商业银行内、外部绩效考评的冲突与协同——基于《监管指引》与《评价办法》的比较分析

王文金

吴刘杰

绩效考评是商业银行经营管理的指挥棒。商业银行的内部考评主要遵循《银行业金融机构绩效考评监管指引》，外部考评主要基于《商业银行绩效评价办法》，本文分析了商业银行内、外部绩效考评冲突的表现、原因、影响，并提出了解决好有关冲突问题的建议。

近年来，我国商业银行整体稳健运行，但一些区域的中小银行经营不佳、风险高趋。为促进高质量发展、维护金融安全稳定，党中央、国务院高瞻远瞩，对金融工作做出了一系列重要部署，但一些地方、部分银行在贯彻执行上存在偏差。绩效考评作为商业银行经营管理的“指挥棒”，直接关系到对国家金融方针政策及法律法规的贯彻落实。商业银行既要依照《银行业金融机构绩效考评监管指引》（以下简称《监管指引》）组织开展内部绩效考评，也要依照《商业银行绩效评价办法》（以下简称《评价办法》）接受外部绩效考评，比较分析发现内、外部绩效考评并不完全衔接。构建科学、合理、协同的内、外部商业银行绩效考评体系，对商业银行的高质量发展、稳健运行、风险防控意义重大。需要指出的是，对商业银行绩效考评的研究文献很多，但研究视角要么局限于内部绩效考评、要么局限于外部绩效考评，将内、外部绩效考评贯通起来的研究则不多见。

商业银行内、外部绩效考评比较分析

商业银行的绩效考评，包括两个层面：一是内部考评，指商业银行对内部机构（部门）和人员组织实施的绩效考评，主要遵循为原中国银监会2012年发布的《监管指引》，商业银行再依据该指引，结合本行实际，制订具体的考评办法。二是外部考评，指外部管理机构对所管商业银行实施的绩效考评，主要依据为财政部2020年发布的《评价办法》，之前则为财政部2010年的《金融企业绩效评价办法》，由相应层级的财政部门组织实施。商业银行内、外部绩效考评，具体则表现为《监管指引》与《评价办法》的执行。因此，基于《监管指引》与《评价办法》的比较分析，基本上能反映商业银行内、外部绩效考评的核心内容、本质关系。

适用范围比较

《监管指引》适用于在中华人民共和国境内依法设立的商业银行、农村信用社等吸收公众存款的金融机构。《评价办法》适用于国有独资及国有控股商业银行（含国有实际控制商业银行）、国有独资及国有控股金融企业实质性管理的商业银行；该商业银行范围亦包括农村信用社、农村商业银行，但地方政府一般只对省级农商银行或省农信社联合社进行绩效考评，市县级农商银行由省级管理机构进行绩效考评。《监管指引》适用于所有银行业金融机构，较《评价办法》的适用范围要更宽。本文所指商业银行范围与《评价办法》相同，不包括民营银行、外资银行。

考评目的、依据、原则比较

《监管指引》，主要目的意图为“实现审慎经营”，适用的主要依据为《银行业监督管理法》，所确立的目的意图与《银行业监督管理法》确立的“促进银行业的合法、稳健运行”监管目标、《商业银行法》“保障商业银行的稳健运行”的立法目的一脉相承；考评原则包括稳健经营、合规引领、战略导向、综合平衡、统一执行等五个方面。《评价办法》，主要目的意图为“引导商业银行高质量发展”“做优做强国有金融资本”，适用的主要依据为《中共中央 国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》，指导意见对绩效考核制度所要达到目的明确为推动金融机构加强经营管理、促进金融机构健康发展、有效服务国家战略，两者在表述上有一定差异；考评原则包括坚持服务国家宏观政策和服务实体经济导向、坚持高质量发展和创新驱动导向、坚持市场机制和政府引导相统一、坚持统一规制和分级管理相结合等四个方面。

指标设置及权重比较

《监管指引》规定的考评指标包括合规经营、风险管理、经营效益、发展转型、社会责任五大类指标，并明确规定合规经营、风险管理类指标权重要高于其他类指标（未对每类指标的具体权重进行规定），换言之合规经营、风险管理类指标权重应不低于20%。《评价办法》包括服务国家发展目标和实体经济、发展质量、风险防控、经营效益等四个方面，每个方面的权重都是25%，评价重点是服务实体经济、服务经济重点领域和薄弱环节情况，以及经济效益、股东回报、资产质量等。比较发现存在以下差异：一是《监管指引》的风险防控类指标（合规经营、风险管理两类）的权重在40%以上，《评价办法》的风险防控类指标的权重为25%，低于前者较多；二是《监管指引》的发展转型类指标，较能体现商业银行的发展质量，《评价办法》的发展质量类别考评指标，并不能真正反映商业银行的发展质量，与经营效益类指标更为接近；三是《监管指引》的经营效益类指标的权重不高于20%，但评价办法的权重，考虑到发展质量的指标也类同经营效益指标，则经营效益类指标的考评权重应在50%左右，放大了对该类指标的考评权重；四是《监管指引》的社会责任类指标，对标《评价办法》的“服务国家发展目标和实体经济”类指标，主要体现商业银行的政策性功能，作为党领导下的商业银行，发挥好政策性功能是毫无疑问的，《监管指引》在这方面的规定较为薄弱，《评价办法》的规定更全面、考评权重也更高。

