农业社会化服务体系现状、问题及对策研究

高洪涛

(中共莱西市委党校 理论部，山东 青岛 266600)

改革开放初期，我国普遍实行了以家庭经营为主要形式的联产承包责任制。农业社会化服务作为解决家庭承包经营与市场需求变化和农村经济管理矛盾的纽带开始发挥作用。1991年，《国务院关于加强农业社会化服务体系建设的通知》指出，农业社会化服务是包括专业经济技术部门、乡村合作经济组织和社会其他方面为农、林、牧、副、渔各业发展所提供的服务。[1]2008年，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，要“加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系”。[2]2017年，党的十九大对农业社会化服务提出了新的要求，明确提出“健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接”。[3]2020年，农业农村部编制并印发了《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划(2020—2022年)》[4]，提出要加快构建立体多元、功能互补、复合高效的社会化服务体系，提升小农户发展现代农业的能力，夯实乡村振兴的基础支撑。2021年，《农业农村部关于加快发展农业社会化服务的指导意见》发布，提出要经过5—10年努力，基本形成组织结构合理、专业水平较高、服务能力较强、服务行为规范、全产业链覆盖的农业社会化服务体系。[5]在政策的推动下，我国农业社会化服务体系日渐健全，越来越成为现代农业发展的主要驱动力。农业社会化服务市场直接催生了众多的各具特色的服务主体，在保障国家粮食安全、实现小农户与现代农业的有机衔接、推进农业现代化等方面发挥了重要的作用。

一、青岛农业社会化服务体系建设现状

青岛是胶东半岛乃至山东省经济发展的龙头，承担着打造乡村振兴齐鲁样板先行区的重任。建立健全农业社会化服务体系，提高农业社会化服务水平，是青岛全面实施乡村振兴战略、加快农业农村现代化、推动农业高质量发展的重要举措。农业在青岛国民经济中占有重要地位。2021年，全市GDP总量达到14136.46亿元，一产增加值为470.06亿元；乡村常驻人口234.16万人，占全市人口总数的22.83%；耕地面积51.62万公顷，占全市总面积的45.74%。青岛农村普遍进入了老龄化社会。第七次全国人口普查显示，平度、莱西两市65岁以上人口比重分别是18.85%、17.88%，远高于青岛全市的14.20%。根据联合国常用人口老龄化划分标准，一个地区65岁以上老人占总人口的7%，即视为进入“老龄化社会”；比例超过14%，则进入“老龄社会”。农村面临劳动力短缺的困境，迫切需要农业社会化服务。

2018年，《青岛市支持农业生产社会化服务发展项目指导意见》提出通过重点支持农业社会化服务，做大做强服务型农民合作社和专业化农业服务组织，带动小农户、种粮大户和家庭农场快速增收致富，推进农业适度规模经营健康发展，并依据《农业社会化服务 土地托管服务规范》，制定了财政补助方式和标准。[6]2019年，青岛发布《关于创新发展农业社会化服务壮大村级集体经济的实施意见》，提出逐步形成以镇级服务平台为骨干、经营性服务组织为补充，主体多元、覆盖全程、综合配套、便捷高效的农业社会化服务体系。[7]青岛将农业社会化服务作为推进农业现代化的重要抓手，按照“政府引导、市场运作、社会参与”的思路，积极培育农业社会化服务组织，积极服务对接小农户，有效将小农户引入现代农业发展大格局，涌现了一批服务能力强、覆盖面宽、产业链条长的农业社会化服务主体。全市农业社会化服务组织3818个，服务耕地面积609.2万亩，农作物综合托管率73.9%，服务小农户近百万户，占全市农户数的95%以上①，农业社会化服务水平明显提升，农业经营方式发生了根本转变，产业化、组织化、集群化、专业化特征日趋明显。

莱西市是青岛乡村振兴的主战场之一，2012年获批建设国家级现代农业示范区，2021年被确定为山东省农业专业化社会化服务机制创新试点县、全国农业社会化服务创新试点单位。近年来，莱西市积极发展多种形式的农业社会化服务组织，推进农业生产规模化、集约化、标准化发展，先后出台了《关于扶持培育新型农业经营主体发展壮大的实施意见》《关于农业生产社会化服务规范化建设试点实施方案的通知》《关于农业生产社会化服务发展项目实施方案的通知》《农业专业化社会化服务机制创新试点实施方案》等一系列文件，构建了对农业生产社会化服务培育、支持和引导的全方位政策体系，在实践中逐渐形成了多种农业社会化服务模式，分别是以丰诺农化为代表的“订单服务”模式、以金丰公社为代表的“菜单服务”模式、以院上镇农民专业合作社联合社为代表的“分级服务”模式和以东鲁生态农业为代表的“靶向服务”模式。四种模式各有其针对性，东鲁生态农业 “靶向服务”模式和丰诺农化“订单服务”模式因技术的独特性和较高的托管服务费用，主要适用于经济效益较高的林果业；而院上镇农民专业合作社联合社“分级服务”模式和金丰公社的“菜单服务”模式，主要通过服务规模的扩大，降低农业生产中的化肥、农药等农资消耗，进而节约生产成本，提高收益率，适用于露地大田的大规模经营。

