集采常态化背景下重构我国仿制药新格局——基于印度的5点启示

崔秀娟，李明阳，梅之清，唐文熙，2

(1.中国药科大学国际医药商学院，江苏 南京 211198；2.中国药科大学药物经济学评价研究中心，江苏 南京 211198)

印度作为中国邻国，1991年开始对外改革，过去30年中经济发展速度位于世界第2，于 2019年成为全球第5大经济体，2020年人口数量为13.8亿。由上述数据看出，印度在地理位置、经济发展以及人口方面都与我国较为相似，但印度医药产业的发展却比我国走得更远。印度药品目前产量约占全球规模的10%，市场销售额约占全球1.5%，位列全球前15名，体量全球排名第3。此外，印度也是除美国之外获得美国FDA获批药品最多的国家，印度出口的仿制药占全球仿制药出口量的五分之一，有着“世界药房”之称。印度药品以其物美价廉和专利强制许可的巨大优势扎根国际医药市场，是同为发展中国家的中国在国际市场上较为强劲的竞争对手。

目前我国制药企业以生产仿制药为主，仿制药也在药品供应市场中占据主流。据统计，2020年在国内药品市场上，仿制药占比高达63%，而且仿制药的市场占比还在不断增长。2011年之前我国创新研发力量相对较弱，许多企业无法达到研发的高要求，国内又面临“无药可用”的难题，因此相较于创新药，仿制药更为符合当时国情。但中国仿制药市场经过过去10年的快速发展，也产生了仿制药质量疗效与原研药差距较大、企业多小散乱差、药价虚高等问题。为此，2018年我国开始实施国家药品集中带量采购政策，重构仿制药格局，一定程度上解决了以上问题，但也产生了如仿制药供应不足等新问题和新风险。因此，本文通过分析当下我国仿制药领域存在的一些问题和印度在国际市场上独有的竞争优势，为提高我国药品国际竞争力提供参考。

1 目前我国仿制药存在的问题

1.1 仿制药的质量和临床疗效堪忧

实施国家集中带量采购的初衷之一是以市场份额砍掉仿制药企业虚高的药品价格。但是，集中带量采购的仿制药质量难以保证，中标企业在低价中标后为谋得更高的利润，通常采取各种手段压缩成本。谈在祥等人研究认为集采政策下，存在医药企业减少药品的有效成分的现象，以降低药品质量来控制成本。即使有仿制药一致性评价保证药品基本质量，但仿制药质量与印度相比仍存在差距。同时集采低价中标的机制会导致高品质仿制药落选，造成“劣币驱逐良币”的现象。

1.2 仿制药的稳定供应难以保障

2021年8月20日，华北制药因产能不足和原料药涨价，导致三批集采中标药布洛芬缓释胶囊违约断供，受到主管部门的严厉惩戒，这引起医药卫生界的广泛讨论。药企信用评价体系和失信名单的惩戒是否真正解决了当下的仿制药供应难题有待探究。虽然企业在参与投标报价时，均进行了严密的成本测算，但在静态固定的中标价格下，成本是动态变化的。居高不下的原料、环保、注册以及申报成本、巨大的药品价格降幅，加上疫情的冲击，诸多不确定因素都可能使得企业测算的“最低价”失效，导致药企违约断供。而国家药品集中带量采购中的市场份额是供应公立医院临床使用常用仿制药的80%，中标药企断供将直接大规模影响地区临床常用仿制药的供应稳定性。

1.3 原材料的质量风险和价格上升

原材料的成本和质量直接影响仿制药的质量和供应。一致性评价以及集采一定程度上是市场对药品、医药企业、原材料供应商进行筛选的工具，在对药企进行择优挑选的同时，相当于间接授权医药企业筛选原材料供应商。另外，原材料的成本上升是经济发展的必然结果。我国如今在原材料和人力成本上的价格比较优势削弱，目前仿制药的价格比较优势已经转移到东南亚地区，但这也是我国仿制药创新药发展格局转型和重构的机遇。

1.4 仿制药国内竞争格局低迷

我国仿制药发展格局包含2个方面，一是仿制药自身发展格局，二是仿制药与原研药的竞争格局。就仿制药自身而言，中国仿制药市场大而不强，企业“多小散乱差”的局面依然存在，药品的质量参差不齐。从原研药与仿制药的竞争格局来看，我国仿制药市场发展并不景气，仿制药市场规模低于整个医药行业。欧美等发达国家和地区的仿制药增速是创新药的2倍多。而2020年起受新冠疫情影响，中国药品市场出现罕见下滑，仿制药整体市场规模同比下降16.7%，而全行业同比增长7%。随着疫情的控制和经济的恢复，2021年仿制药市场规模或将回升，但仍远低于整个医药行业。

