区域协同立法层级关系困境的疏解

●程庆栋

伴随着国家区域重大战略、区域协调发展战略的推进，区域协同立法愈发受到实务界和理论界的重视。在实践层面，东北三省、京津冀、长三角等区域内的地方立法机关对协同立法进行了诸多探索。在理论层面，尽管理论界对区域协同立法的诸多内容尚未达成共识，但已经从两种路径对区域协同立法进行了广泛研究。在一般化的路径上，理论界对区域协同立法的理论模式与实践样态，区域协同立法遇到的制度障碍及其应对策略，区域立法中的协调机制等问题进行了探讨。〔1〕参见宋方青、朱志昊：《论我国区域立法合作》，载《政治与法律》2009年第11期，第19页；韩业斌：《区域协同立法的合法性困境与出路——基于辅助性原则的视角分析》，载《法学》 2021年第2期，第146页；陈俊：《区域一体化背景下的地方立法协调初探》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2012年第5期，第2页。在个别化的路径上，理论界对具体区域、具体领域中开展的协同立法进行了研究。〔2〕参见焦洪昌、席志文：《京津冀人大协同立法的路径》，载《法学》2016年第3期，第40页；高桂林、姚银银：《大气污染联防联治中的立法协调机制研究》，载《法学杂志》2014年第8期，第26页。最近，区域协同立法在制度层面也取得了突破性进展。2022年新修改的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第10条第3款、第49条第3款规定，省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人大及其常委会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。这是国家首次以法律的形式明确肯定了协同立法的法律地位。总之，无论是在实践层面、理论层面还是制度层面，区域协同立法正在蓬勃发展。

然而，作为地方立法领域的新兴事物，区域协同立法的一些基础性问题并没有得到充分阐释。“在区域协同立法方面，不少地方把具体的工作已经做在前面，但对协同工作的法理基础以及宪法法律上的空间，却缺乏必要的论证。”〔3〕刘松山：《区域协同立法的宪法法律问题》，载《中国法律评论》2019年第4期，第67页。区域协同立法正式“进入”我国法律文本后，它在我国立法体制中究竟处于何种位置，有着怎样的权力空间？在它的立法空间内，启动、运行区域协同立法应当遵循何种规则？阐明区域协同立法的权力空间与运行规则，以处理好它所面临的立法层级关系为基础。如果将地方立法机关独自进行的立法活动称为“单独立法”，将上级立法机关就跨行政区域事务专门进行的立法活动称为“统一立法”，那么，区域协同立法与单独立法、统一立法之间是何种关系？这些问题的答案并不清晰。本文尝试对这些问题进行研究，力图在理顺区域协同立法与单独立法、统一立法之关系的基础上，廓清区域协同立法的权力空间，明晰区域协同立法的运行规则，以期对立法实践有所助益。

一、区域协同立法所面临的立法层级困境

在我国法律明确规定协同立法之前，协同立法并没有统一的称谓。2022年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》出台后，“协同立法”才成为正式的法律概念。基于外延范围的不同，协同立法有狭义和广义之分。在狭义上，区域协同立法是指若干地方立法机关基于区域协调发展的需要，在达成合意的基础上，围绕特定事项进行合作，分别制定、认可、变动在内容上相互协调的条款或者规范性法律文件的活动。在广义上，区域协同立法是指地方立法机关为了确保区域协同立法的进行所采取的各项措施的总称，除了狭义概念所指涉的内容外，还包括签订关于协同立法的协议，就立法规划和年度立法计划征求其他地方立法机关的意见，立法工作经验交流等内容。这些措施更多的是一种加强交流和沟通的日常工作机制，本身并不是区域协同立法的直接内容。本文在狭义上使用区域协同立法的概念。

近年来，在如火如荼开展的过程中，区域协同立法也在诸多方面表现出了不同程度的困境，呈现出“繁荣”与“困境”并存的局面。其中，区域协同立法的层级关系困境尤其值得关注。

（一）区域协同立法的事项范围缺乏明确界定

作为地方立法中的一种新事物，区域协同立法对自身的调整对象有着特定要求。换言之，并不是所有的地方立法事项均适合开展协同立法。目前，区域协同立法的事项范围缺乏明确界定，地方立法机关在哪些事项上需要进行协同立法，在哪些事项上不需要进行协同立法，并不清晰。这一问题自协同立法诞生之初便已经存在。例如，关于道路运输车辆收费的协同立法。由于东北三省对道路运输车辆收费的立法规定各异，有些地方收费高，有些地方收费低，于是，在东北三省区域内，有些车主便不在本地给车辆落籍，而是舍近求远到收费低的异地给车辆落籍。由此造成行政区划内车辆养路费的大量流失。〔4〕参见钱昊平：《立法协作：东北三省的尝试》，载《人大建设》2006年第10期，第41页。为了解决这一问题，三地谋求进行协同立法。但在这一事例中，道路运输车辆收费这一事项并不适合开展协同立法，通过协同立法谋求三省统一的正当性难以证成。因为，区域协同立法产生了压制地方竞争的效果。地方差异会促进地方竞争。当三地政府在收费方面存在明显差异时，人们就会“用脚投票”，流向能够提供更优越的公共服务的行政区域，这会促进政府之间展开竞争，激励政府提供更优越的公共服务，更有利于公民权利的实现。再如，我国不同地方实行的垃圾分类标准并不一致，并且，对不符合规定的生活垃圾分类投放行为，处罚也不尽相同。有观点认为，应通过区域协同立法的方式谋求分类标准、处罚标准的统一。〔5〕参见蒲晓磊：《开展区域协同立法统一垃圾分类标准》，载《法治日报》2021年1月12日，第7版。特定区域内的地方立法机关是否有必要对此进行协同立法？不见得。因为，垃圾分类标准的影响范围仅限于本行政区域。一个行政区划无论采用何种垃圾分类标准，几乎不会影响到其他行政区划，对此进行协同立法的必要性不足。

