涵可归纳为以下三个层面。

（一）宽容无意过失，给予干部纠错改正机会

容错纠错机制以审慎问责为导向，根据性质程度和后果影响，对违纪情节较轻、未造成严重后果和不良影响的失误和错误予以容错。宽容无意失误旨在促进合理归责，主张不苛责基层公职人员，减少“怕问责”的思想负担，消除“不敢为”的顾虑，促使其由“避责不为”向“积极作为”转变，保护基层干部工作积极性和主动性。

（二）以容促干，落实实干实效的用人导向

“三个区分开来”强调要“把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来”，坚持全面历史辩证地看待干部，坚持具体问题具体分析。容错纠错机制突出实践实干实效的用人导向，杜绝“为了不出事，宁可不干事”的错误思想，给予能够主动担当的基层干部更多的作为空间。基层干部处于一线，面临的矛盾纷繁复杂，工作开展难度大，处理时难免出现偏差，应给予一定的理解与宽容，容许合理执行偏差。具体来说，由于政策内容难以涵盖所有细节，且各地实际情况各不相同，基层政策执行面临着政策刚性约束与灵活执行间的抉择，尤其在处理历史遗留问题、急难愁盼问题时，需要直面矛盾，根据实际情况因地制宜解决问题。容错纠错机制给予担当作为、锐意进取的干部一定的“可为”空间，让他们能够直面问题，敢于作为，发挥政策实效，有效推动改革发展。

（三）激励探索创新，维护基层首创精神

随着全面深化改革进入深水区，我国经济社会发展面临着诸多新问题、新矛盾、新要求，亟需基层干部探索发展路径，积累先行经验，推动改革发展。容错纠错机制最核心的政策内涵就是激励基层首创精神，调动基层干部探索创新的积极性。先行先试不是简单地照章办事，需要基层干部大胆开拓，采用新思路、新手段、新方法，创造性地解决问题，对干部履职能力提出了更高要求，需要给予干部充分的试错空间。容错纠错机制以“允许改革创新有失误和偏差”为导向，通过事先容错备案和事后容错程序对符合容错评判标准的情况进行减责免责，能赋予基层干部探索创新的“可为”空间，维护基层首创精神，调动探索创新内在驱动力，破除阻碍干部探索创新的枷锁。

二、容错典型案例分类分析

2018年中办《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》发布后，各省相继出台了容错纠错相关实施办法，公布了多个容错纠错案例。2020年以来，湖北、浙江、广东等省份出台了涉及疫情防控工作的容错纠错机制，进一步扩充了容错纠错机制的政策内涵。本文收集了2016年至2021年中央纪委国家监委网站、部分省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团纪委监委网站公布的102份容错典型案例①文中容错案例来源于23个省（自治区、直辖市）及新疆生产建设兵团纪委监委网站公布的相关案例，案例数量分布如下：广西（20例）、江苏（14例）、陕西（10例）、浙江（8例）、辽宁（7例）、四川（6例）、云南（5例）、湖南（4例）、北京市（3例）、广东（3例）、湖北（3例）、江西（3例）、安徽（2例）、贵州（2例）、山东（2例）、新疆（2例）、甘肃（1例）、河北（1例）、河南（1例）、黑龙江（1例）、宁夏（1例）、山西（1例）、重庆市（1例）、新疆生产建设兵团（1例）。，根据动机态度、客观条件、程序方法、性质程度、后果影响、挽回损失等容错研判六要件对案例进行分类分析，将容错案例分为偶发失误、主动作为、探索创新三大类11项类别（详见表1）。

表1 容错案例汇总表

（一）偶发失误事项容错

偶发失误是指在履行职责的过程中出现的偶然失误，根据容错研判要件可分为工作疏忽、挽回损失和客观执行难三种情况。偶发性失误印证了“洗碗效应”——做的越多，错的越多，此项容错旨在减少对基层干部的“苛责”，给予其一定的纠错改正机会，从容错判断要件来看，偶发失误主观上均为过失，违纪情节较轻，且最终未造成严重后果，其中客观执行难是由于客观条件所限，未能完成工作。