1.5 我国仿制药国际化水平不足

医药企业国际化发展的第一步就是需要通过国际上公认的专业机构的认证，经过认证的企业和产品才能增加信誉度和影响力，才有资格将产品销往海外。印度企业无论是原料药出口时期还是仿制药发展时期都积极进行国际认证。原料药的认证主要通过美国食品药品管理局(FDA)签署的DMF文件和欧洲药品质量管理局(EDQM)颁发的COS证书，2008年印度在美国FDA获得的DMF占总量的32%，位居世界第一，而同期中国的DMF认证仅为印度的1/3。印度在本土医药企业建立优势的基础上，通过在美国积极申请药品主文件和新药申请，在美国、欧洲等规范市场进行频繁的并购活动，确立起全球范围的竞争优势，同时结合原料药出口时期的生产和国际认证经验，打开了国际上的制剂生产业务。以进入美国市场的简化新药申请(ANDAs)为例，我国审批通过的申请数量远不如印度，产品和企业的国际认证工作也未能迅速展开，导致中国仿制药在国际竞争中和印度仿制药相差甚远。

2 印度医药产业的发展经验

2.1 印度仿制药的鼓励措施

2.1.1 国家仿制药体系布局

印度自20世纪70年代开始就有意识地培育和扶持本土制药业，在政府的谋划和支持下印度仿制药经历了三个阶段。首先是通过颁布《专利法》、外汇管制法案和一系列药品价格管控法律法规等为本土制药企业早早利用国际医药技术、开发仿制药提供了政策保障；其次是签署了《与贸易有关的知识产权协定》(TRIPS协议)，加入WTO为印度仿制药迅速发展提供了机遇；最后在恢复医药产品专利保护后，改变发展策略颁布《生物类似药指南》，加大研发投入，促进生物类似药领域仿制药的发展。

2.1.2 政府创新政策引领

印度医药创新是以仿制药作为发展起源的创新。政府通过授予食品和药品工艺专利，而不授予产品专利的方法来鼓励印度医药企业对专利药品进行仿制。此外印度政府还推出“专利强制许可制度”，规定在一些特定条件下可对药品专利行使强制许可权。

2.2 印度药物的价格控制

印度政府对药品的价格进行严格控制。1963年后通过各种法令宣布一系列价格控制制度，这些法令在控制药品价格的程度和性质各不相同。1966年的《Drugs(Price Control)Order》没有降低药品价格，但规定若提高药品价格需通过政府批准。1970年的《Drugs(Price Control)Order》中政府首次设定原料药价格上限，但之后逐渐放宽对原料药价格的限制，转为市场机制定价。在2012年之后，印度国家化学及肥料部(Ministry of Chemicals and Fertilizers)对印度国家基本药品目录(National List of Essential Medicines，NLEM)内的药品价格进行统一管理。印度国家药品价格管理政策部门(National Pharmaceutical Pricing Policy)制定并颁布各药品的价格上限以及零售价(Drug Price Control Orders)。NLEM由政府统筹决定及更新。从2013开始，不在NLEM目录内的药品，可以由生产企业自主定价，因此自2013年药品价格控制令出台以来，许多药品的价格大幅下降。

2.3 印度药物的供应保障

印度政府为了保证基本药物价格出台了相应的政策，在较低的药品价格前提下保障药品的稳定供应就显得尤为重要。因此为了防止医药企业在当前的价格机制下停止生产药物，政府规定医药企业在没有政府允许的情况下不能停止生产基本药物。如果要停产，必须至少提前6个月通知政府。此外政府有权利要求医药公司继续生产一定数量的基本药物，以确保基本药物的供应。

3 集采常态化背景下我国仿制药产业发展建议

3.1 加强政府谋划和支持，保证仿制药监管与发展

印度较早开始对仿制药产业的布局，再加上产业链位置设定、较低的生产成本，使其实现在2012 年底 WHO 预认证药物清单中的231 种(74%)仿制药中有200种(87%)在印度制造。其开发、测试、制造和营销仿制药的成本通常是西方国家成本的20%-40%。再加上较低的劳动力投入、较少的环境法规和较低的市场准入壁垒等导致印度在世界仿制药市场发挥重要作用。与印度相比，我国则因过早地采用了与发达国家类似标准的专利保护制度，某种意义上错失发展本国医药企业和仿制药的良机。目前虽已有相应政策出台提高仿制药质量，但仍需政府部门加强顶层设计，做好战略引导，发挥统筹协调的作用。

