国家治理体系现代化视域下的政府责任论*

蒋银华 陈湘林

党的十九届六中全会强调“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是国家治理的一场深刻革命”，明确要求“ 提高国家机构依法履职能力”。其中，法治政府的建设既是国家治理体系至关重要的一环，也是全面依法治国的必然要求。党的十九届五中全会提出要“建设职责明确、依法行政的政府治理体系”，从而将政府职责同治理体系紧密地结合了起来。与之相应，党的十九届四中全会就已强调，要推进国家治理体系和治理能力现代化，把我国的制度优势更好地转化为国家治理效能，继而“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。因此，必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。沿此进路，政府的责任体系构成了法治政府建设不可或缺的基本要素，其所指向的是法治国家建设过程中存在的诸多问题。法治国家建设的中心和重心问题在于法治政府建设和政府治理，而关键症结则是政府责任的缺失或者政府责任没有切实履行。在国家治理体系现代化视域下系统研究政府责任，既是对党关于法治政府建设的理论阐释，也是因应责任政府建设的现实需要，从而为“努力建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”奠定坚实的制度基础。

一、概念复合：发轫于“国家治理”的政府责任

置于法治国家与治理体系之中，政府责任的创设一方面要基于法治的构造与逻辑生成责任，将责任机制的运行纳入法治化的轨道之中，另一方面则需要立足于治理现代化的语境，在治理体系中确切定位政府责任。政府责任架构起“法治—治理”的桥梁，成为“经由法治的治理”之关键节点。①钱弘道：《作为一种治理方式的法治》，《中国社会科学报》2019年6月12日第5版。

（一）行政宪制责任

行政宪制责任是宪制构造中“整全性的责任嵌入”。而宪制构造则是基于宪法文本及其实践而型塑的，将党的领导、人民主权、依法治国同中国特色社会主义有机地勾连起来，即宪法从根本上建立起行政宪制的构造，并将行政宪制责任作为有机整体嵌入其中。一方面，因为党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，所以政府应在党的领导之下，对党负责、受党监督。另一方面，宪法规定一切权力属于人民，也具体地以基本权利为基础界定了人权与国家权力的宪法边界，因此政府应向人民、人民代表大会负责，人民利益、基本权利构成了行政权力运行的基本轨道。这两种责任究其本质而言，都属于政府的政治责任，是政府在政治体系中运行所应承担的“构成性”责任，亦即这两种殊途同归的责任是人民政府的应有之义。相应地，我国实行依法治国至少在3个层面规约了政府责任：一是政府应承担法律责任，在行政权力运行过程中必须遵守宪法和法律；二是政府对宪法和法律负责，实际上是向制定宪法和法律的人民代表大会及背后的人民负责，这是法律责任与政治责任整全结合的一方面；三是宪制构造隐含着政府承担政治责任也应有宪法和法律上的根据，这是法律责任与政治责任整全结合的另一面向。在此过程中，政治责任和法律责任作为整全性的行政宪制责任嵌入宪制构造中，框定了政府责任的整体轮廓，也统摄了各类具体的政府责任。

（二）行政治理责任

首先，遵循“职能—职权—责任”逻辑的结构化。一般而言，职能、职权与责任三者之间的基本逻辑关系是：政府职能决定了政府职权，政府职权源于政府职能，政府职能的科学配置是政府职权理性划分的根据，而政府责任是与政府职权相匹配的激励性制度装置。循此逻辑，在国家治理现代化的语境中，政府治理职能的科学化水平和政府治理职权的理性化水平决定了行政治理责任的分配，政府的治理职能是行政治理责任的终极根据，政府的治理职权则是行政治理责任的直接根据；与之相应，行政治理责任的合理分配也会反作用于政府治理职权，当政府的治理职能既定尤其是法定化之后，行政治理责任的功能主要落脚于激励政府依规合法行使治理职权，从而实现政府治理职权的理性化。显然，在这一结构化的链条之中，关键之处在于对政府职权进行“编码”，即通过政府自身的权力划分对政府职权进行精确界定，以形成科学的行政体制。同时，在政府职权的编码过程中，将与职权相应的行政治理责任介入其中予以结构化，从而发挥责任的内在制约作用。由此一来，职权的理性化编码转化为法律上的要求，为依法行政奠定基础，藉此契合于现代国家对政府的基本法治要求。

