居民参与城市社区公共安全治理的路径选择

岳 静

(中共滁州市委党校,安徽 滁州 239000)

国泰民安是人民群众最基本、最普遍的愿望。当前,我国社会大局持续稳定,但也面临着风险挑战。新征程上,必须坚持总体国家安全观,坚持统筹发展和安全,持续提升社会治理效能,建设更高水平的平安中国,使人民的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。不断完善共建共治共享的社会治理制度,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社区公共安全治理共同体,是建设更高水平的平安中国的重要基石。城市社区是公共安全事件的高发地和聚集地,也是公共安全风险防控和处置的前沿阵地。居民群众作为社区的主人,是公共安全治理的重要主体力量,必须坚持群众观点和群众路线,完善居民参与社区公共安全治理的体制机制,拓展人民群众参与公共安全治理的有效途径,构筑起社区公共安全治理的人民防线。

一、居民参与城市社区公共安全治理的提出

居民参与城市社区公共安全治理是社会治理制度与公共安全体系耦合互动的鲜明指向。共建共治共享的社会治理制度的重要内容之一是健全公共安全体系,健全公共安全体系的根本遵循和实现路径是共建共治共享。确保人民安居乐业、社会安定有序、建设更高水平的平安中国是社会治理制度与公共安全体系建设共同的价值目标。要实现这个价值目标就必须把基层一线作为社会治理和公共安全的主战场,同时,基层广大居民群众是社会治理制度和公共安全体系建设最重要的行动主体。可见,社会治理制度和公共安全体系建设高度关联互动,有着相同的价值目标和行动主体,存在不可分割的内在耦合性,共同指向对居民参与的重视。基于这种思考,本文选择“居民参与城市社区公共安全治理”作为研究主题,深入A省C市若干个城市社区实地调研访谈,了解居民参与社区治理的现状和面临的困境,试图探寻居民参与城市社区公共安全治理可能的路径选择。

回顾已有文献,关于“居民参与城市社区公共安全治理”的研究相对较少,主要阐述社区公共安全治理的主体、内容和模式:在社区公共安全治理主体方面,认为社区公共安全治理需要政府、社区、社会组织和社区居民等多元主体共同参与,尤其应重视和发挥居民参与的重要作用;在社区公共安全治理内容方面,重点研究社区风险治理、社区治安与警务研究、社区应急准备等;在治理模式方面,认为应发挥社区多元主体优势,构建政府、社会、个人共同参与社区公共安全治理的有效机制。总体来说,不同学者从不同视角出发,结合社区丰富的公共安全治理创新案例,围绕社区治理、公民参与、应急管理、风险治理等方面展开各自研究,进行了一定的理论探索,提出相应解决方案,为居民参与社区公共安全治理提供了宝贵思路。

二、居民参与城市社区公共安全治理中存在的问题

城市社区公共安全治理覆盖面较广,涉及到防灾救灾减灾、社会治安综合治理、新冠肺炎疫情防控等多个层面,是一项较为复杂的综合性系统工程,需要基层党组织、基层政府、居委会、辖区单位、社会力量(社会组织、社会工作者、市场主体等)、志愿者、社区居民等多元主体共同参与。其中,社区广大居民群众积极参与治安巡逻、疫情防控、隐患排查等各项工作,成为社区公共安全治理中不可或缺的重要力量。但从整体状况看,居民参与城市社区公共安全治理仍处于初步探索阶段,参与表象化、形式化,参与广度不足、参与深度不够的现象较为常见。一方面,参与广度不足:参与人数较少,实际参与率不高;参与人员相对固定,结构比较单一。以全国防灾减灾综合示范社区A社区为例,社区居民7000余户,近两万人,但全年参与公共安全治理的居民实际人数不到两百名,主要就是社区草根社团的100多名成员和几十位热心居民,且人员组成和结构相对固化,住户多、租户少,老年人多、中青年人少,女性多、男性少,社区达人多、普通群众少。另一方面,参与深度不够:被动参与多、主动参与少;碎片化参与多、整体性参与少。居民参与主要依赖于自上而下的行政动员,多是“被动式参与”“形式化参与”和“任务型参与”[1],自觉自愿参与的居民较少;参与形式较为单一,多是在5·12全国防灾减灾日、寒暑假、春节前等“特定日期”听讲座或参加宣传活动等;参与时间较短,一些居民往往是活动刚开始时参与,但往往中途离场,没有全程参与。