（二）区域协同立法的趋同程度没有客观标准

区域协同立法追求各个行政区划的法规规定相一致，从而实现协调发展。当然，区域协同立法并不要求各个行政区划的规定在每一个立法项目中都实现完全一致。那么，区域协同立法在具体项目进行过程中究竟该“趋同”到何种程度？立法实践对这一问题的演绎各不相同。有的协同立法项目追求完全一致。云贵川三省人大常委会对赤水河流域保护进行共同立法。共同立法是在协同立法的基础上，更多反映共同意志、共同行动、统一标准等重大事项，要求法规文本的“同一化”和法规生效的“同步化”，是一种更高层次的同步、统一和相互认同。〔6〕参见贵州省人大常委会办公厅课题组：《实现流域协同立法到共同立法的实践与探索——以云贵川三省赤水河流域保护共同立法为例》，载贵州人大网，http://www.gzrd.gov.cn/xwzx/rdjj/49536.shtml，2022年6月2日访问。有的协同立法项目追求主要内容一致。广东省潮州市、汕头市、揭阳市就潮剧保护进行协同立法。但三地经济基础不同，潮剧的队伍建设、人才培养、资金投入上存在很大差距，三市各自的关注点、需求也存在差异。体现地方特色与谋求局部统一之间存在较为强烈的紧张关系。为了解决这一问题，广东省人大常委会为其确定了“协同确定主要制度，允许保留地方特色”的工作方式。〔7〕参见章宁旦：《广东探索文化领域地方协同立法 破解区域差异难题共护文化遗产》，载《法治日报》2022年1月11日，第7版。有的协同立法项目只追求部分内容一致。长三角区域三省一市就大气污染防治问题进行协同立法，三省一市在各自的条例中均以专章的形式规定了大气污染防治协作的内容，但条例其他部分的内容则存在较大差别。区域协同立法在趋同程度方面追求完全一致、主要内容一致还是部分内容一致，应当有一个客观标准加以衡量。如果没有客观标准，各地对趋同程度的追求和确定可能会充满任意性。

（三）选择协同立法抑或统一立法欠缺理性规则

1.部分协同立法涉嫌超出了功能界限，侵入了统一立法的空间。协同立法只是促进区域协调发展的各项手段中的一种，它能够解决特定的区域协调发展问题，但并不能“包治百病”。区域协同立法的功能是有界限的。国家层面的立法实践已然考虑到区域协同立法的功能界限问题。《长江保护法》便是例证。长江流经11个省级行政区划，并且，长江流域的规划、资源保护、水污染防治、生态环境修复、绿色发展等问题汇集到一起，使长江流域的立法事务变得极为复杂。这已经超出了协同立法的功能界限，于是，上级立法机关便直接进行了统一立法。但在地方层面，在区域协同立法备受追捧的氛围中，人们主要考虑的仍是如何推动开展区域协同立法，区域协同立法自身的功能界限问题没有引起足够重视。例如，武汉城市圈就公共交通一体化进行协同立法，共9个设区的市参与。再如，福建省共有9个设区的市，闽江流经其中的三明市、南平市等7个设区的市。闽江流域水生态环境的立法保护问题，由7个设区的市开展协同立法。在这两个事例中，协同立法的参与主体数量众多，协同立法是否已经超出了功能界限，由省级人大常委会进行统一立法是否更加合适，值得进一步讨论。

2.在重合的立法空间内，究竟是该实行统一立法，还是由各地协同立法，存在不同认识。在我国，凡是下级立法机关能够进行立法的事项，上级立法机关都能够进行立法。由此延伸出来的问题是，凡是下级立法机关可以进行协同立法的事项，上级立法机关均可以进行统一立法。在九龙江流域保护协同立法的过程中，有观点认为，由省进行统一立法，制度设计标准统一，有利于做好顶层设计，而且立法效率较高，能够减少协同立法在协商磨合中的各种成本；但也有观点认为，省级立法较为宏观，由各设区的市进行协同立法，能够根据上下游的实际情况精准施策，规定更具有可操作性，并且经过各方充分博弈，有利于提高协同立法的实效性。〔8〕参见吴黎静：《协同立法的探索与思考》，载福建省人大常委会法制工作委员会编：《福建地方立法理论与实践（2018-2021）》，福建人民出版社2021年版，第112页。实践中，不同地方的选择也各不相同。例如，清江流经湖北省恩施自治州和宜昌市，针对清江流域水生态环境保护问题，两地并没有开展协同立法，而是由湖北省人大常委会直接制定了《湖北省清江流域水生态环境保护条例》。资江流经湖南省娄底市、邵阳市和益阳市，针对资江流域的立法保护问题，湖南省人大常委会并没有进行统一立法，而是由3个设区的市进行协同立法，制定保护资江的条例。同样是水环境保护，同样所涉及的主体较少，各省采用统一立法还是采用协同立法的选择各不相同。