其次，界分“政府—市场—社会”领域的结构化。政府、市场与社会是治理格局中的三元主体，由此形成责任的三元结构化分配，三者所承担的责任有着明显的不同，但随着政府职能的发展而产生了紧密的关联。在自由市场经济和社会自治的“最小国家”阶段，政府只能以自由放任为基础、以维护社会基本秩序为限度进行责任机制设计，与此相适应，政府责任限于秩序行政领域，市场领域属于市场自我调节范围，政府不干预也不承担责任；社会领域属于共同体自我管理、自我组织、自我调节、自我负责的范围，政府同样不介入也不承担责任。也就是说，在这个时代发展阶段，政府、市场与社会之间的责任分野是相对较为明确的，其结构化较为刚性，呈现出彼此独立的状态。进入福利国家之后，一方面，“市场失灵”需要政府进行干预，从而出现了宏观调控理论，政府的规制责任应运而生。另一方面，随着自由市场经济的发展，一部分人在市场经济中处于被动地位，生存权受到威胁，影响社会稳定和发展，于是政府开始介入社会领域以保障社会权的实现，从而出现了政府的社会保障责任，亦即给付行政责任。从政府固守自己的领域到政府适度介入市场与社会，承担对市场的规制责任和对社会的给付责任，是一个从行政管理责任逐步迈向行政治理责任的过程。政府、市场与社会三者的责任虽天然具有结构化的倾向，但应时代的发展需要，这种结构化又具有一定的流动性。因此，政府所应承担的行政治理责任可视为，在尊重市场自治和社会自治的前提下，政府对市场失灵与社会失范进行的治理与矫正。

（三）行政行为责任

行政行为责任是规范逻辑中“对称性的责任承担”，指向的是“具有法律效果且表示于外部的法律行为”。①叶必丰：《行政法学》，武汉：武汉大学出版社，2003年，第167页。行政行为责任遵循“行为—后果”和“权力—责任”的具有对称性的法律规范逻辑，其必须通过每一个行政机关及其公务员的具体行为才能实现。行政机关在作出行政行为时就与行政相对人建立了法律关系，从而形成了具体的行政行为责任。

行政行为责任是行政宪制责任与行政治理责任的具体化和现实化。随着政府职能的日益丰富，国家需要建立行使政府职能的行政体系，塑造官僚制行政，而官僚制行政体制的建立则使得将政府的责任分配到每一个行政机关成为必要和可能。将政府责任分配到行政机关的职权之中，在微观上就确立了行政行为责任，其区别于行政宪制责任的宏大勾勒，也迥异于行政治理责任的中观定型。官僚制行政的责任要求在于行政机关应当依法行政，实际代表了对行政行为先定力、公定力、确定力、拘束力和执行力的法律拘束，其间不仅包括传统行政法所要求的行政行为合法性与合理性，也强调现代行政所必要的公共认同和公众参与。所以为确保行政行为责任的落实，必须建立保证行政机关依法行政的一系列制度：诸如行政诉讼、行政复议、行政赔偿、行政补偿等救济制度勾勒出了行政行为的责任轮廓，而行政问责、行政听证、行政参与等则有助于弥补行政法律与行政运转之间的缝隙。

二、结构耦合：统一于“行政法治”的政府责任

（一）承启自洽：政府责任的结构层级

政府责任是政府的基本组成部分，是保证政府职能履行的反思性制度装置与担保体系。基于“整体性”政府责任的认识，政府责任虽在概念上可分为不同层级，但层级之间却承启自洽。行政宪制责任必须转化成行政治理责任并通过行政行为责任才能实现；行政宪制责任是总体性概念，行政治理责任是结构性概念，行政行为责任是具体化概念，三种概念层级共同构成政府责任的整体内涵。