之所以出现上述现象,从A省C市几场社区活动现场的访谈调研中了解到,对“为什么参与”的问题,现场参与的居民给出了“活动挺有意思”“想学习安全知识”“被喊来参与”“参与有礼品赠送”等回答;对“为什么不参与”的问题,未参与的居民给出的是“不知怎样参与”“没有时间参与”“活动没意思”等理由。可以看到,无论参与或不参与,居民的选择都有一定原因,也暴露出居民参与城市社区公共安全治理中隐匿的诸多问题。

(一)城市社区自治功能弱化,引导居民参与社区公共安全治理不够

第一,社区居民委员会行政化倾向较重,日常自治和服务职能弱化。社区居民委员会是社区日常事务的管理机构,负责包括社区公共安全治理在内的多项社区工作。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》,“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”,居民委员会的性质是“基层群众性自治组织”,主要是在基层党组织的领导下组织居民依法开展自治事务。但在基层调研时发现,由于政府及相关职能部门思想观念还没有转变,与社区的关系还没有完全理顺,仍保持对社区行政命令或者行政干预式的传统做法,将社区居委会视为下属部门,给社区布置工作、派任务,凡是需要基层来落实的工作都延伸到社区,社区承担了原本应由政府部门负责的多项工作。“社区是个筐,什么都往里面装”,行政执法、拆迁拆违、招商引资、协税护税等都要参与。“社区协助”变为“社区负责”,社区成为工作的责任主体。“上级指导”变成“上级指挥”,社区居委会成为基层政府的“腿”,行政化色彩浓厚,日常忙于完成政府下达的各项行政指令和督查考核任务,懈怠了“自治”主业,服务居民和引导居民自治能力缺乏。如在社区日常治理中,社区居委会对协调物业公司、业主委员会与业主之间的问题与矛盾缺乏有效解决办法,难以解决居民投诉较多的物业管理服务不到位、业主委员会不履职等问题,难以获取居民信任和认同。

第二,社区公共安全自治功能不足,缺乏引导居民参与社区公共安全治理的有效方法。一方面,城市社区的公共安全治理工作主要是在上级政府的行政指令下,依靠外部力量(共建单位、党员干部、志愿者等)的帮助开展,社区公共安全自治功能不足,“预防为主、防治结合”的治理模式尚未形成,基层应急管理体系和能力建设有待完善。自新冠肺炎疫情发生以来,社区作为疫情联防联控的第一线,也是外防输入、内防扩散最有效的阵地,在疫情防控全局中发挥了重要作用。同时,个别地区也出现层层加码、过度防疫、返乡政策“简单化”“一刀切”的问题[2],被国务院联防联控机制通报批评。另一方面,社区公共安全自治功能的不足,导致对社区内部公共安全治理主体资源挖掘较少,尤其是对如何引导和发动广大居民共同参与社区公共安全治理缺乏深入思考和细致谋划,导致居民参与治理流于形式。调研发现,A省C市的社区每年都会开展若干次有关公共安全的学习宣传活动,但活动主题、内容、形式年年相同或类似,多是发放宣传单页、开设讲座、播放宣传片或观看灭火器操作讲解等口头式宣传,预案演练、应急演习、急救技能等实操性的培训较少,缺乏安全技能的系统培训,培训效果一般,难以动员和吸引更多居民参与其中。一些公共安全活动日来参加活动的居民往往在领了礼品、拍了照后就匆匆离开,不愿停下来认真了解学习相关知识技能。除居民自身主观因素外,与公共安全治理活动形式单调、内容缺乏吸引力也有很大关系。