（四）上级立法机关工作指导的强度难以把握

上级立法机关对下级立法机关开展的协同立法进行指导，对于保障协同立法的顺利进行具有重要意义。但问题在于，上级立法机关进行工作指导的强度该如何把握，从而既保证工作指导发挥实质作用，又避免工作指导演变成命令？这一问题在立法实践中已经充分显现。例如，为了解决“一山三治”的问题，江西省萍乡市、宜春市、吉安市就武功山进行协同立法。在协同立法的过程中，江西省人大常委会提供了“全方位”的指导。江西省人大常委会先是与三市人大常委会等部门协商确定立法模式；随后，江西省人大法制委、省人大常委会法工委印发了《萍乡、宜春和吉安武功山区域发展协同立法工作方案》，明确了总体要求、协同模式、工作机构、工作方式和工作安排等内容；江西省人大常委会法工委还起草了协同立法具体条文模板《江西武功山风景名胜区——××景区条例》，其中包含30条协同条款，要求三市在此条文模板的基础上进行立法。〔9〕参见方维芳：《三地协同立法共建“大武功山”》，载《新法制报》2021年10月8日，第1版。在此事例中，省级人大常委会进行了较高强度的工作指导，这种做法是否超过了必要的限度，值得进一步研究。

二、区域协同立法层级关系困境可能造成的不利影响

如果不能妥当处置，区域协同立法的层级关系困境可能会给区域协同立法的发展造成不利影响。这些不利影响主要表现在以下四个方面。

（一）加剧了协同立法与单独立法之间的紧张关系

我国国土面积辽阔，各地政治经济文化差异巨大，即使一省内部各个设区的市之间也存在较大差别。因此，有必要赋予地方立法权，让地方权力机关结合实际情况来处理地方性事务。对此，彭真曾指出：“一切都由中央制定、颁布，并且定得很死，全国一刀切，那就很难适应千差万别的具体情况，不是挂一漏万，就是主观主义，实践证明不行。”〔10〕彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第60页。差异性、多样性是地方立法得以存在的客观条件。地方立法以体现这种差异性和多样性为使命，“地方特色是地方立法存在的价值所在，没有特色的地方立法犹如没有灵魂的躯壳”。〔11〕石佑启：《论地方特色：地方立法的永恒主题》，载《学术研究》2017年第9期，第45页。区域协同立法的价值追求却不一样。协同立法追求的是“同”，即欲使某事务在若干行政区域内的规定一致，〔12〕参见周泽夏：《区域协同立法：定位、特色与价值》，载《河北法学》2021年第11期，第91页。但普通地方立法（单独立法）追求的是“异”，即根据本行政区域的实际情况，解决本地所特有的问题。二者在价值取向上存在方向性的紧张关系。协同立法开展的程度越深入，一致性的效果便越好，地方特色的存在空间便越小，二者之间的紧张关系便愈发明显。区域协同立法只有在适当的情形、适当的程度开展，协同立法与单独立法之间的紧张关系才能得到缓解。但目前，由于协同立法的事项范围缺乏明确界定，趋同程度也没有客观标准，部分地方立法机关在开展协同立法时没有妥当处置协同立法与单独立法的关系。有的地方对不满足协同立法启动条件的项目开展协同立法，浪费了立法资源；有的地方在协同立法过程中片面追求较高程度的一致性，影响了单独立法发挥自身功能。

（二）削弱了区域协同立法存在的必要性

在立法实践中，由于各级立法机关之间的立法权限存在重合，加之上级立法机关行使立法权缺乏必要的克制，上级立法机关的立法挤压下级立法机关的立法空间的现象愈发明显。“在中央立法不断发展和完善的条件下，地方立法的自主空间、创新功能和体现地方特色的作用发挥也必然面临更多的来自上位法的制约。”〔13〕封丽霞：《地方立法的形式主义困境与出路》，载《地方立法研究》2021年第6期，第72页。区域协同立法也可能面临基本类似的情形。如果上级立法机关缺乏必要克制，侵入协同立法的权力空间，产出大量关于跨行政区域事务的统一立法，既会压缩区域协同立法赖以生存的权力空间，也会削弱区域协同立法存在的必要性。毕竟，在实现一致性的客观效果方面，统一立法可以“取代”协同立法。此外，区域协同立法如果超出了功能界限，强行对某些事项进行协同立法，自身存在的必要性也难以得到证成。

（三）损害了区域协同立法的实效性

协同立法不是不同立法机关共同的立法行为，而是不同立法机关共同的意志行为。〔14〕参见贺海仁：《我国区域协同立法的实践样态及其法理思考》，载《法律适用》2020年第21期，第71页。“自上而下”地推动开展协同立法，可能会损害协同立法的实效性。当上级立法机关推动下级立法机关开展协同立法时，协同立法的最终结果便已经被预先设定，即协同立法一定会出台，而且会在短时间内出台。结果被预先设定后，为了保证协同立法顺利出台，一些意见分歧较大、协调困难的矛盾，可能会被掩盖起来，不体现在协同立法的法规文本之中。由于没有真正解决问题而只是掩盖了问题，协同立法的质量可能会受到损害。“各州，如同个人一样，往往非常勉强地接受对它们不利的裁决。”〔15〕［美］汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第36页。各方主体内心不能真正认可、赞同协同立法的内容，对贯彻执行协同立法的积极性不高，最终也影响了协同立法的实效性。只有具有共同的立法需求和共同的立法意愿，地方立法机关才会就有关问题进行充分、深入的沟通和协商。实现协同机制的长效运行，问题的关键在于调动地方政府的自主性，培育协同主体间自愿协同的意愿及能力。〔16〕参见戴亦欣、孙悦：《基于制度性集体行动框架的协同机制长效性研究——以京津冀大气污染联防联控机制为例》，载《公共管理与政策评论》2020年第4期，第15页。