1.“工作疏忽”容错

“工作疏忽”容错主要是在行政审批、补助发放、监督检查等日常工作中由于疏忽大意导致的偏差和失误，违规情节较轻，未造成严重后果和不良影响。鉴于当事人一贯表现良好且不存在谋取私利等问题，给予其容错机会并予以纠错改正。典型案例为某县供销合作社党务工作者李某在给下属支部党员转移党组织关系时，因工作失误未按规定办理手续，在组织发现问题后，主动交代问题，及时纠正错误，没有造成损失和不良影响。

2.“挽回损失”容错

这一类失误是由于基层干部疏忽大意造成一定损失和不良影响，但当事人及时采取补救措施，挽回损失或消除了不良影响，鉴于当事人认错态度端正，主动挽回损失而给予其容错机会。典型案例为某县副县长宋某分管环境问题专项整治工作，但对当地某纸厂环境污染问题的整改不到位进而启动审查程序，但在审查期间，他采取果断措施对相关问题积极整改，主动挽回各方损失，获得了群众的谅解和认可。

3.“客观执行难”容错

“客观执行难”容错主要是在推进危房改造、拆除违建、污染治理等重难任务时，因体制机制等客观原因，未能及时完成任务而被问责的情况。此类事件未能达成政策目标的原因主要在于客观条件限制。典型案例为某县街道办事处主任史某负责“三改一拆”工作，由于违建拆除任务多且情况复杂，为避免与多项县重点工程和路网工程建设产生重叠，调整了“三改一拆”工作推进方案，导致工作进度排名靠后，县委依照有关规定对其启动问责调查程序。在调查中发现该街道的拆违量较大，要同时考虑社会稳定和其他重点工程，工作难度较大且不存在主观推诿或安排失当，并最终完成拆违任务，因此给予容错免责。

（二）主动作为事项容错

主动作为事项容错是指主观上是为推动改革发展，解决群众急难问题，客观上采取灵活或非常规手段，大胆作为，切实解决问题和矛盾，但在执行过程中出现了一定的偏差，引发误解和争议。根据主动作为事项的突出特点，可分为大胆履职、灵活执行、攻坚克难、事急从权四类。

1.“大胆履职”容错

“大胆履职”容错是指基层干部出于促进本地区发展考虑，主动采取措施解决现实难题，但在主动作为过程中违反了相关规定和程序，为保护干部大胆履职、干事创业的积极性，综合考虑主观动机、客观条件、后果影响等因素后给予容错纠错机会。典型案例为某村干部为了增加集体经济收益和低收入农户的收入，在集体无财力先垫资购买的情况下，违反财政专项扶贫资金专款专用的规定通过欠账付息的办法争取到县扶贫办帮扶购置的大型农机，虽然客观上存在违反规定的情况，但主观上是出于公心的大胆作为，未谋取非法私利，且在事后主动纠错，追回了多支付借款利息，挽回经济损失，最终予以容错免责。

2.“灵活执行”容错

基层干部在政策执行过程中，往往遇到政策刚性约束与实际问题复杂之间的矛盾。为了保障群众利益，需要采取灵活执行的手段，创造性地解决问题。典型案例为某区应急管理局副局长曾某对生产大排查中发现的安全隐患问题采取灵活处置方式，为保障企业成长和地方经济发展，未按照程序向公安分局移交专家组意见，而是让安全生产监察大队约谈负责人并转告专家组意见，为企业争取整改时间。由于其主观上是出于公心为企业服务，没有利用职权谋取不正当利益，且属于为妥善解决问题采取的灵活措施，既保证安全隐患的根除又防止对企业造成不利影响，最终给予容错免责。

3.“攻坚克难”容错

在改革发展进入深水区，各项工作的推进面临诸多阻碍，需要干部能够迎难而上，攻坚克难，对此应当给予其一定的容错空间。典型案例如某街道办事处副主任蔡某，在推动政府重点项目建设过程中，拆除了某住宅违章围墙，但程序存在瑕疵受到群众投诉，在此案例中，蔡某作为该项工作主要负责人，主观上是为推动政府重点项目建设，改善民生福祉，一直战斗在一线，未发现谋取私利，最终予以容错免责。

