“五社联动”下的城市社区治理人才队伍建设研究

吴伟俊

什么是“五社联动”治理模式？它的理论内涵和渊源是什么？目前“五社联动”下城市社区治理人才队伍建设存在哪些短板和问题？如何加强新时代城市社区治理人才队伍建设

2020年3月，习近平總书记在湖北考察疫情防控工作时指出，“要夯实社会治理基层基础，推动社会治理重心下移，构建党组织领导的共建共治共享的城乡基层治理格局”。近年来，一些地方积极探索基层党组织领导下的“五社联动”机制，着力提升社区治理效能。“五社联动”内在要求整合社区、社会工作者、社区社会组织、社区志愿者和社区公益慈善资源等多元治理力量，联动解决社区治理难题，打造党组织领导下的“共建共治共享”社会治理共同体。

“五社联动”的理论渊源

“五社联动”自“三社联动”发展而来。“三社联动”作为一种社区治理模式，最早由上海于2004年提出，着眼于城市社会发展进程的加快，单靠社区力量逐渐难以满足日益增长的治理服务需求，旨在推动社居委、社工和社会组织，三个主体相互共享资源、共同合作，提升基层社会治理和公共服务供给水平。此后，广州、北京、合肥等地也相继开展“三社联动”探索。随着理论研究和治理实践的不断深入，人们意识到，除了政府、社区和社工之外，社区居民、志愿者、社会资源等主体在社区治理中的作用也日益突出，成都、合肥等地在“三社联动”基础上着手探索如何实现更大范围、更多主体间的联动问题，“五社联动”逐步进入人们视野。疫情大考之后，民政部支持湖北实施“五社联动”社工服务项目，着力化解“疫后综合征”，并指导湖北、内蒙古等地出台规范性文件，从制度层面就“五社联动”社工项目、服务机制以及共治服务项目进行规范。2021年中央出台《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，明确指出“完善社会力量参与基层治理激励政策，创新社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的联动机制”，“五社联动”被正式固化下来。

目前，“五社联动”治理模式的理论内涵在学界并没有形成统一定论，主要集中在“多中心治理理论”“多元主体治理理论”“社会系统理论”以及“善治理论”等方面。相较于“多中心”理论，“多元共治”更强调多元主体共同实现治理目标，成为“五社联动”重要的理论逻辑和思路。而“善治”则注重建立公民社会与国家政府之间的有效合作，共同参与公共事务管理，实现集体利益最大程度的一致，这种价值追求上的趋近，成为联系“善治理论”与“五社联动”的桥梁和纽带。此外“社会系统理论”认为，组织就是多个人有意识地进行沟通协调的系统。由于“五社联动”重视“五社”要素之间的交互关系，使得“社会系统理论”也成为其理论支柱之一。

作为一种现代社区治理行动框架“五社联动”以提升社区治理能力、打造“共建共治共享”的社区治理共同体为目标，坚持党建引领，社区居委会发挥组织作用，以社区为平台、以社会工作者为支撑、以社区社会组织为载体、以社区志愿者为辅助、以社区公益慈善资源为补充。其核心要义是在基层党组织领导下，整合多元力量，联动解决治理难题。具体内容包括：基层党组织的领导是根本原则，强调健全完善基层党组织对多元力量的政治引领、思想引领、组织引领，将党的领导贯穿其中;整合多元力量是核心要义，强调发挥基层党组织组织力，把多元主体整合起来，推动系统治理、综合治理，实现治理效能最大化;联动解决治理难题是内在要求，强调坚持问题导向，充分发挥多元优势，解决居民最关心、最直接、最现实的“急难愁盼”问题;打造共建共治共享的社会治理共同体是目标追求，强调以党组织的生机活力，推动各类力量互联互通互动、各类资源共建共享共用、各项工作同心同向同行，构建人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

“五社联动”下的城市社区治理人才队伍建设问题分析

近年来，党和政府高度重视城市社区治理人才队伍建设，力量配备越来越强，投入力度越来越大，正处于高速发展阶段。社区治理人才队伍整体结构不断优化、专业水平不断提升、作用发挥不断显现，为推进高效能治理提供了有力人才支撑。但从“五社联动”多元共治、系统治理的角度来看，当前城市社区治理实践中多方力量参与的途径不畅、能力不强等问题依然存在，特别是内生动力不足、组织化程度不高、专业化程度不强、协调联动不够等问题还比较突出。

内生动力不足。激发多元主体内生动力不仅是强化社区治理人才队伍的战略选择，也是深化“五社联动”的必由之路。目前，各地都致力于社区治理人才队伍建设和结构优化，但却忽略了其自身的想法，不能有效激发其内生动力。社区不是一级政府，但属地管理模式导致社区工作者承担的公共管理和服务大都带有行政色彩，“小巷总理”们时常被认为是“给政府办事”或“跑腿打杂”的，这种认知冲突导致职业认可度和归属感不强。当前各类社会组织发挥作用的领域却依然比较狭窄，很大程度上在于内生动力不足，忽视对成员专业能力素养的提升，过于依赖外力扶持。