(二)居民参与城市社区公共安全治理体制机制尚不完善,居民参与缺乏常态化制度平台

第一,基层政府对居民参与社区公共安全治理缺乏体制机制上的整体规划。广大居民群众作为社区的主人,应是社区治理和社区公共安全治理最重要的自治主体。调研发现,一些基层政府对居民的主体地位认识不足、重视不够,没有对居民参与社区治理和社区公共安全治理的体制机制进行整体统筹规划,没有为居民参与搭建多形式渠道和多样化平台。如成立业主委员会、参加居民代表大会是居民日常参与社区治理的重要途径,但一些小区业主委员会要么成立困难、要么履职乏力,大多数居民“未参加过业主大会、未行使过业主表决权、未听说过业主委员会、对业主委员会做出的决定不大清楚”,这其中既有居民自身的主观原因,也与基层政府对居民的引导不够有关。在一定程度上影响了居民社区主人翁精神的培育,影响了居民对社区的认同感和归属感,影响了居民参与社区公共安全治理的积极性主动性。

第二,“运动式治理模式”与“动员式参与”[3]难以长久激发居民参与的内在动力。社区的公共安全治理活动大致可以分为两类,一类是特定时间点的“规定动作”,如5·12的防灾救灾减灾、暑假的防溺水宣传、春节前后的安全生产;一类是上级部门布置的“紧急任务”,如治安防控、消防安全、安全生产的突击检查、疫情防控中的区域疫苗接种与核酸检测等。居民主要就是在基层党委政府的组织动员下配合有关部门完成上述“规定动作”或“紧急任务”,从而实现对社区公共安全治理的参与。就治理模式而言,目前,社区公共安全治理主要是一种“运动式治理模式”,其中居民参与的方式是一种“动员式参与”。“运动式治理模式”的优势是能够短时间内有效调动多方资源快速完成既定目标,是被基层实践证明较为有效也被经常使用的一种基层治理模式,但它缺乏连续性和长效性,很难常态化。而“动员式参与”作为被动式的参与模式,居民是作为临时配角而非常驻主角出现的,是“被动员参与者”而非“主动参与者”。在这种为了“完成任务”的参与情境中,居民难以获得充足的内在动力,难以激发主动参与的自觉意识,难以有效锻炼参与能力。

(三)居民日常公共安全意识淡薄,主动参与城市社区公共安全治理意愿不强

第一,居民日常公共安全意识较为淡薄。调研发现,大部分社区居民具备安全用电、安全用气、安全出行等安全常识,但对电话诈骗、电信诈骗、网络诈骗等新型诈骗方式了解有限,尤其是社区老年人对上门诈骗、养老理财诈骗、理疗器材和保健品诈骗等最新骗术知之甚少。少数居民对自我行为可能引发的公共安全风险存在一定侥幸心理。有的明知消防通道和楼梯间不能堵塞却为了方便停放车辆、堆上杂物;有的明知小区有停车棚和充电桩,却图省事推电动车入梯入户充电;有的明知要安全出行,但骑电动车不戴头盔。新冠肺炎疫情防控中也出现一些居民不戴口罩出入公共场所、不主动扫码进小区、不做核酸检测等行为,甚至出现少数居民在明知自身有疫情传播风险的情况下仍然违反疫情防控规定瞒报、谎报、乱跑而引起疫情进一步扩散的深刻教训。

使用电磁炉进行加热的火锅店，避免了燃气的易燃性及炭火的高温等不安全因素，但由于同时使用多台大功率电器，电路能否满足安全要求？这也是孕妈妈去火锅店就餐时，需要留意的问题。另外，很多孕妈妈担心使用电磁炉会对肚里的胎宝宝有辐射危害。电磁炉辐射量大小，和其所使用炉具和锅具都有很重要的关系。