4.“事急从权”容错

“事急从权”是指在一些特殊紧急情况下，为保障群众利益，不得不采取非常规手段应对问题。例如，基层干部为保障农户利益，不耽误农时，在推进种植项目时采取边申请边建设或者简化招投标流程的非常规手段；对于应急工程、扶贫工程等涉及群众切身利益的项目，为妥善处理安全隐患，保障项目工期和进度，采取简化流程等“非常规”手段按时完工；对疫情防控期间出现的紧急情况，秉着特事特办的原则，对于物资采购中先交款后签约,为送村民就医而违反疫情防控期间通行禁令，等等。以上情况均予以容错减责或免责。

（三）探索创新事项容错

探索创新事项容错对应“三个区分开来”中强调的“缺乏经验、先行先试出现的失误和错误”及“上级尚无明确限制的探索性试验”两种失误。由于先行先试，没有经验积累，实施过程容易引发误解和矛盾。根据涉及的创新事项以及容错研判要件，探索创新容错可分为制定新规、开拓合作、无章可循、项目亏损四个方面。

1.“制定新规”容错

“制定新规”容错是指为促进各项工作的有序开展，提升组织管理效能，一些基层部门制定了新的管理办法，但这些创新举措存在部分不合理之处，引发了争议和矛盾，鉴于主观上是出于公心探索创新，且未造成严重后果，予以容错减责或免责。典型案例为某团连队新制定的《连规民约》，其初衷是为更好地管理职工，但其中对违反制度的职工进行处罚的条款侵犯了职工合法权益，存在一定的失误，经综合研判其主观动机、制定程序和后果影响后启动容错程序，最终予以容错减责。

2.“开拓合作”容错

“开拓合作”容错是指基层部门主动探索新发展方向，拓展对外合作，加强与企业、社会组织开展合作，促进资源整合及优势互补，但由于经验不足，出现了一定的偏差和失误，鉴于探索创新无意失误且未造成严重后果，予以容错减责或免责。典型案例为某公园负责人员为推动文创业务发展，与某公司签署了系列IP授权合作协议，但协议中的部分内容涉及损害其品牌价值和相关权益，在发现风险隐患后当事人积极推动整改，纪检监察部门综合研判认定这一失误属于干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误错误，不存在谋取私利问题，决定予以容错免责。

3.“无章可循”容错

随着社会发展，基层工作面临着许多新问题和新情况，而如何解决这些问题尚无相关法律法规或政策文件可供参考,一些基层部门探索出的方法手段由于尚无法规政策依据，引发了一定的争议。典型案例为某区公共资源交易中心创新诚信定标规则，采用新的小额工程全流程电子招投标系统，将企业诚信分直接运用于招投标环节,此项改革有效降低了招投标市场廉政风险，有利于规范企业诚信经营。但此项改革由于没有相关法律法规和上级政策依据，涉及企业利益，招致企业投诉。经过综合研判，最终认定诚信定标改革符合容错免责情形，该项改革被纳入容错免责清单库。

4.“项目亏损”容错

为促进本地区农业生产和经济发展，许多村庄引进了新的种植项目，但由于经验不足、客观条件限制等原因未达到预期效果，项目出现亏损，造成了一定的经济损失。典型案例如某村引进鲜花种植项目，树立了“花田灯海”的品牌，探索了绿色发展新路径，但由于对项目发展前景、可行性和风险评估不到位，导致项目出现亏损，造成村集体经济的损失。除此之外，还有其他村庄引进的白玉蜗牛产业项目、菊花种植项目也因为经验不足或者自然灾害等不可抗力出现亏损，最终经过调查研究和综合研判，给予容错减责或免责处理。