行政宪制责任是与新时代中国特色社会主义制度相匹配的责任概念，属于国家基本制度体系范畴。其主要是从宪法的角度讨论总体上政府的责任问题，其中包括政府权力来源于人民，政府依法律产生、由法律控制、依法律善治、对法律负责等基本原则和一般性规定。而行政行为责任是与行政机关的行政行为相匹配的责任概念，属于行政法律制度体系范畴，是对行政行为施加的规范与负担。

在这两个概念层级之间，尚存在着行政治理责任这一中间地带。行政治理责任是与国家治理体系相匹配的责任体系，其不仅是行政宪制责任的实现方式，同时也是行政行为责任的基本制度前提，在政府责任的整体概念中起到极为重要的中介作用。具体而言，作为中观层次的行政治理责任主要围绕着“政府—市场—社会”的多元治理关系来进行责任的结构化分配，从概念内涵来说既不过于抽象也不过于具象，具有承上启下的作用。一方面，它是行政宪制责任的观测尺度，亦即通过是否能处理好政府、市场与社会的治理关系来观察行政宪制责任的规范要求在实践领域是否落空或扭曲；另一方面，它也是行政行为责任的判断指南，亦即透过是否违背了行政治理责任，可以判断行政行为是否应当承担相应的责任，防止行政行为责任缺乏目的性和制度指针。结构层级承启自洽的政府责任既将行政权框定在宪法的范围之内，又将行政权纳入行政法的轨道之中。更为重要的是，通过行政治理责任这一中枢纽带，将行政权在“经由法治的治理”过程中加以规范化，以法治责任的形式反映了行政关系中主体间性的基本要求，规范了政府、市场、社会之间关系的基本边界。政府责任最终统一于行政法治的内涵与要求。

（二）折合而中：政府责任的功能要素

与政府责任的结构层级承启自洽相对应，政府责任的功能要素折合而中，主要体现在两个方面：一是泛政治化与纯应急性的折中；二是合法性与合理性的兼容。

首先，以理想类型的观点视之，行政宪制责任具有泛政治化的趋向，其容易沦为抽象的政治口号；而行政行为责任则具有纯应急性的特点，主要聚焦于具体的行政法律实践，也难以将政府所应承担的责任予以规范化的概括。泛政治化和纯应急性的政府负责方式各居两端，昭示了国家责任的多重特征，但二者独立运行还不足以建构与国家治理体系现代化相匹配的政府责任概念，也难以形成整体性的责任体系。一方面，国家治理体系现代化隐含着治理意义上的政治要求和法律规范，既要求将宏观的政治要求具体化为治理目标，也强调将微观的法律规范概括凝练为治理方略；另一方面，行政宪制责任和行政行为责任表达了国家治理从全局到细节的推进逻辑，但二者不是直接相连的，而是寄托于介于其间的中间性概念。有鉴于此，也就有必要将泛政治化与纯应急性在国家治理的层面上予以恰当的折中，在行政法治框架内型塑行政治理责任。考察行政法治的框架，宪法与行政法分别建立了比较完整的行政宪制责任和行政行为责任理论体系，但规范宪法和规范行政法的传统法治框架也仅限于满足秩序行政的需求。而国家治理体系现代化要求在秩序行政之外也强调保护行政与内部行政，因此需要将行政法治的框架拓宽至功能性宪法和功能性行政法，将治理语境中的保护行政与内部行政也纳入行政法治之中，从而型塑和丰富行政治理责任。作为回应机制，行政治理责任的型塑反过来也将行政宪制责任从泛政治化导引至治理现代化，将行政宪制责任纳入到国家治理的情境中，并同时将行政行为责任从纯应急性合流至治理现代化，将行政行为责任依归于国家治理的层面上。