二、推进农业社会化服务体系建设面临的问题

莱西市的农业社会化服务已遍布全域，能够提供社会化服务的主体除了丰诺农化、金丰公社、院上镇农民专业合作社联合社和东鲁生态农业外，还有政府主导的镇村级服务组织、村集体经济组织等，以及众多的服务专业户和能够提供劳务服务的农民。为了从整体上更好地透视农业社会化服务的发展，课题组对146户农户的服务需求进行了调研，发现了推进农业社会化服务体系建设过程中的一些共性问题。

(一)公益性农业社会化服务供给不足

完善的农业社会化服务体系包括公益性的服务和营利性的服务。公益性的服务本质上属于农业生产中的公共产品，主体是遍布基层乡镇的农技、水利、兽医等农业服务机构。从调研情况看，基层公益性农业社会化服务机构人员老化，知识结构滞后，普遍忙于基层社会性事务。2015年以来，莱西市形成了一个规模较大、效益较好的特色优势产业——设施栽培鲜食葡萄。这一产业的形成主要是依赖民间社会性的技术培育和推广。另一个特色优势产业——秋月梨种植，2021年“果锈”病害比较严重，在预判和防治方面公益性农业社会化服务机构在一定程度上存在缺位现象。根据对莱西市146户农业经营主体的调研，镇街农技等专业机构存在服务内容跟不上用户需求变化的问题。

(二)村级组织作用发挥不明显

20世纪80年代，我国农村普遍实行家庭联产承包责任制，农户成为生产经营主体，农村集体经济日渐薄弱。调研中发现，农村集体经济组织基本上是由村委会代行职能，村“两委”干部年龄普遍偏大，这些因素导致了村级组织工作重心主要放在乡村公共事务上，对农业社会化服务投入不多。对146户农业经营主体的调研也反映了这一问题。

(三)全产业链体系短板明显

农业生产经营主体主要包括小规模农户、种养大户、专业合作社、家庭农场、农业龙头企业等，不同的主体对农业服务有不同的的需求。农业社会化服务体系的建设必须立足农业经营主体的需求，实现服务的优化。

1.种子、苗木及禽畜种源社会化服务程度较高。粮食种植户和蔬菜种植户的种子，畜牧业户的种源，都由专业公司提供。部分林果业户依靠自己繁育或周边农户帮助解决种子和苗木问题(见表1)。

表1 种子、苗木及禽畜种源供给统计

2.农机、人工和技术社会化服务程度差异较大。农机方面，粮食种植户主要依靠农机专业户和专业公司，蔬菜种植户和林果业户则以农户自身为主(见表2)。人工方面，粮食种植户以自主为主，蔬菜种植户自主和雇工并重，林果业户和畜牧业户以雇工为主(见表3)。究其原因，粮食种植业资本投入较少；蔬菜种植业和林果业已经实行了设施栽培，需要大量资本投入；畜牧业随着环保政策的落实和人居环境的整治，基本实现了工厂化。技术方面，粮食种植业技术成熟，农户需求不多；蔬菜种植户和林果业户乐于通过互助或寻求专业公司解决问题；畜牧业户已实现工厂化，由自有技术或由龙头公司解决问题(见表4)。

表2 农机供给统计

表3 人工供给统计

表4 技术供给统计

3.金融服务短缺。从调研看，粮食种植户、蔬菜种植户和林果业户的资金投入主要用于化肥和农药等农用生产资料。经营者为了建立长期客户联系，针对农户担心伪劣农资造成损失的情况，普遍实行赊账销售，即农户完成收获后再付款。此外，农业保险服务普遍缺失。农户个体缺少保险意识。保险机构也没有适宜的险种，尤其缺少面向经济效益较高的特色种植业的保障险种。

(四)管理水平有待提高

农业社会化服务主体大多规模较小，组织化程度较低，服务水平不高，服务产品附加值不高，服务内容同质化严重。许多服务主体处于初步发展阶段，缺乏专业的管理人员和技术人员。莱西市建立了12处镇级社会化服务中心，也培育了诸如金丰公社、丰诺农化等规模较大的农业社会化服务组织，但耕、种、收等环节的社会化服务主体多是农村专业户。受人口向城镇转移的影响，农业服务人员面临年龄结构老化、新老传承不力、文化层次偏低等问题，导致农产品品质提高乏力，甚至出现退化现象。