考评结果运用比较

《监管指引》规定绩效考评结果的应用至少应当包括以下方面：评定等级行、确定管理授权、分配信贷资源和财务费用、核定绩效薪酬总额、评价高级管理人员和确定其绩效薪酬。《评价办法》规定，商业银行绩效评价结果作为商业银行改善经营管理和负责人综合考核评价的重要依据，是确定商业银行负责人薪酬和商业银行工资总额的主要依据。

综合以上比较分析，《监管指引》与《评价办法》在适用范围上大同小异，在考评目的、考评原则上同中有异，在考评结果运用上则基本相同，在实施依据上则完全不同；但从根本上来说都是为了促进商业银行更好地实现党和国家赋予的目标任务。

商业银行内、外部绩效考评冲突、原因及影响

商业银行内、外两个层面的绩效考评机制，共同组成商业银行的绩效考评体系，既决定了商业银行经营管理的目标愿景、行动方向，也对机构人员形成了激励约束、利益驱动；两者互为依存、紧密联系，内部考评是基础，外部考评是导向，外部考评必然会影响到内部考评。从《监管指引》与《评价办法》比较分析发现，两者在某些方面存在一定差异，致使商业银行内、外部绩效考评存在冲突风险。

冲突表现

第一，在实施范围上，《监管指引》适用于所有银行业金融机构，更讲求制度的通用性，并未充分考虑国有商业银行的特殊性、做出差异化的规定；《评价办法》由于只是针对国有或视同国有管理的商业银行，偏重于国有资本属性，弱化了商业银行属性。

第二，在考评目标任务上，《监管指引》侧重于“实现审慎经营”，以长远目标为重；《评价办法》侧重于“做优做强国有金融资本”，以当期目标为重。

第三，在考评项目设置上，《监管指引》更突显商业银行稳健运行、合规经营、风险防控的要求，《评价办法》更突显实现商业银行的政策功能、资本功能。

第四，在考评结果运用上，基于不同的考评机制必然形成不尽相同的考评结果，却运用于相同的领域，完全可能发生冲突。

冲突原因

监管指引方面：第一，仅针对各银行业金融机构，未涵盖银行业金融机构的主管部门或出资人，这就容易出现金融机构的主管部门或出资人出台对所管辖的银行业金融机构的考评办法时，没有将《监管指引》的规定纳入考虑，必然导致偏离、甚至相冲突，影响《监管指引》的有效执行和作用发挥；第二，《监管指引》发布至今已十年，我国政治经济环境都有很大变化，对照近年来党和国家对金融工作的方针政策，《监管指引》也存在一些不足，在商业银行政策功能方面的要求有所欠缺，没有很好地突显国有金融的政治属性。评价办法方面：第一，《评价办法》的主要依据为《中共中央 国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》，分析发现在贯彻落实该意见确立的指导思想上不够全面、准确；第二，作为专门面向商业银行的绩效评价办法，却未将《商业银行法》列为主要依据，容易造成政策与法律的衔接不够，也会影响到《评价办法》的科学性、合理性、严肃性。

冲突影响

第一，外部考评影响内部考评。从近年来对商业银行绩效考评的监管检查及调查研究情况来看，绩效考评工作中还存在不少问题，对商业银行的稳健运行、风险防控造成较大危害。虽然多数问题呈现在内部考评上，但问题根源又多出在外部考评上，如：盲目下达经营计划、风险合规考评弱化虚化、业务考评指标设置不规范等方面。从商业银行的现实利益来说，执行《评价办法》可能要比执行《监管指引》更加重要。没有执行好《评价办法》，轻则影响到领导班子的薪酬、员工的薪酬总额，重则影响到领导班子的评价、任免。

第二，会有选择性执行问题。当内、外部考评目标任务出现冲突时，一方面给商业银行的经营管理造成困扰，另一方面也给商业银行选择性执行政策规定提供了较充分的“理由”。商业银行在执行《监管指引》和《评价办法》时，完全可能从高管、员工当期利益最大化去选择性执行相关的考评要求，影响了政策规定的权威性、严肃性。大多数商业银行的绩效考评，在面上、形式上一般会符合监管规定，但重心会偏向外部考评。

第三，对中小银行的影响会更大。中小银行的外部考评一般由地方政府组织实施。各地方政府在对中小银行组织开展绩效考评时，有些地方能审慎稳健，也有些地方在规模扩张、贷款投放、利润纳税等方面下达脱离实际的目标任务，不利于商业银行的稳健运行。例如，一些地方的商业银行前几年还争先创优，但很快就进入了高风险行列；一些地方的中小银行在错误的指挥棒下盲目扩张、粗放经营，导致风险剧增。