其次，政府责任体系是与国家治理密不可分的多元动态责任体系，它不仅满足于政府在形式上向宪法和法律负责任，而且必须追求政府在实质上向公共利益负责任。在治理现代化的语境中，政府责任的概念内涵发生嬗变，展现出从“合法性”到“合法性与合理性相兼容”的趋势。在这一变迁背景的影响下，行政宪制责任除了具有泛政治化的趋向，也展现出规范性的特征，强调行政权本身的合法性；与此同时，行政行为责任虽具有纯应急性，但仍是对行政行为所作的合法性控制。随着国家治理现代化的时代发展，行政治理责任愈发凸显，其作为连接行政宪制责任与行政行为责任的中间概念，也将合理性这一现代国家治理的精义注入行政宪制责任和行政行为责任，重构了既往侧重于合法性要素的政府责任。正是在行政治理责任嵌入政府责任结构关系的基础上，行政宪制责任因而更为强调政府的民主基础、行政对公民需求的合理回应，行政行为责任也从单纯的合法性审查迈向合理性审查。政府责任的合法性与合理性要素相互兼容最终统一于行政法治，契合行政法治的规范性与回应性之内涵。

三、关系互动：定位于“共建共治”的政府责任

（一）“共建共治”治理格局中的政府责任重构

国家治理现代化过程中，国家治理主体由单一向多元转变。①姜明安：《国家治理现代化过程中国家治理要素的转变》，《法制与社会发展》2014年第5期。政府、市场、社会均纳入“共建共治”的多元治理格局之中，由此“从侧重塑造、巩固国家政治结构及其运行逻辑，转向加强权利保护和民主保障，要求在‘强国家’之下逐步激发社会活力，提升市场在资源配置中的决定性作用，进而优化国家、社会和市场在治理中的功能关系”。②杜辉：《面向共治格局的法治形态及其展开》，《法学研究》2019年第4期。质言之，政府、市场、社会三方的治理责任存有层层递进的要求。首先要求政府、市场、社会的责任在治理格局中予以结构化，三者各有分工而又相互关联，其间政府担负基本的公共责任，同时尊重市场和社会自治。其次，为解决市场失灵与社会失范的困境，政府还应承担对市场的规制责任和对社会的给付责任，以及对“市场—社会”之关系的维护（如政府助推企业践行社会责任等）责任。③陈冠南：《基于政府角色视角的我国政府推进大型企业社会责任建设研究》，《兰州大学学报（社会科学版）》2018年第2期。最后，共建共治的现代治理格局允许政府、市场与社会三元治理主体之间生成较大的互动空间，公共责任可以在政府、市场与社会之间转移流动。

传统的政府责任体系以政府为独立承担责任的唯一主体，但随着政府职能的扩大，政府广泛介入经济、政治、文化、社会、生态等领域，从而出现了“政府失灵”现象。这本质上是政府因人、物、财等原因无法负荷过重的责任，导致出现经济失调、政治失序、文化混乱、社会失衡、生态恶化，由此越来越多的共识认为，必须置于多元主体的治理格局之中重构政府责任体系，作为原概念的“治理”因之兴起。所以在国家治理的语境下，政府责任重构的本质是政府借助于市场和社会力量以有效实现公共责任，其中又可界分为两个方面的内容。其一，政府借助于市场和社会的力量，由市场主体和社会组织承担一部分公共责任，建立公私合作的治理体制。在市场领域，通过发挥市场在配置资源中的决定性作用将市场能够调节的领域交给市场；在社会领域，则通过法律规定赋予社会组织自治权，以便使其承担共同体的自治和自我管理责任。其二，由于将一部分公共责任交由市场主体和社会组织承担，政府就能从超负荷的责任负担中解放出来，着重对社会重点领域进行监管，如安全领域、城市管理领域、环保领域等。