第二,居民主动参与社区公共安全治理的意愿不强。实地调研发现,城市社区公共安全治理中难点堵点很多,物业服务、环境卫生、停车位规划、高空抛物、堵塞消防通道等都是问题和矛盾较为集中的地方,也是被居民投诉较多的问题,需要基层党组织、居委会、物业公司、业主委员会、社区居民等多元主体共同参与协商解决。但小区“业主委员会成立难、良序运转难、业主大会召开难”是当下社区治理中普遍存在、反映较多的问题,这其中既有客观原因,也与居民不愿主动参与社区事务有很大关系。尤其是一些中青年上班族“脱域化”生活在社区,除了居住在社区,其他的社会活动与社会交往都不在社区中进行,既不关心社区的建设也不愿主动参与社区公共安全治理。这次疫情防控中广大社区志愿者发挥了巨大力量,但是志愿者主要是由下沉到社区的党员干部组成,主动报名参与防控志愿服务的社区居民数量相对较少。在对A省C市的九个城市社区进行为期一个月的问卷调查发现(共发放256份问卷,回收有效问卷225份,问卷有效率为87.89%),对“您是否愿意参与社区公共安全管理”的问题,选择“非常愿意”的居民占12%,选择“愿意”的居民占28%,选择“无所谓”的居民占24%,选择“不愿意”的居民占36%。相对来说,不愿意主动参与社区公共安全治理的居民占多数。

(四)居民参与城市社区公共安全治理能力有限,参与效度不高

第一,居民日常应急急救技能缺乏,自救互救能力不高。社区调研发现,多数居民对心肺复苏、海姆立克法、溺水救援、止血包扎等常用急救知识和应急技能缺乏了解、不会运用。而在一些灾害事件的救援过程中,由于群众安全意识匮乏,应急避险与自救互救技能不足,“盲目无措、不会自救、不敢互救、害怕错救、因救致残”的情况也时有发生[4]。

第二,居民在社区公共安全治理中发挥的作用有限。社区公共安全治理的多元主体中,社区党组织、社区居委会、物业、党员干部志愿者发挥了重要作用,社区居民实际发挥的作用比较有限。从社区疫情防控工作看,广大社区工作者和下沉到社区的党员干部成为社区联防联控的主要力量,而作为社区主人的社区居民总体参与人数较少,同时自我管理、自我服务、自我教育的意识和能力也相对偏弱。

综上,参与意愿不浓、参与平台不多、参与能力有限是居民参与城市公共安全治理中面临的主要现实困境。

三、居民参与城市社区公共安全治理的路径选择

通常来说,居民是否具有主观上的参与意愿是影响居民参与行为的首要因素。若从“参与意愿-参与行为”的维度来考量,根据居民主观参与意愿和实际参与行为的高低趋向两者之间的关系,大致可以把居民参与社区公共安全治理的状态描述为四种:低意愿低行为、高意愿高行为、低意愿高行为、高意愿低行为(见图1)。可以看到,居民的参与意愿和参与行为之间既有一致性,也会存在一定偏差。当参与意愿和参与行为高低趋向一致时,表现为“低意愿低行为”和“高意愿高行为”;当参与意愿和参与行为高低趋向不同时,表现为“低意愿高行为”与“高意愿低行为”。其中,“高意愿高行为”是较为理想的状态,也就是居民主观上有参与社区公共安全治理的较高意愿,同时客观上也实际参与了很多社区公共安全治理活动。其他3种状态都是非理想状态,但通过努力也可以向理想状态转化。此外,还需要搭建形式多样的参与平台,同时提升居民参与能力。为此,必须综合施策,从完善居民参与体制机制、营造社区公共安全文化、加强公共安全技能培训等多方面着手,激发居民的参与意愿、搭建居民参与的平台、提高居民的参与能力,让居民想参与、可参与、能参与,进一步提升居民参与的广度、深度和效度。