（四）影响了区域协同立法的合法性

上级立法机关的工作指导应当把握好限度，否则，极易影响区域协同立法的合法性。人大、政府与上级国家机关的关系不同。上下级政府之间是领导与被领导的关系。因此，上级国家行政机关强行推动、要求、命令数个下级政府开展区域合作，制定区域行政协议，不会存在合法性问题。但上级人大与下级人大之间不是领导与被领导的关系。早在1984年，彭真就指出：“全国人大常委会对省级人大常委会，是法律监督关系，不是领导关系；有些方面有指导作用，有些方面是工作联系。”〔17〕彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第235页。除了通过制定法律、法规、决议和决定外，上级人大不得直接向下级人大下达命令，更不得干预、侵犯下级人大依法行使职权。在代议制民主制下，代表机构不论地位高低都是代表人民在本地区内决定一切事务的最高机关。〔18〕参见蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第251页。上级人大只能建议、指导下级人大开展协同立法，不能强行推动、要求、命令下级人大开展协同立法。如果上级人大工作指导的强度超出了必要限度，演变成为强制性的要求或者命令，便背离了不同层级人大之间的关系逻辑，也会使下级人大所代表的本地区人民的意志屈从于上级人大的意志，区域协同立法可能会面临合法性不足的质疑。

三、区域协同立法层级关系困境的成因分析

导致区域协同立法上述困境的成因是多方面的，其中，制度原因是根本原因，现实原因是直接原因。

1.立法权限划分不清的客观环境滋生了协同立法的层级关系困境。不同主体之间的立法权限划分不清，一直以来都是我国立法体制优化过程中所面临的最大难题。尽管《立法法》等法律尝试划清不同主体之间的立法权限，但不同主体彼此之间的立法权限始终处于比较模糊的状态。一方面，《立法法》对省级人大及其常委会的立法权限只作了原则性规定，因此，中央与地方之间的立法权限划分较为笼统、概括。另一方面，2015年《立法法》第72条规定，设区的市可以就城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，但由于相关概念不确定程度较高，〔19〕参见李小萍：《对设区市立法权限之“城乡建设与管理”的界定》，载《法学论坛》2017年第3期，第44页。省、设区的市之间的立法权限划分也处于十分模糊的状态。此外，不同层级立法主体在行使立法权过程中的动态关系也处于不明了的状态。例如，按照《立法法》的规定，省级人大常委会对设区的市制定的地方性法规进行批准时，只进行合法性审查，但实践中，省级人大常委会对设区的市的立法计划、立法过程、立法文本进行“全过程控制”。〔20〕参见冉艳辉：《省级人大常委会对设区的市地方性法规审批权的界限》，载《法学》2020年第4期，第79-80页。区域协同立法的层级关系困境与我国中央、地方立法关系存在的困境是一脉相承的。在既有立法主体之间的立法权限划分不清、动态关系不明的前提下，要想厘清区域协同立法所面临的层级关系颇有难度。

2.外生性的动力来源加剧了协同立法的层级关系困境。“我国的区域经济一体化并不是市场的自发秩序，而是国家通过公权力强力推进的。”〔21〕叶必丰：《区域经济一体化的法律治理》，载《中国社会科学》2012年第8期，第107-108页。推动开展区域协同立法的动力来源主要是外生性的而非内生性的。部分地方立法机关之所以开展协同立法，不是由于地方内在需求的自发驱动，而是由于上级立法机关自上而下的推动。这在设区的市层面表现得尤为明显。在省级立法机关的大力推动下，设区的市立法机关主要考虑的问题不是要不要开展协同立法，而是如何尽快推进协同立法，让协同立法按时出台。在此情境中，区域协同立法的事项范围、功能界限等问题可以暂时搁置一边，协同立法与统一立法的形式选择问题也不再成为问题。为了保障协同立法的出台，省级立法机关也会加大对协同立法的指导力度。于是，区域协同立法遭遇前述层级关系困境便不难理解了。

3.地方立法机关普遍缺乏实践经验，无法妥当应对协同立法的层级关系困境。对于多数地方立法机关而言，协同立法是刚刚兴起的新事物，地方立法机关开展协同立法普遍处于“摸着石头过河”的探索阶段。实践中，地方立法机关开展的协同立法，非常容易拥有一个“开创先例”“全国首个”的身份。例如，江西省萍乡市、宜春市、吉安市就武功山进行的协同立法，是全国首个山岳型协同立法；广东省潮州市、汕头市、揭阳市就潮剧保护进行的协同立法，开创了全国在文化领域协同立法的先例。面对区域协同立法这一新事物，人们对区域协同立法的事项范围、趋同程度、形式选择、指导强度等问题，尚未有清晰的认识。即使部分区域尝试解决这些问题，相关做法也尚未充分理性化。

四、疏解区域协同立法层级关系困境的前提与理论基础

（一）疏解困境的前提是科学认识协同立法的“层级”关系

区域协同立法在我国立法体制中不是一个独立的实体。2015年《立法法》普遍授予设区的市立法权后，设区的市在我国立法体制中成为了一个独立层级，我国的立法体制由过去的中央、省两级变成了中央、省、市三级。各级各类主体的立法权限、立法形式都是相对明确的。实践中，协同立法的运作模式是：区域内的地方立法机关在立项、起草、论证的过程中加强沟通和协调，形成成熟的文本后，由各个地方立法机关按照法定的立法程序各自表决通过。这一运作模式被2022年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》所确认。该法规定区域发展合作机制是在“总结地方实践经验和做法”基础上进行的。〔22〕参见王晨：《关于〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（修正草案）〉的说明》，第十三届全国人民代表大会第五次会议，2022年3月5日。这一运作模式没有变动我国的立法体制。区域协同立法没有塑造出独立的立法主体，也没有塑造出独立的立法形式，所以它在我国立法体制中没有独立地位。