上述两个方面的内容也展示了政府的行政管理责任向行政治理责任转变的渐进过程。一方面，政府治理的基本原则在于，将政府可以不管或者可管可不管的公共事务交给市场和社会，政府通过法律手段间接管理，而对于市场和社会管不了的公共事务，则要加强政府的治理责任。这种责任的转变并不是要彻底抛弃官僚制行政体系，而是要以官僚制行政体系为基础对政府与市场的关系、政府与社会的关系做适应经济社会发展的某些调整。也就是说，行政治理并非对行政管理的颠覆和否定，而是对行政管理的完善和优化。另一方面，在行政管理体系中，政府独立承担责任，政府责任及其实现形式不能转移给行政相对人和社会组织。但在行政治理体系中，政府责任既可以通过法律方式转移给行政相对人和社会组织，也可以依法通过沟通方式转移给行政相对人或社会组织，这是当代行政法的重大转变。这种转变的本质在于公私法之间的融合，主要体现为私法因素渗入公法体系之中，这种渗入必须通过机制化和制度化的处理才能得以实现，①张淑芳：《私法渗入公法的必然与边界》，《中国法学》2019年第4期。而政府责任的法治重构正是这种统一化处理的关键环节，能有效厘定私法渗入公法的可能与限度。

（二）政府责任重构的法治风险及其化解

首先，政府与市场主体和社会组织之间的责任分配转移，有可能改变法律对政府责任的初始分配，出现政府负责任性的克减。多元主体在发展了行政的同时，也带来行政责任的空心化与模糊化的问题。②宋京霖：《反思政治/行政二分法的投射效应——以公共行政的责任机制为视角》，《行政法论丛》2017年第1期。虽然政府通过公私合作治理的方式能使复杂的任务简化，提高完成任务的效率，但同时也会出现政府责任的不同组合方式和实现方式，这种组合责任容易导致政府责任的模糊化或落空。于是，政府责任重构的关键在于，政府在转移责任的过程中不得降低负责任性，即政府将部分公共事务的责任交给市场和社会，其基本前提在于强调“有效率”、避免“放任”。第一，这种公共责任的转移应当是有效率的，由市场或者社会来承担公共责任能提升公共任务的完成效率，也能激活市场或者社会参与“共建共治”的积极性，同时能减轻政府冗余的负担。如果责任的转移缺乏效率，那么就并非必要，政府仍要承担这部分公共责任，不得克减。也就是说，一方面要求政府建立科学有效的绩效评估模式，提高行政效能，尤其是通过公共责任的合法转移来优化政府的运转；另一方面则需要加强政府的责任建设，避免因合作行政、紧急行政而出现政府责任逃逸。③朱新力、唐明良等：《行政法基础理论改革的基本图谱：“合法性”与“最佳性”二维结构的展开路径》，北京：法律出版社，2013年，第39页。第二，政府转移其公共责任并不意味着放任不管，而是通过法律方式向市场主体和社会组织分配责任，或者通过沟通程序以及参与程序合意形成承担公共责任的法律关系。这种基于法律关系而形成的责任转移并不排除行政机关两方面的公法责任：一是行政机关对私主体的公法责任，二是行政机关对公民的公法责任。前者的责任在于，当行政机关基于公共利益要求变更或者改变合同时，以及当政府作为购买服务合同的监管者时，需要承担一定的公法责任；后者的责任在于，服务购买商违约时，或者基于购买服务合同目的的公共性，行政机关也可能承担担保责任。④胡敏洁：《论政府购买公共服务合同中的公法责任》，《中国法学》2016年第4期。否则政府放权将沦为政府弃责，公法责任隐遁入私法之中，诱致公共责任的懈怠推诿甚至衍生尺蠖效应，难以彰显可问责性、正当程序、平等、理性等现代公共价值。⑤李蕊：《公共服务供给权责配置研究》，《中国法学》2019年第4期。如在公私合作过程中，政府作为代表公共利益的合作方，仍对确保居民能够获得充分的服务和私人机构的契约履行负有责任。⑥陈婉玲：《公私合作制的源流、价值与政府责任》，《上海财经大学学报》2014年第5期。