三、农业社会化服务体系的优化路径

农业社会化服务是实现农业现代化的必由之路。从农业农村部推介的三批全国农业社会化服务典型案例来看，农业社会化服务已经在全国各地得到了推进。我国农业生产模式复杂，既有较大规模的农场，也有数量众多的小农户生产。发展农业社会化服务必须结合国情因地制宜，适时推进。

(一)充分发挥政府导向作用

随着服务内容和服务方式的不断拓展，农业社会化服务已经成为实现小农户和现代农业有机衔接的基本途径，成为发展农业生产力、转变农业发展方式的重大举措。各级政府应在公共服务、财政支持与产业扶持等方面发挥主导作用，形成农业社会化服务网络体系全产业链条覆盖。要优化基层乡镇涉农部门人员配置，通过提高业务能力、设置考核体系、整合有效资源，加强公益性社会化服务保障；要大力发展政策性和商业性农业保险，增强农业保险的经济补偿功能，推进农村信用体系建设和金融产品创新，科学合规设置涉农信贷产品，为现代农业的健康发展提供更高质量的金融服务。

(二)培育专业化、多业态的服务主体

随着传统农业向现代农业的转化，农业产业链条将越来越长，专业化分工将越来越细。专业化是现代农业内部分工细化的基本要求，也是一二三产业融合发展的基础。专业化分工能够显著降低生产成本，提高农业经营效益。没有服务的专业化就没有服务的社会化。以莱西市某镇一草莓种植户的线上销售为例，某超市线上售卖一单(350克)草莓价格最高时为39.90元，分配到产业链各环节中有外包装费用5.50元、采摘费用0.30元、运输费用2.30元、平台费用16.90元、农资等费用1.30元、农户13.60元。一个草莓产业相继衍生出了包装物加工、劳务、运输、农资销售、农技服务等环节，培育了一系列的市场经营主体，从而形成了专业化的服务体系。发展农业社会化服务必须在专业化的基础上，准确把握生产经营主体的需求，针对服务链条中的短板问题，补链、强链、延链，形成多业态、多主体的体系；同时，在生产托管的基础上，从露地大田作物向高端特色经济作物延伸，加快培育农民专业合作社、农村集体经济组织、农业服务企业、农业服务专业户等社会化服务主体，促进全产业链多业态的经营主体健康发展。

(三)构建信息化平台

农业社会化服务离不开信息化的支持。地方政府应当充分利用信息手段和信息资源打造区域统一的信息化平台，构建全域覆盖、利益共享、高效便利的服务网络，统筹公益性和经营性服务资源，按照主体多元、形式多样、服务专业、竞争充分的原则，整合要素，对接、满足经营主体的服务需求。以莱西市金丰公社为例，该公社充分发挥自主建立的慧种田数字农业服务平台优势，利用卫星定位、遥感、大数据、云计算等技术，对农业生产过程、生产环境、服务质量等进行精准监测，有效提升了农业的信息化、智能化水平。地方可以以县域为单位建立农业社会化服务信息化平台，建立县(市)级服务中心、乡镇服务中心、村级服务点及经营性社会化服务主体有机参与、分工明确、沟通顺畅的农业社会化服务网络。

(四)发挥农村基层组织的推动作用

农村基层组织是推进农业农村现代化和乡村全面振兴的重要组织力量，不仅承担着发展乡村各项社会事业的重任，在农业社会化服务体系中也能够发挥重要的作用。构建农业社会化服务体系，需要不断发展农村集体经济，提高村级集体经济组织服务农业的能力。农业社会化服务的存在基础是大幅度降低农业的经营成本。以生产托管为例，单一农户种植规模小，土地碎片化问题突出，沟通成本、交易成本和土地整理成本高，导致农业社会化服务组织与农户构建合作关系有一定的难度。莱西市金丰公社选择了部分村级组织健全、工作能力较强的村庄进行合作，由村委会负责组织农户，金丰公社为农户提供每亩800元的保底收入，实现利润按照农户60%、村委会10%、金丰公社30%的比例分配，不仅为村级组织拓宽了收入来源，也为农户提供了担保，极大地调动了村委会和农户的积极性。显然，包括村党支部、村委会在内的农村基层组织在农业社会化服务体系建设中能够起到重要的推动作用。

注释：

①数据来源于课题组在青岛市农业农村局进行的调研。