图1 参与意愿和参与行为

(一)强化社区公共安全治理职责职能,更好发挥引领居民参与公共安全治理的作用

第一,明确社区居民委员会公共安全治理的职责职能。作为社区治理的日常管理机构,《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定的社区居民委员会的主要工作有六项:“宣传宪法、法律、法规和国家的政策,维护居民的合法权益,教育居民履行依法应尽的义务,爱护公共财产,开展多种形式的社会主义精神文明建设;办理本居住地区居民的公共事务和公益事业;调解民间纠纷;协助维护社会治安;协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作;向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。”其中,“调解民间纠纷”“协助维护社会治安”与社区公共安全治理工作直接相关,“协助政府或其它派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作”“向人民政府或者其它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议”等与社区公共安全治理工作间接相关。因此,社区公共安全治理是居民委员会的重要职责,引导居民参与社区公共安全治理、提高社区整体公共安全治理水平是其重要的工作内容。可以以当下疫情防控的常态化机制为契机,进一步为基层减负松绑,向社区赋权增能,将更多资源、服务、管理下放到社区,提高社区公共安全治理效能。

第二,强化社区安民功能,为居民参与社区公共安全治理打好基础。一是围绕综合减灾示范社区、平安社区、安全社区的创建工作,完善社区公共安全风险预防和应急管理体系建设。建立健全社区灾害应急体系,排查社区各类灾害风险隐患并制定完善各类灾害应急预案,同时加强社区应急避难场所、医疗救护站、社区微型消防站的建设、维护和监督管理;常态化组织联防联控走访巡查,化解矛盾纠纷,消除安全隐患,提升群众安全感。二是加强社区公共安全治理队伍建设,提升社区公共安全治理能力。根据社区公共安全实际对社区工作人员进行精准化实效性强的业务培训,提升其公共安全治理的素质能力;联合消防、地震、卫生、民政等政府相关部门定期开展各类社区公共安全事件的应急演练,提高社区应对突发公共安全事件的应急管理水平。三是以居民需求为导向制定社区公共安全服务清单,包括基本公共安全服务清单和非基本公共安全需求服务清单,为社区居民提供均等化的公共安全服务[5]。如建设应急避难所、发放地震应急救援包等。

(二)完善居民参与社区公共安全治理体制机制,搭建居民参与社区公共安全治理制度平台

第一,发挥基层党组织总揽全局、协调各方的核心领导作用,调动多元主体力量共同参与社区公共安全治理。联合社区居民委员会、社区警务室、物业公司和辖区内企事业单位、社会组织、居民志愿者等多元主体共同参与社会治安防控、安全生产、食品药品安全监管、防灾减灾救灾等社区公共安全事件治理,明确各方主体任务分工,横向上构建“党委领导、政府负责、群团助推、社会协同、居民参与”的社区公共安全共治同心圆[6]。

第二,依托智慧社区建设和网格化联防联动机制,建立“社区—小区—网格—楼栋”四级公共安全网格管理模式,纵向上打造“权责明晰、高效联动、上下贯通、运转灵活”的社区公共安全善治指挥链[6]。依法在社区居委会下设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会组织,分类负责社区内公共安全治理工作,鼓励吸纳社区专业人士参与担任委员。鼓励社区责任心强、有公共安全专业特长的党员群众担任各级公共安全网格长,参与治安巡逻、隐患排查、公共安全科普宣传,收集居民群众关于社区公共安全的意见建议,引导发动社区居民开展公共安全“微治理”。

第三,培育发展社区公共安全类社会组织,带动辖区居民参与社区治安防控、调解邻里纠纷、查找风险隐患等公共安全治理活动。引进专业社工组织,实施社区公共安全项目;引导社区内社会组织由“自娱自乐”型向“参与治理”型发展;扶持成立社区公共安全类志愿者组织,如社区消防队、社区巡逻队、社区救援队等,定期开展学习培训,提高其专业素质能力,同时鼓励居民参加学习培训,成绩合格后可加入成为志愿者。