区域协同立法是地方立法机关之间进行横向交流与合作的法律机制。立法体制是立法权配置的宏观结构，立法机制是立法权行使的微观方式。〔23〕参见宋方青、姜孝贤、程庆栋：《我国地方立法权配置的理论与实践研究》，法律出版社2018年版，第264页。按照《立法法》等法律的规定，省、设区的市人大及其常委会制定的地方性法规，只能在本行政区域内实施，效力不能超出本行政区域。同一层级的立法机关在地位上是相互独立、相互平等的。由于它们之间不存在指导与被指导的关系，更不存在领导与被领导的关系，因此，它们之间的关系比较自由，更多地体现为交流与合作的关系。〔24〕参见林尚立：《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第24页。区域协同立法便是立法机关在行使立法职权方面进行横向交流与合作的具体方式。对于地方国家机关之间的横向关系，我国历来的传统主要是以非规范化的方式进行调节。毛泽东曾指出：“省市和省市之间的关系，也是一种地方和地方的关系，也要处理得好。我们历来的原则，就是提倡顾全大局，互助互让。”〔25〕中共中央文献研究室编：《毛泽东文集》（第7卷），人民出版社1999年版，第33页。因此，我国宪法和法律并没有明确规定地方国家机关之间的横向关系。地方国家机关之间的横向关系，不具有与纵向关系相并列的法律地位。

作为一项行使立法权的法律机制，区域协同立法对纵向立法权行使机制具有重大影响，是纵向立法权行使机制的重要补充。在我国，中央、省、市三级立法机关纵向上的权限划分，呈现出了上级立法机关的权限范围完全覆盖下级立法机关权限范围的样态。这一立法权限划分方式所带来的弊端是不同层级立法机关之间存在大量重叠的立法事项。对于这些重叠的立法事项，要么由上级立法机关行使立法权，要么由下级立法机关独自行使立法权，要么由二者分别行使立法权。这样的权力行使方式容易导致诸多问题，如上级立法机关与下级立法机关在立法项目上容易“撞车”；上级立法机关行使立法权缺乏必要克制，挤压了下级立法机关的立法空间。但更重要的是，这样的权力行使方式还存在结构性的不足，因为它所涉及的主体始终只是上级立法机关和单个的下级立法机关，〔26〕参见陈光：《区域立法协调机制的理论建构》，人民出版社2014年版，第29-30页。主要针对具有“整体性”的事务和具有“个体性”的事务，无法有效针对具有“局部性”的事务。“局部性”的事务，在很大程度上都是单个的下级立法机关无法有效处理而上级立法机关又不宜直接处理的事务。区域协同立法针对具有“局部性”的事务，它的出现有效解决了纵向立法权行使机制的“痛点”，弥补了纵向立法权行使机制的结构性不足。

将区域协同立法内嵌到纵向立法权行使机制中，会形成单独立法、协同立法和统一立法的层次结构。三者之间的关系便成为了需要加以研究的新课题。三者之间的关系可以从层级、状态两个角度进行解析。在层级角度，首先是协同立法与单独立法的关系。协同立法的事项范围问题、趋同程度问题属于这一关系的范畴。其次是协同立法与统一立法的关系。协同立法与统一立法的形式选择问题、指导强度问题属于这一关系的范畴。在状态角度，协同立法需要处理的层级关系既可能表现为静态关系，也可能表现为动态关系。静态关系体现为立法主体间的法律关系和制度关系；动态关系体现为立法主体间的互动关系和调控关系。〔27〕参见林尚立：《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第68页。事项范围问题、形式选择问题，整体上属于静态关系的范畴；趋同程度问题、指导强度问题属于动态关系的范畴。在双重标准的纵横交织下，区域协同立法的层级关系形成了如下分类图景。如表1所示。

表1 区域协同立法层级关系的分类图景

（二）辅助原则可以作为疏解协同立法层级关系困境的理论基础

在单独立法、协同立法和统一立法的层次结构中，协同立法处于中间位置，因此，区域协同立法的身份具有相对性。在协同立法与单独立法关系的范畴中，二者是局部与个体的关系。协同立法代表着统一性，单独立法代表着多样性。在协同立法与统一立法关系的范畴中，二者是局部与整体的关系。协同立法代表着多样性，统一立法则代表着更高程度的统一性。为了妥善处理多样性与统一性之间的矛盾，理顺协同立法和单独立法、统一立法之间的关系，引入辅助原则恰当其时。