其次，当政府将公共责任转移至市场与社会之后，在完成公共任务的过程中所产生的风险应由谁承担责任？诚然，基于“责任自负”的一般理念，由市场或社会产生的风险理应由非公主体承担责任。但是，部分公共风险具有公害性、扩散性、即时性等特点，不及时遏制将会带来不可估量以及不可挽救的后果，而单纯依靠市场与社会来响应与防范则显得捉襟见肘；与此同时，公共责任向私人主体的扩展反而对政府能力提出更高的要求。即在风险出现之时，政府的权威、诚信、责任机制、保障措施愈加重要。只有政府充分落实保护的责任、监督担保的责任、救济的责任，才有可能让市场与社会充分承担责任。①王瑞雪：《论行政法上的治理责任》，《现代法学》2017年第4期。立基于此，政府的公共责任不能因其事先转移而得以绝对地豁免。基于责任转移的法律关系，可由政府或公共部门先行承担公共责任、进行风险治理，之后由市场主体与社会组织来最终承担责任。这种折中的风险承担模式既呼应了政府有限责任的观念，也符合共建共治的理念。

最后，公共责任在政府、市场与社会之间的流动转移，有可能导致政府权力与市场资本或社会势力的不法合谋。正如有学者所指出的，“由于缺乏透明、竞争、对话的秩序，公共参与或公私合作往往演变为权力寻租的另一种形式，或者是少数人与政府进行勾连，完成对公共利益的围猎，‘合作’仅仅成为一种形式，或者在合作失败后出现责任真空，政府与民间资本皆逃避责任”。②王旭：《公民参与行政的风险及法律规制》，《中国社会科学》2016年第6期。因此，政府应保证公私合作机制的竞争性与公开性。例如在PPP领域，政府应承担引入竞争性谈判与保持项目透明度的责任，有关项目的性质、目的、范围、条件等必须向所有的符合招标条件的私人机构公开，让所有符合条件的私人机构依据公开的程序参与项目，这一透明性原则不仅有助于降低基于复杂性引发的风险，也有助于形成公开、公平、有序、竞争的格局。③陈婉玲：《公私合作制的源流、价值与政府责任》，《上海财经大学学报》2014年第5期。此外，为防止这种不法合谋，基于行政伦理与行政法治精神的政府自我规制责任④崔卓兰、于立深：《行政自制与中国行政法治发展》，《法学研究》2010年第1期。也必不可少——庞大的行政体系在运行过程中具有自身的运行方式和办事风格，法律和外在监督方式极为有限，也经常出现无效的情形，这就要求行政体系进行内部规范化，形成了政府的自我规制。

四、路径依归：遵循于“责任法定”的政府责任

（一）法治政府、治理格局与政府责任法定

按照法治政府的要求，政府职权并非专断无据，而是依法律的具体规定或者法律授权而获得的，相应地，政府责任也有两种不同的配备方式。其一，秩序行政责任是与依法律获得政府职权相应的责任形式。按照“权责匹配”的法治要求，依法律具体规定而获得政府职权一般也匹配具体的政府责任。其归责原则按照因果关系确定，担责方式也非常具体，这就意味着法律对秩序行政的职能、权限、程序、责任都进行了明确规定，政府应按照法律规定承担政治、行政、道德、法律责任。其二，保护行政责任和内部规制责任是与依法律授权获得政府职权相应的责任形式。依法律授权获得政府职权之责任一般相对模糊，需要根据法治原理、法治原则乃至社会习惯个案化地确定归责原则和担责方式，所以无论是英美法系国家还是大陆法系国家，在确定保护行政责任和内部规制责任的应责性问题上，都以判例法的方式确立。但是，我国并没有建立相应的宪法法院和行政法院，因此在面对政府职权责任问题时，新行政诉讼法采取了“程序法优先于实体法”的路径，即一般通过授权方式对保护行政责任予以规定，而对内部行为则提出原则性要求，并建立相应的裁量权治理基准和程序性规则。以这一原理来审视“共建共治”的治理结构，政府将一部分公共责任分配给市场主体和社会组织承担，可能会出现政府规避法定责任或者随意向市场主体和社会组织分配应有责任的现象。因此必须将法治政府的理念融入治理格局，通过法治化途径确立政府主导分配公共责任的体制、机制和方法。同时，政府责任也构成了政府治理和法治政府的保证机制和反思机制，责任的合理分配与可预期性不仅影响政府行为，也影响行政相对人、市场主体和社会组织的行为，通过法治化路径能够形成对多元主体的明确指引和稳定预期，便于政府职能的履行和政府职权的行使。也就是说，只有运用法治思维和法治方法才能够公正有效地在多元主体间分配公共责任。