(三)营造社区公共安全文化,培育居民参与社区公共安全治理意识

第一,安全文化融入社区建设中。一是完善社区安全文化制度建设。制定社区、小区的安全公约,规定用电、燃气、消防、建筑、交通等方面的安全要求,动员社区居民自觉遵守;参照社区安全公约,制作社区公共安全文化宣传牌、设置安全文化标语、绘制安全文化墙,把安全文化元素融入公园、街道、小区、楼道。二是加强社区安全文化设施建设。设置小型移动式地震体验车、消防体验车等安全体验设备,供居民日常体验;统一规划建设综合性社区公共安全文化场馆,为社区居民提供更全面的安全知识教育。

第二,常态化开展社区公共安全知识宣传教育。一是宣传内容要有针对性。要坚持一般和重点结合,分类分群体,对社区居民公共安全知识的薄弱环节进行重点宣传教育。在进行社区安全常识宣传的同时,重点进行防范电信诈骗、养老诈骗等宣传。二是宣传形式要有多样性。要改变单一的广场拉横幅、发传单的宣传方法,采取形式多样、吸引居民、富有实效的宣传方法。组织志愿者担任“安全宣传员”入户宣传,深入小区住宅内、商户门店里、居民家庭中宣传,如在小区宣传乱堆放、飞线充电、高楼抛物的危害,向商户宣传消防安全、燃气安全知识,在居民家宣传居家安全、防震减灾、防火防盗、防诈骗等知识;在“全国中小学生安全教育日”“世界急救日”“119全国消防日”“12·2全国交通安全日”和“安全生产月”等重要时间联合有关部门进行防灾减灾科普、安全生产事故防范、职业健康安全常识和应急急救知识宣传;依托社区微信群、公众号定期发布生产安全、防灾减灾、消防安全、交通安全、居家安全等方面的安全小提示,设置游戏式、交互式界面,激发居民参与热情。

(四)加强以自救互救为核心的公共安全技能培训,提高居民参与社区公共安全治理能力

第一,系统开展日常生活急救、应急避灾等公共安全知识技能的专业培训。与辖区地震、气象、民政、卫健等政府部门和红十字会、消防、医院、蓝天救援队等单位加强联系合作,围绕常见的突发事件和意外伤害事故对社区居民进行自救互救的专业培训。采取“理论讲授+实操演练”重点培训“海姆立克急救法”、止血包扎、CPR(心肺复苏)+AED(自动体外除颤仪)的使用、消防器材使用方法、溺水急救等日常急需的知识技能。

第二,在社区内的小区、学校、企业、人员密集场所定期开展各类突发公共安全事件的群众性应急演练活动,发动和动员社区居民群众广泛参与,通过情景模拟、角色扮演,使居民能够最大程度地参与其中,注重演练后的评估总结,针对演练中出现的问题不断修订和完善演练方案。让广大居民在常态化演练中熟练掌握疏散逃生、应急避险等方面的自救互救技能。

第三,加强社区“第一响应人”培训。“第一响应人”是指突发事件发生时,第一时间到达现场并能够快速组织现场民众开展抢险救灾、提供基本生命救助的人员。“第一时间、第一现场、第一方案、第一职责”是“第一响应人”必备的能力素质。选择社区具有一定知识技能(如医学、消防、水电等)的居民志愿者作为主要培训对象,进行应急科普教育、危机教育、预警预防培训、快速救援训练、灾害桌面推演等专业培训[7],逐步壮大“社区第一响应人”队伍,在社区公共安全事件发生时能够提高应急响应和应急处置的速度和效率,指导群众紧急避险、自救互救,并协助专业应急队伍迅速开展现场救援,提升社区居民参与公共安全治理能力。

总之,社区公共安全治理内涵丰富,涉及面较广,实践中需要多元主体共同参与,需要“全过程、全周期”的公共安全治理模式。提升城市社区公共安全治理效能,必须充分发挥人民群众的主体作用,发动和引导居民参与社区公共安全治理,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社区公共安全治理共同体。