组织化程度不高。社区治理人才队伍的组织化程度直接关乎治理成效。以社区志愿者为例，作为辖区居民，他们以主人翁的身份参与社区治理具有主动性强、热情度高等先天优势，但以退休居民居多，没有形成规模化、社会化效应与格局，在服务形式、服务内容、服务时间上随意性较大，开展各类服务活动的自觉性也不强，服务水平和质量参差不齐，成员管理、品牌打造、激励机制不甚健全，系统化、规范化以及组织化程度均有待提高。当前，一些地方社区社会组织虽数量众多，但同质化发展严重，内部管理也不甚规范，枢纽型社会组织匮乏，社会组织核心领袖缺乏领导力的现象还比较普遍，少数社会组织甚至处于“僵尸”状态。有的初创社区社会组织，或依靠初创者的个人影响力，或参与者的一时冲动，能够吸引不少居民群众加入，但组织化程度的不足，往往导致其可持续性不强。

专业化程度不强。社区治理人才队伍的专业化水平，很大程度决定了城市基层治理的效能。作为社区治理的核心力量之一，社会工作者的专业性在很大程度上决定了服务的质量和治理的成效，以及社工机构自身的发展。然而，受薪资水平、晋升空间、社会认可度等诸多因素影响，一些接受过社工专业知识和理论培训的专业人才从事社工职业的并不多，社工专业性的匮乏导致其既无法引领治理工作的走向，又无法确保社工服务的质量。然而，社工机构大都以政府购买服务的形式参与社区治理，往往存在期限，稳定性的缺乏制约了其专业优势发挥。物业服务联系千家万户，但从业者并没有准入门槛，专业能力普遍不强。常态化疫情防控时期，下沉党员干部被要求“平时服务、战时应急”，但日常中往往疏于开展专业性应急演练，加之许多下沉干部被安排从事环境卫生、上门入户等临时性、体力型服务，其专业技能优势不能有效发挥，这也造成专业力量的浪费。

协调联动不够。“五社联动”本质上在于联动各治理主体。在社区治理中，多元主体的合力是其力量源泉，但由于多元主体的固有分歧，往往难以自觉协作，这也是人们推崇“五社联动”的逻辑起点。社区工作者大都由财政供养，虽不具备国家公务员身份，但因供养体系和管理、晋升、退出机制的半行政化，通常被视作基层党委政府直接掌控的社区治理力量。由于治理队伍缺乏协调联动的平台和机制，运用整体性思维，组织多元力量进行协同治理、系统治理明显不足。这就使政府在社区治理中始终处于主导位置，社工缺乏话语权，社会组织局限于履行任务，居民主人翁意识没有被激活，下沉干部资源没能充分有效利用，市场化资源未得到及时开发，这种联动上的缺位，使得社区治理陷入政府“大包大揽”的窘境。

加强新时代城市社区治理人才队伍建设的建议

“五社联动”不是各类治理主体的简单叠加，而是要运用多元、系统、整体的观点，完善各层级党建引领的体制机制，加强统筹协调，将各个主体建设得坚强有力，构建良好协作机制，真正让各主体“联”起来、“动”起来，使其在城市社区治理中发挥最大效用，构建结构合理、素质优良、能力过硬的社区治理人才队伍体系。

激活多元主体参与内生动力。发挥人才在社区治理中的支撑作用，核心是激活多元队伍的内生动力。社区工作者是社区治理主力军，只有充分发挥其主导作用，才能有效实现多元力量有机整合。针对其职责定位不清、归属感不强等问题，首要任务是明确职责定位，职业化水平。同时，大力选树先进典型，提升其职业认可度、美誉度。具体而言，应细化政府扶持举措，调动其主动性与积极性，赋予多元主体更多自主性，增强内生动力，打造成社区治理的共同参与者、受益者。

提升多元主体组织化程度。提升治理体系和治理能力现代化水平，内在要求将多元治理队伍组织起来。社区志愿者是多元共治最深厚的力量源泉，要引导群众积极参与提升社区志愿者组织化程度，确立短期目标和长期愿景，明确人员分工和管理体系，细化行动章程和岗位设置，注重引进专业人才，积极开展培训和业务指导，提高活动策划、资金筹措等能力。

增强多元主体专业化水平。满足群众对美好生活的向往需要专业化人才去推动高效能治理。针对这一问题，可以从加强专业人才引进、健全教育培训体系、构建职业准入门槛等方面着手。畅通引才渠道，结合实际，因地制宜、分类引进专业性人才，提高社区治理效能。健全教育培训体系，按照“分层分类、各有侧重”的原则，结合职业特性，健全科学有效的培训机制。探索建立职业准入机制，适当抬高心理疏导、养老医疗、法律维权等专业性较强领域准入门槛，保证服务质量的同时避免滥竽充数。

强化多元主体协调联动。“五社联动”的整体性、系统性思维为加强力量整合，凝聚治理合力提供了一种有效路径。具体来讲，就是进一步强化党建引领，建立多元主體信息联通、协商对话、资源整合机制，确保其参与社区治理渠道畅通、良性互动，从运行机制上实现多元共治。与此同时，进一步厘清治理多元主体定位，合理配置各主体权、责、利，推动社区治理从多元主体“各自为战”向“握指成拳”转变，构建共建共治共享的社区治理格局。

（作者为武汉城市职业学院副教授，武汉大学社会发展研究院访问学者）