作为一种理念，辅助原则有着悠久的历史，但直到1931年，天主教社会思想家才正式使用了“辅助原则”一词。辅助原则主要被用来处理不同层级主体之间的关系。它的核心理念是：事务应当由能够成功实现目标的最小单位去处理，如果低层级主体能够圆满实现目标，则高层级主体不应当进行干预，只有低层级主体不能够圆满实现目标时，高层级主体才能进行干预。〔28〕See Ken Endo, The Principle of Subsidiarity: From Johannes Althusius to Jacques Delors, The Hokkaido Law Review, 1994, 44（6）:641.辅助原则既限制了干预，又需要干预；既表达了高层级主体的消极角色，又表达了高层级主体的积极角色。由于同时具备消极和积极两种面向，辅助原则看起来有些模糊不清和自相矛盾。〔29〕See Gráinne De Búrca, The Principle of Subsidiarity and the Court of Justice as an Institutional Actor, Journal of Common Market Studies, 1998, 36（2）:218.但与其说辅助原则内置了这样一种矛盾，不如说恰恰是因为这种矛盾的存在才导致了辅助原则的出现。辅助原则的贡献在于为这种矛盾的解决塑造了一个分析框架，〔30〕See Paolo G. Carozza, Subsidiarity as a Structural Principle of International Human Rights Law, The American Journal of International Law, 2003, 97（1）: 52.矛盾双方在这一框架内互动博弈，始终维持一种动态平衡。

在辅助原则制度化的过程中，欧盟率先正式接纳了辅助原则，将它作为调整欧盟与成员国关系的准则。欧盟的《马斯特里赫特条约》第3b款规定：“在不属于共同体专属权限的领域，根据辅助原则，只有在成员国无法充分实现所提议行动的目标，或者由于所提议行动的规模或效果，共同体能更好地实现时，共同体才能采取行动。”辅助原则在国内法中也有诸多体现。《德意志联邦共和国基本法》第23条规定以辅助原则为基础处理德国与欧盟的关系：“为了建立一个统一的欧洲，德意志联邦共和国应参与欧洲联盟的发展，该联盟致力于民主、社会和联邦原则，法治原则和辅助原则，并保证基本权利的保护水平与本《基本法》所提供的保护水平相当。”《意大利共和国宪法》第118条明确规定了辅助原则：“行政职能由市镇行使，除非为了确保统一实施而根据辅助、分化和相称的原则交由省、大都市和区或国家行使。”

我国宪法、法律虽然没有明确规定辅助原则，但部分规定也体现了辅助原则的精神和实质。《行政许可法》第13条的规定体现了辅助原则的精神。〔31〕《行政许可法》第13条规定：“本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：（一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；（二）市场竞争机制能够有效调节的；（三）行业组织或者中介机构能够自律管理的；（四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。”《宪法》第3条第4款规定了两个积极性原则，既强调中央的统一领导，又强调地方的积极性、主动性。鉴于改革开放以来权力集中的弊端仍较为突出，《宪法》第3条第4款的解释应当特别注重地方的积极性和主动性。在这一意义上，辅助原则的理念在某些方面也符合我国宪法的特定价值意涵。〔32〕参见于文豪：《区域协同治理的宪法路径》，载《法商研究》2022年第2期，第52页。当下，诸多研究者认可了辅助原则，主张要适当吸纳辅助原则的合理内容。有研究者指出，辅助原则在我国可谓是一项“呼之欲出”的行政法一般原则。〔33〕参见章志远：《迈向公私合作型行政法》，载《法学研究》2019年第2期，第145-146页。也有研究者认为：“借鉴欧洲辅助性原则的若干观念对于重构我国央地关系及其法制化，应当具有积极的意义。”〔34〕李旭东：《地方法制原理引论》，中国民主法制出版社2016年版，第173-186页。具体到区域协同立法问题上，有研究者主张将辅助原则引入我国区域协同立法领域，以更好地解决区域协同立法存在的问题。〔35〕参见曾娜：《从协调到协同：区域环境治理联合防治协调机制的实践路径》，载《西部法学评论》2020年第2期，第61页；韩业斌：《区域协同立法的合法性困境与出路——基于辅助性原则的视角分析》，载《法学》2021年第2期，第154页。

辅助原则能够为协同立法在纵向立法关系中的地位提供理论支撑。从辅助原则的核心要义出发，不难推导出辅助原则实际上包含“自助”“互助”“帮助”三个层次。“自助”是指事务应当优先由低层级主体独自进行处理。辅助原则强调事务应当优先交由低层级主体来处理，实际上是强调社会团体或者政治组织应当发挥自己的创造力和首创精神来解决自己遭遇的难题。“互助”是指如果低层级主体不能独自圆满完成任务，则低层级主体之间应当展开合作，通过互相帮助来圆满完成任务。“帮助”是指低层级主体通过合作仍不能圆满完成任务时，高层级主体才能进行干预。区域协同立法体现的是辅助原则当中的“互助”意涵。地方立法机关在单独行使立法权无法圆满完成目标时，首先应当考虑的是与其他地方立法机关进行立法合作，谋求实现目标。只有在通过合作立法的方式仍然无法圆满完成目标时，才能由上级立法机关行使立法权以圆满完成目标。辅助原则始终秉持一种“自下而上”的逻辑，地方立法机关进行单独立法仍是首要选择。在单独立法能够解决问题时，协同立法不宜进行干涉，只有当单独立法无法有效解决问题时，才能进行协同立法。同理，在协同立法能够解决问题时，统一立法不宜进行干涉，只有当协同立法无法有效解决问题时，才能由上级立法机关进行统一立法。

五、疏解区域协同立法层级关系困境的具体方案

辅助原则确立了单独立法、协同立法和统一立法依次出场的顺序。但作为规范性原则，辅助原则只提供了理论指导和行进方向，疏解协同立法层级关系困境的具体方案仍需进一步明确。

（一）界定跨行政区域事务以明确协同立法的事项范围

在划分区域协同立法与单独立法的事项范围时，基于辅助原则的要求，应当将尽可能多的事项配置给单独立法，只有单独立法无法有效解决的事项才应当配置给协同立法。单独立法无法有效解决的事务主要是“跨行政区域事务”。〔36〕“跨行政区域事务”概念有一定的规范依据。我国《环境保护法》《水污染防治法》《旅游法》等法律均使用了“跨行政区域”的表述。