基于上述容错案例分类分析，结合容错三重政策内涵，可总结出容错纠错机制的实践路径，三大容错情境折射出容错纠错机制的三个政策内涵，其中“宽容无意过失，减少思想负担”在实践中与“偶发性失误”相对应，“以容促干，落实实干实效的用人导向”体现为“主动作为”事项容错，“激励探索创新，维护基层首创精神”与“探索创新”容错相对应。从案例数量占比来看，探索创新案例数量占比最低，主动作为案例占比最高。

三、容错纠错机制实践中存在的问题

（一）偶发失误容错占比较高，引发避责合理化危机

相比其他容错类型，偶发失误情节简单，容错研判要件较为清晰，加之偶发失误的普遍性和常规性，可能引发容错的滥用，混淆问题性质，拿容错当作工作失误的“保护伞”，引发避责合理化危机。此外，“工作疏忽”和“挽回损失”两类容错产生的原因主要在于公职人员的疏忽大意，未严格按照规定履职，而非制度环境等外部原因，容错的同时如何纠错，进而降低偶发失误的发生率，防范重复犯错是此类容错面临的关键问题。

（二）“主动作为”容错研判难度较大，影响容错落实生效

主动作为要求公职人员在履职过程中，不仅是照章办事，更多是要从推动改革发展的角度，采取灵活策略，切实解决群众的急难问题，这对干部的履职能力和责任担当提出了更高的要求。在容错研判方面，“主动作为”容错在考量动机态度和后果的基础上，需要综合考虑客观实际、矛盾问题、程序方法和性质程度等因素。实践中很多案例涉及历史遗留问题和多方利益诉求，无疑对容错研判工作的精准性、客观性、公正性提出了更高的要求；也正是由于容错研判难度较大，容与不容的界限把握存在模糊性，当前容错研判多部门会商制度还不健全，影响了容错纠错机制的落地生效。

（三）容错纠错机制促进探索创新的激励作用有待加强

促进探索创新是容错纠错机制的核心内涵，但由于基层首创行为没有先例参考借鉴，存在诸多不确定性；基层干部在先行先试的同时，要对创新结果负直接责任，承担着更大的失败风险，由此导致基层干部探索创新的主动性不高，积极性不强。探索创新任务是对基层干部的履职能力和创新能力的双重考验，由于探索创新工作的难度和干部履职能力的限制，当前容错案例中探索创新事项容错案例较少，容错纠错机制在营造创新氛围，鼓励干部首创精神方面的正向激励作用还有待加强。

四、容错纠错机制的优化路径展望

（一）容纠防三措并举，规制偶发失误

由于偶发性失误广泛存在于各类行政事务中，容错情形较为简单，基数较大，如何纠错和防错才是关键。但当前容错纠错机制聚焦于容错环节，纠错和防错的重要性未能充分体现，对于容错后的纠错措施和防错程序还需要进一步细化，防止容错变纵错。需要通过相关程序有效衔接容错、纠错、防错三个步骤，注重容纠防并举，结合监督执纪四种形态，建立健全容错跟踪反馈机制，合理纠错、防错，最大限度发挥容错纠错机制实效。

（二）以案促容，增强容错成效

由于容错研判工作需要综合考量动机态度、客观条件、程序方法、性质程度、后果影响、挽回损失等因素，尤其是主动作为事项容错现实情况复杂，更需要提炼出典型性、指导性案例，为容错研判提供指导和参考。要发挥容错案例的指导作用，精准把握容与不容的界限，促进容错研判的规范化和精准化，防止容错的错用和偏差，保障容错纠错机制的实效。

（三）强化事前容错，助推探索创新

容错程序可分为事前容错和事后容错，事前容错备案是指提前将可能引发矛盾争议的改革创新项目上报，进行容错项目备案，列明容错具体事项内容及容错理由，以备后续容错界定。当前容错程序中大多数为事后容错，事前容错较少。从容错纠错机制推进改革发展，激励探索创新的有效性来看，事前容错程序能够防范于未然，更有利于打消基层干部不敢为的顾虑，但当前只有少部分地区实行事前容错备案程序，容错纠错机制的有效落实需要事前和事后双路径并重，通过事前备案，将容错程序前置，消除问责顾虑，强化容错的正向激励作用，营造良好的创新实干环境。