商业银行内、外部绩效考评的协同

绩效考评作为商业银行经营管理的指挥棒，其重要性为各方所公认。银行绩效考评体系的缺陷可以说是银行最大的风险根源。解决好绩效考评上的冲突问题，不单单是经营管理上的问题，更关系到防控金融风险、维护金融安全稳定。就强化商业银行内、外部绩效考评的协同，依照党中央、国务院金融工作的政策精神，以及《商业银行法》等相关法律，提出如下对策建议：

出台更权威的商业银行绩效考评政策规定

为更好地统一监管部门与财政部门、地方政府对商业银行绩效考评的政策目标、任务要求，应由比财政部与中国银保监会更高层级的机构（国务院或国务院金融稳定发展委员会）制定出台商业银行绩效考评的政策规定，效力范围应涵盖各级地方政府、财政部门、银行监管部门、各商业银行，既规范财政部门、地方政府对商业银行的外部绩效考评，又规范商业银行内部绩效考评；该规定应以《商业银行法》《中共中央 国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》为主要依据，统筹兼顾商业银行安全性、流动性、效益性的核心要求，以及国有金融的政策功能、资本功能。财政部在该规定范围内制定出台《商业银行绩效评价办法》，以规范中央、地方对商业银行的外部绩效考评；中国银保监会在该规定范围内制定出台《商业银行绩效考评监管办法》，以规范各商业银行的内部绩效考评。

更加清晰地界定地方政府金融管理权责

第五次全国金融工作会议要求：地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任。地方政府的履职尽责，对于地方中小银行的稳健发展非常重要。为更全面准确地贯彻落实金融管理权责，有必要在以下两个方面进行明确：一是明确地方具有哪些必要的事权。党的十八大以来，金融领域党的领导全面加强。地方商业银行由地方党委领导，地方党委在坚持和加强对商业银行领导的过程中，必然涉及到一定的“事权”，为避免缺位和越位，在坚持金融管理主要是中央事权的同时，应明确地方党委、政府在领导管理地方商业银行上的必要事权。二是完善地方政府的金融风险处置责任。如内蒙古自治区的包商银行事件、河南省的村镇银行资金兑付事件，这些重大的金融风险事件处置都是在风险爆发后再去化解处置，稍显滞后，给金融、经济、社会都造成较大的不良后果。为增强金融风险处置的主动性，要完善地方政府的金融风险处置责任，不应只是金融风险爆发后的化解处置，还应包括金融风险爆发前的监测、化解处置，尽量赶在“病情”恶化前施治。通过规范地方政府金融管理的权责，以强化地方政府对保障银行稳健运行、防控金融风险的认识和责任，在对商业银行开展绩效考评时更加科学、合理、审慎。

监管部门要强化对商业银行绩效考评的监管

鉴于绩效考评在商业银行经营管理中的指挥棒地位，那么加强指挥棒的监管，确保其科学性、合理性、适当性，也能发挥“监管指挥棒”的作用。一是提升绩效考评监管的法规地位。在监管法规体系中，“指引”处于较低的位置，低于“办法”。考虑到绩效考评监管的重要性，应将原来的“指引”提升为“办法”层次，对商业银行的绩效考评工作做出强制性的规定，还可考虑将效力范围延伸至主管部门和出资人。二是绩效考评监管规定应差异化。监管规定适用于所有银行业金融机构，为更具有针对性、适用性，在考评指标及权重设置上，可区分国有和非国有商业银行进行差异化规定。对于国有商业银行，在贯彻落实《商业银行法》《银行业监督管理法》的同时，还应结合《中共中央 国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》等政策规定。三是加强绩效考评的监管检查。有必要将对绩效考评的监管置于最重要的位置，管住这个根本，对管住银行经营管理中的其他违规问题，必然事半功倍。现在的监管偏重于对具体业务的监管，事实上不少违规违法业务的出现，背后或多或少都有绩效考评的诱因。对于商业银行绩效考评上存在的问题，应区分问题成因，若单纯是商业银行自身的问题，应坚决纠正；若是为满足外部考评所致，则不应简单归咎于银行。

商业银行应高度重视内、外部绩效考评的协同

商业银行作为内部考评的主体、外部考评的对象，在协同内、外部考评上起到至关重要的作用。商业银行要正确处理好内、外部考评的关系，关键是要牢牢把握党中央对做好金融工作的指导思想，坚持稳中求进工作总基调，遵循金融发展规律，紧紧围绕服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务，健全现代金融企业制度，加快转变金融发展方式，促进经济和金融良性循环、健康发展。具体工作中：一是对于内部考评要增强贯彻落实绩效考评监管规定的主动性，不论规模大小、发展水平高低、公司治理模式，商业银行绩效考评都应牢记稳健经营、合规引领的基本要求。二是对于外部考评，既要积极作为，也要客观理性，对偏离监管规定且明显有悖于稳健经营、风险防控的，一方面要加强与考评机构的沟通反馈，争取理解支持；另一方面要遵循金融发展规律，保持定力，不为了短期业绩做牺牲商业银行长远利益、根本利益的事。