跨行政区域事务是地方立法权限范围内的事务，这是界定跨行政区域事务的前提。在这一前提下，立法事项的影响范围超出了本行政区域，影响到了其他行政区划，即可界定为跨行政区域事务。对于我国中央与地方立法事项划分的标准，存在着“影响范围”还是“重要程度”的争论。我国《立法法》第8条采用了“重要程度”标准。但在确定协同立法的事项范围方面，应当将立法事项的“影响范围”作为标准。一者，将“影响范围”作为标准，抓住了跨行政区域事务的核心和本质；二者，将“影响范围”作为划分立法权限的标准，客观性强，更符合立法权限划分法治化与科学化的要求。〔37〕参见封丽霞：《中央与地方立法权限的划分标准：“重要程度”还是“影响范围”？》，载《法制与社会发展》2008年第5期，第47页。在此标准下，影响范围没有超出本行政区域的立法事项，是单独立法的调整对象，只有影响范围超出本行政区域的那些立法事项，才可能是区域协同立法的调整对象。立法事项所产生的影响，既可以是正面影响，如不同行政区域内上下游产业需要合理衔接；也可以是负面影响，如行政区划采取的地方保护主义措施。立法事项所产生的影响，既可以以无形物的形式超出行政区划范围，如营商环境、文化传承等，也可以以有形物的形式超出行政区划范围，如山川、湖泊等。如果立法事项的影响范围没有超出本行政区域，地方立法机关仍要进行协同立法，片面谋求区域内的一致性，则可能会损害个体之间的差异性、多样性。“真正的统一是建立在尊重差异的基础上。离开了对多样性、对各个组成部分的深入研究和正确认识，统一就是病态和虚弱的。”〔38〕葛洪义：《作为方法论的“地方法制”》，载《中国法学》2016年第4期，第117页。

立法事项的影响“外溢”后，单一地方主体往往不愿意或者无法凭借自身力量有效解决相关问题，事务的处理需要多个行政区划进行合作。例如，上游对河流的利用会影响到下游的水质。在下游看来，是上游导致了河流水质的下降，上游的行政区划应该补偿下游的行政区划；但在上游看来，上游在提升河流水质过程中需要调整流域产业结构、关停污染企业、搬迁群众等，需要付出高昂的经济成本，而下游却白白受益，下游的行政区划应该补偿上游的行政区划。双方均不愿意单独解决这一事务。河流水质的维护与提升只能靠上下游行政区划的通力合作才能实现。

（二）划定功能界限以确立选择协同立法、统一立法的规则

遵循辅助原则的精神，在确定区域协同立法与统一立法的边界时，应当将尽可能多的事项配置给协同立法，只有协同立法无力解决的事项才应当配置给统一立法。协同立法无力解决的事项主要是指那些超出协同立法功能界限的事务。因此，问题的关键便在于划定协同立法的功能界限。

明确协同立法的功能界限可以从参与主体的数量、事务复杂程度两个方面进行。一方面，当参与主体的数量多到一定程度时，便不适合再开展协同立法。区域协同立法是一项非常耗费时间和精力的立法活动，较单独立法，它的立法成本更高昂。进行协同立法，既需要不同行政区划之间进行沟通和协调，也需要同一行政区划内部立法工作班子与人大常委会之间进行沟通和协调，人大常委会与同级党委政府之间进行沟通和协调。这一过程颇为繁琐。以人大常委会与同级党委政府之间的沟通和协调为例。区域协同立法的协商结果要报同级党委、政府决定，协商要进行多次，报批也要反复多次，正如有的地方立法工作者所言：“地市协调起来很麻烦，市委市政府要敲定这些。怎么可能因为这些事情不断地麻烦市委？”〔39〕与CHB的座谈，2021年10月20日，FZ市人大常委会。随着协商的进行，产生的大量信息使协商的成本和风险不断增加，协商失败的可能性也在不断增加。并且，参与协同立法的主体数量越多，多个行政区划之间进行沟通、协调的效率便越低。当参与协同立法的主体数量多到一定程度时，各个行政区划之间通过沟通、协商达成一致便已无可能。这一临界点便为协同立法的功能界限。参与协同立法的主体数量以多少个为宜？无论提出何种数字，答案均会面临缺乏“数字理性”的质疑。目前，绝大多数协同立法的参与主体数量没有超过4个，这或许可以作为实践经验加以总结提炼并供参考。

另一方面，跨行政区域事务表现得极为复杂，也不适合再开展协同立法。事务较为复杂，意味着其背后所涉及的利益关系也较为复杂。在开展区域协同立法的过程中，各个地方立法机关的主要关切仍然是本行政区域利益的最大化。例如，流域水生态环境横向补偿机制难以建立就是因为地方对利益分配难以达成共识。“虽然川渝两地在辖区范围内均建立了流域横向生态补偿机制，但因意见分歧太大，跨省市流域间的横向生态补偿机制至今尚未建立。”〔40〕重庆市人大城环委课题组：《关于川渝两地嘉陵江水生态环境保护协同立法研究》，载重庆市人民代表大会制度研究会网站，https://www.cqrd.gov.cn/zhiduarticle?id=231994268262469，2022年6月8日访问。正是因为尚未达成共识，所以川渝两地的协同立法无法实质解决这一问题。地方本位主义在协同立法开展过程中是始终存在且无法消除的。当区域内各个行政区划的利益关系极为复杂时，各个行政区划对利益分配达成一致的可能性极低，这可能也超出了协同立法的功能界限，不宜再开展协同立法。