一方面，在简政放权的领域，法治政府要求以法律约束政府履行的法定职能，对于依照法律规定“不能放”的职能，政府必须切实履行。但其间的难点在于，倘若法律没有规定或规定不明，应如何厘清各政府部门之间的责任分配与转移关系？例如，针对政府的环境保护公共职能，《环境保护法》第十条规定了环境保护主管部门的责任，而未规定政府其他职能部门的责任，但环境保护具有显著的社会连带特征，这种单一责任主体的规则体系因之间接地增加了环境监管的难度——“一些项目从落地开始，土地、工商、供电、供水等部门全都大开绿灯，建成后再交给环保部门监管，一旦出现环保问题责任就只能落在环保部门的头上，而其他部门因为责任不明确，缺乏主动作为的工作积极性和责任性”。①娄树旺：《环境治理：政府责任履行与制约因素》，《中国行政管理》2016年第3期。

另一方面，在合作治理的领域，法律鼓励政府将可由市场和社会调节的职能转移给市场主体和社会组织，政府在其中起引导与监督作用。法治政府要求通过行政合同、行政协议、行政协商等方式分配给市场主体和社会组织承担的部分公共责任，必须在法律许可或法律授权范围进行，否则便可能滑向政府责任克减或者公共责任落空。于此，必须引入“国家保留”与“国家担保”的概念，前者旨在确立公私合作的界限，凸显政府自为行政任务实施的“履行责任”，以避免行政公共性的丧失；后者聚焦于规范公私合作的运行，凸显政府在合作治理中的“担保责任”和“兜底责任”，防止政府责任的转嫁和逃逸。②章志远：《迈向公私合作型行政法》，《法学研究》2019年第2期。

总之，无论政府采取简政放权方式还是合作治理方式，相应的责任都不能任意克减，而是应当在法治的框架内创新治理形式，这一要求不仅包括以法律规定、法律授权、权责清单等“法治工具”规范政府责任的履行与转移，也强调“法治理念”在规则空白、规则竞合等不确定情境下的指引性功能。

（二）政府责任法定的多元路径

以法治理论和国家治理理念为基础，政府责任在最终的实现路径方面，涵盖了政府职能配置和政府职权行使的不同层次和不同方面。就内容而论，这种多元化的政府责任法定路径则包括政府职责法治化、政府决策法治化、政府执法责任法治化、政府监督制度法治化以及司法审查制度优化。

第一，政府职责法治化。政府职责法治化要求政府职能法定化、政府责任法定化、归责制度法定化。这要求必须处理好政府与市场、政府与社会的关系。一方面，对于政府与市场的关系，必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。政府应简政放权，可以交由市场调节的领域，政府不再直接干预。但与此同时，政府还宜加强对市场秩序的监管，市场不能调节而必须由政府负责的领域，政府必须依法监管。总而言之，要做到“放管服”结合，更好发挥市场作用，切实履行政府职能。另一方面，对于政府与社会的关系，必须按照“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与、法治保障”的社会治理体制要求依法公平分担责任。为实现以上目标，必须以政府责任法定化为原则，指引政府坚持“法定职责必须为，法无授权不可为”的原则，切实贯彻落实权力清单制度、责任清单制度、负面清单制度，③赵伟欣：《推进负面清单、权力清单和责任清单制度，处理好政府和市场关系》，《现代管理科学》2016年第8期。禁止政府法外设定损害公民权利的权力，杜绝政府法外克减应尽的责任。