3.2 加大仿制药研发投入，促进仿创结合发展

制药业多年位居印度私营部门研发投入行业排名第1，大部分研发投入被用于仿制药、原料药和疫苗的研发，其次才是新药和药物输送系统的研发。印度制药业走向世界开始于仿制药生产，近年来印度的公共卫生支出稳定增长，政府还计划设立基金，为本土制药业提供资金支持。数据显示，2017年以来在全球药企研发投入整体下降的大环境下，印度药企仍保持了较为稳定的研发投入比例。相较之下，我国目前政策向创新药倾斜，加上科创板的实施，医药健康领域融资中对仿制药的投资占比较低。现实和政策本意有些偏差，本意是给予传统头部仿制药企业稳定的现金流，鼓励往高风险、高回报的创新药转型。但实际上，能够转型做创新药的仿制药企业屈指可数。转型做研发是药企发展的途径之一，但仿制药发展也是重中之重。加大仿制药研发投入，是培育大型仿制药企业的前提。

3.3 完善价格管控制度，保障药品持续供应

国家药品实行集中带量采购政策，通过一致性评价的仿制药企业进行招投标竞价，以期用较低的价格获得公立医院常用仿制药80%的市场份额。虽然政府和企业均进行了严密的成本计算，以求通过最低价采购质量优异的仿制药。但是原材料的价格是动态变化的，这极易对企业后续供应情况造成影响，这也是目前集采政策尚需完善之处。在价格控制政策上，我国长期以来受药品差别定价政策和政策的不连续性影响，医药企业开发高质量仿制药的积极性仍然不高。相比于我国在20世纪90年代就逐步放开价格控制，印度通过三阶段逐步实现从严控药品价格，到适度开放价格范围，再到最后以市场为基础的价格形成机制的管理转变，其政策连续性要优于我国。在企业利益的基础上，降低药价才能满足患者需求和促进医药企业良性发展。

3.4 客观看待创新药与仿制药发展“有机组合”格局

首先，正视仿制药保基本的“基本盘”地位。创新药决定了人民健康水平的想象空间，但仿制药真正决定了人民健康的基础，是提高药品可及性和提升全民幸福感的重要途径。根据世界卫生组织(WHO)的统计显示，医生开具的处方中仿制药占85.5%，却只消耗12%的医药费用支出。我国除了高等级治疗需求的疾病，大多数疾病使用的药品仍是仿制药。因此需要重新定位仿制药格局，要求仿制药既能满足基本用药需求，达到同等质量或疗效标准，又以更低廉的价格服务于非高等级治疗需求的疾病领域。其次由于医保基金的有限性，创新药给医保基金带来不小的冲击，也使得扩大仿制药发展更符合我国国情。但创新药的发展代表着人们对健康的更高追求，也意味着国家的药品研发实力，需要与仿制药发展“有机结合”。

3.5 抓住国际药品市场契机，把握仿制药市场发展

由于新冠疫情下我国优先恢复生产，且印度制药在国际市场上频频出现质量问题，目前是我国仿制药拓展海外市场的有利契机。以往，印度制药因其价格低廉且质量稳定颇受国际市场欢迎，但是近年来印度的监管体系逐年恶化，药品质量问题广受国际社会关注。自从2008年印度第一大制药企业兰博西实验室被美国FDA发出禁令，印度药品质量管控迎来了巨大的挑战，在2016年进入美国市场时须接受FDA的监督审查项目高达840项。质量问题多次出现是由于印度中央对医药监管空白，各州势力强势，中央无从管控，并且一直没有落实公共采购政策，大量劣质药流入市场。有研究表明，从印度出口到非洲的药品质量比运往其他地方的药品质量差，同时根据世界卫生组织数据显示，印度国内的医药市场上20%的在售药品和35%的出口药品不符合现有标准。因此，在这一时期我国仿制药发展应当重视仿制药质量通过一致性评价、积极对接国际标准、拓展海外市场：一方面不断提升本土制药企业的研发技术水平，加快申请美国、欧盟和世卫组织等相关监管机构的认证；另一方面加强监管，促进仿制药企业整合升级，抓住集中带量采购的机会，升级成具有大规模生产配送等能力的企业，把握国内外市场。

目前，在国家集中带量采购政策环境下，国内仿制药企业格局被重构，我国仿制药市场迎来新的发展机遇，应正确定位我国仿制药贸易的竞争性与互补性。在该契机下，政府应保证仿制药质量达标、供应稳定、价格合理，帮助药企在满足国内市场需求的同时，积极对接国际标准，占据国际市场。