区域协同立法的功能界限是统一立法与协同立法的“分水岭”。功能界限之外，属于统一立法的权力空间，协同立法不应当再介入；功能界限之内，才是协同立法的权力空间。但这一空间并非是专属的立法空间，并不具有排他性，而是被统一立法的立法空间所包含。在重合的立法空间内，上级立法机关应当秉持自制的立场，对自身立法权的发动保持克制。在有实际需要时，应当优先选择协同立法的形式，由下级立法机关进行协同立法，只有在协同立法无法圆满完成任务的情形下，上级立法机关才能进行统一立法。

（三）秉持自制的立场以理顺三者之间的动态关系

上文通过明确区域协同立法的事项范围和功能界限，理顺了协同立法与单独立法、统一立法的静态关系，廓清了区域协同立法的立法空间。辅助原则对于理顺三者之间的动态关系，明确区域协同立法的运行规则同样具有指导意义。辅助原则秉持谦抑的理念，强调的是高层级组织对低层级组织、国家对个人的节制态度。在低层级社会团体或者政治组织能够圆满完成任务时，高层级主体不能进行干预。在高层级主体不得不进行干预的情形下，其干预也应当维持在与达到目的相适应的最低程度，即高层级主体的干预程度应当符合比例原则。基于这一要求，理顺协同立法与单独立法、统一立法之间的动态关系可以从以下两个方面着手。

1.协同立法对趋同程度的追求，应当以满足基本需要为限。区域协同立法应当以“必要”为限，无序或过度的地方跨域合作同样会威胁国家的宪制框架稳定。〔41〕参见张彪：《地方政府跨域合作的合宪性问题与制度进路》，载《南京社会科学》2016年第8期，第90页。对区域协同立法的趋同程度作这般要求，不仅是基于理论原则的规范主张，也有着坚实的现实基础。实践中，不同区域内各个行政区划之间存在着明显的差异，协同立法的趋同程度应当符合这一实际。以京津冀环境保护协同立法为例，河北省人均GDP仅为北京的41.2%、天津的38.2%，经济发展的不平衡导致京津冀三地对环境保护的动力不同，对环境治理投入的承受能力也大小有别。〔42〕参见孟庆瑜：《论京津冀环境治理的协同立法保障机制》，载《政法论丛》2016年第1期，第125页。经济越发达的地区，保护环境的需求越强烈，财政能力越能负担起相应的支出，但经济相对落后的地区则未必。趋同程度过高可能会不符合实际情况。如何判断协同立法所追求的趋同程度是否与基本需要相适应？“趋同程度”相对容易量化，通过统计协同立法的相关条款即可得出相关数据。难点在于如何把握“基本需要”和“相适应”。由于“基本需要”“相适应”在实践中难以精确计量，所以，趋同程度与基本需要之间是否相适应，需要综合考虑立法意图、事务性质、客观条件等因素，凭借实践智慧和实践经验进行把握。特别需要指出的是，共同立法追求同一文本、同时审议、同时公布、同时实施，对一致性的追求达到了极致，应当满足更严苛的启动条件，承担更高程度的必要性论证义务。“如果通过地方协同立法能实现区域一体化目标的，则不必启动地方共同立法。”〔43〕叶必丰：《论地方人大的共同立法》，载《政治与法律》2021年第3期，第25页。共同立法应当仅在极个别的情况下才能启动和运用。

2.上级立法机关对开展协同立法的工作指导强度，应当维持在适当的范围内。在规范意义上，上级立法机关要求下级立法机关开展协同立法，只能通过法律、法规、决议、决定的形式进行。除此之外，上级立法机关只能采用温和建议的方式推动下级立法机关开展协同立法。在实际工作中，上级立法机关不宜直接要求下级立法机关将协同立法项目列入立法规划和年度立法计划；不宜在协同立法进行过程中对进度时序作出明确安排；不宜在协同立法开展过程中利用自身的地位优势要求下级立法机关的协同立法应当规定哪些内容，不应当规定哪些内容。上级立法机关对协同立法的工作指导，应当更加注重通过资源支持、利益协调、信任强化、加强监督等方式进行，而不应该过分关注协同立法的结果，更不应该强制推动进行协同立法。

六、结语

区域协同立法的层级关系困境主要表现为四个方面：事项范围缺乏明确界定；趋同程度没有客观标准；选择协同立法抑或统一立法欠缺理性规则；上级立法机关工作指导的强度难以把握。导致上述困境的原因是多方面的：立法权限划分不清的客观环境滋生了层级关系困境；外生性的动力来源加剧了层级关系困境；地方立法机关普遍缺乏实践经验，无法妥当应对层级关系困境。疏解层级关系困境的前提是科学认识区域协同立法的“层级”关系。协同立法是地方立法机关之间进行横向交流与合作的法律机制，是纵向立法权行使机制的重要补充。以此为前提，将其内嵌到纵向立法权行使机制中，才会形成单独立法、协同立法和统一立法的层次结构。疏解层级关系困境的理论基础是辅助原则。应当以辅助原则为理论支撑，明确单独立法、协同立法、统一立法依次出场的顺序。疏解层级关系困境的具体方案是：通过界定跨行政区域事务，明确协同立法的事项范围；通过划定协同立法的功能界限，确立选择协同立法抑或统一立法的理性规则；通过秉持自制的立场，理顺单独立法和协同立法、统一立法之间的动态关系。