第二，决策责任法治化。由于公共事务日益扩大，法律规定难以具体细致，政府决策就构成了政府履行职责的必要方式。但因为政府决策影响的行政相对人众多，对社会的影响也深远，故而必须突出其责任控制，亦即政府决策必须符合法律规定和法定程序。首先，必须建立科学决策的法律程序，藉此将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策的法定程序，推动决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。其次，必须建立合法性审查程序，确保决策符合法律规定。党的十八届四中全会确立了行政决策合法性审查制度，标志着行政决策被纳入行政法治的范畴。在缺乏统一的行政程序法的背景下，行政决策本身也区别于一般性的行政行为，对其审查也就难以适用《行政诉讼法》。其作为一种独立的审查机制，应当定位于“确保行政决策与公共利益相契合，行政决策与法律原则相契合，行政决策与社会控制过程相契合的行政法制度能够确保行政决策与公共利益相契合，行政决策与法律原则相契合，行政决策与社会控制过程相契合”，①张淑芳：《论行政决策合法性审查的制度构建》，《政法论丛》2016年第1期。并在此基础上找寻行政决策民主性与行政首长负责制之间的平衡点。再次，必须建立决策失误追究制度、重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。

第三，执法责任法治化。执法是政府的基本活动方式，是行政机关的主要职责，但也是最容易出现滥用职权、不负责任的环节。为此，必须建立执法责任体系，其中严格执法程序、制定裁量权基准、全面落实执法主体责任、严格执法责任追究制度乃是执法责任法治化的基本方式，具体可分为事前责任分配机制和事后责任落实机制。一方面，分配执法责任致力于对作为和不作为的合法性审查，宜将执法主体进行类型化界分，继而作为执法责任分配的依据。与之相应，在执法实践过程中愈发普遍的行政裁量基准则是对执法行为的细化，尽管学界多将其界定为“内部行政行为”，但依旧构成了责任分配的重要参照。另一方面，事后责任落实可着眼于实体和程序两个层面，前者以既定的责任机制作为合法性判准，后者则更为强调过程的正当性。

第四，监督审查制度法治化。监督制度是保障政府负责的一种有效形式，加强监督能够提高政府的负责任性，落实政府责任。为此，必须以全面监督、多元监督、内部监督、层级监督、专门监督为原则，在内容上建立党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度的立体化复合型多元监督体系，并且将完善首长责任制问责制、经济责任制、伦理责任制度、政务公开制度等责任机制作为配套，以确保政府权力始终置于监督之下。在这一过程中，各类监督制度相互配合，应当以政府职能行为的法律性质作为界分依据，并以监督机构的权力位阶作为竞合处理准则。

除此之外，若将视角从行政转移到司法，完善司法审查制度对于政府责任的实现也具有重要的保障意义。概言之，司法监督既是保证政府责任实现的一种公正有效的制度，也是公民权利救济的最终途径。为此，必须不断扩大司法审查和诉权的范围，完善行政机关应诉制度、健全判决执行制度，并找寻政府责任纳入《行政诉讼法》的切入点。

五、结论

国家治理体系现代化视域下的政府责任呈现出不同的概念层次，具体包括宏观层次的行政宪制责任、中观层次的行政治理责任、微观层次的行政行为责任，三者基于国家治理内在关联起来：其一，政府责任的结构层级承启自洽，行政治理责任介于行政宪制责任与行政行为责任的中间地带；其二，政府责任的功能要素折合而中，一方面是泛政治化与纯应急性的折中，另一方面是合法性与合理性的兼容。这种结构与功能上的关联使政府责任的概念虽呈复合的面相却统一于行政法治。而以三层次结构为基础，国家治理体系现代化所倡导的“共建共治”要求政府、市场、社会三元治理主体之间呈现互动协同的关系。这要求政府责任体系必须置于治理格局之中予以重构，责任重构其面临着诸多的法治风险，如政府责任克减、责任转移后的风险承担、政市社的不法合谋等，对这些风险必须运用法律方法与法律思维予以化解，将“共建共治”纳入法治框架之中。更进一步来看，治理格局与法治政府双重语境下的政府责任，无论在简政放权领域还是在合作治理领域，都应遵循“责任法定”的基本原则，通过政府职责法治化、决策责任法治化、执法责任法治化、监督审查制度法治化及完善司法审查制度等路径，政府既能回应蕴含于国家治理现代化之中的责任嬗变，又不失蕴含于依法治国方略之中的行政法治本色。