刘利民
1928年10月3日,《训政纲领》确立了国民党的最高权力。1929年3月21日,国民党又通过《确定训政时期党政府人民行使政权治权之分际及方略案》,公布《训政纲领》。这就确立了训政时期国民党、国民政府与民众之间的权力关系。这个权力结构在1931年6月1日颁布的《中华民国训政时期约法》中以根本大法形式确认。外交权力模式相应纳入党国体制。
根据训政纲领,最高决策机关为国民党全国代表大会。因此,从外交的角度看,全代会是外交权力模式的最高机构,以决议和宣言形式决定对外根本方针。其制定的外交方针国民政府必须执行,如1924年国民党一大宣言确定包括取消一切不平等条约、重订双方平等互尊主权之条约在内的七项对外政策,国民党二大宣言、三大宣言相继重申了取消不平等条约方针,这些宣言、决议案构成后来国民政府废约政策的来源。在全代会闭会期间,则由国民党中央执行委员会代行职权,成为平时决策机构。中执委及其常委会负责监督全代会的决议、方针的实施,负责国民政府的组成,监督政府报告。因此,就平时政策的制定来看,中执委及其常委会居于最高地位。从外交政策的制定、执行程序看,中执委做决定,要求国民政府遵照,令行政院转饬外交部办理。所以,废约工作进行是基于中执委的命令。
从上述可知,这一时期外交体制大体上是党国外交。国民党中央机构集中掌握外交大权。全代会名义上享有最高决策权,负责对外根本方针制定。中执委及其常委会平时代行全代会职权,负责平时决策,制定外交方针,但实质上真正掌握决策权的是中政会。这种模式对于贯彻国民党废约方针有一定影响。
在坚持党国外交体制总体框架的前提下,南京国民政府对外交机构进行了一些调整。这既适应了条约关系改善的需要,也有利于推动废约进程。
由按照事务性质划分内设机构,转变到按照事务性质与地域划分相结合的办法内设机构,有利于废约运动的开展。因为按照事务性质划分有利于分类处置,如条约委员会负责条约起草、审定,情报司负责情报收集等;按照地域划分有利于对应到相应国家,外交部可以同时与各国展开条约谈判。王正廷担任外交部长时,往往指定相应的司长具体协助部长与各国进行条约谈判,分工明确。如中英法权谈判,由欧美司司长徐谟负责起草对案,并与英国驻华使馆参赞台克曼磋商条约的具体细节;中日关税谈判,由亚洲司司长周龙光与日本驻沪领事上村伸一磋商细节;中法越南陆路通商条约修订谈判,由欧美司司长徐谟、参事徐东藩负责筹备;中捷商约谈判,则由欧美司长徐谟、条约委员会副会长徐东藩、委员刘师舜与捷克代表倪慈都进行磋商;中俄复交后商约磋商,由条约委员会会同亚洲司负责,等等。
除了以上机构调整外,外交部还有一些机构设置与废约有关联,如外交部驻沪办事处、国民通讯社、取消领事裁判权宣传委员会、外交讨论委员会等。
总的来说,南京国民政府为了应对条约关系变化新形势,或者调整,或者增设一些内制机构,对于推动废约运动的开展有积极意义。
党国外交体制对废约外交活动产生了较为明显的影响。南京国民政府初期废约外交与这种体制密切相关。废约外交活动的展开是国民党对外纲领的具体落实。党国外交体制保障了国民党对废约外交活动的领导。换言之,党国外交体制决定了当时废约的方向和进程。
首先,废约总方针是国民党制定的。在这种体制下,国民党居于指导地位,国民政府的外交活动必须服从和服务于国民党的对外方针。自1924年孙中山将“取消”一切不平等条约正式写入国民党一大宣言后,其继任者就必须遵循这个方针,国民党二大、三大宣言均重申废约方针。此后国民党组织的广州、武汉和南京国民政府莫不如此,它们的对外宣言都有“取消”或“废除”不平等条约的内容,唯“废约”手段有差异而已。但不管有多大差异,政府推进废约外交都不能偏离这个方针。南京国民政府前期上任的外交部长都明确表态要遵循孙中山遗志,遵照国民党纲领就是如此。
就废约而言,党国外交体制贯彻了国民党以党治国理念,确保了国民党对外政纲的执行,保证外交决策权控制在国民党手中,有利于废约外交的统一进行。当然,这种外交体制也有其局限。
第三,外交决策和执行不畅。外交决策权由国民党掌握,外交行政权由国民政府掌握。按照党政外交体制的权力架构,外交事务由外交部呈行政院会议讨论,呈送国民政府会议通过,转呈国民党中政会决定,中政会决策后,交国民政府,训令行政院,转交外交部实施。同时,国民政府内部立法院、监察院等都有一定外交权,形成牵制。这是一种颇为特殊的外交决策和执行模式。就废约而言,这种模式虽能保证国民党中央对废约外交进程的把控,但外交行政执行过程繁琐,程序复杂,多机构层层讨论、审查,效率不高,有时还形成一定掣肘,甚至阻滞外交的进行,不利于废约外交的快速应对。
在坚持党国外交体制的前提下,为了适应条约关系快速变化的新形势,南京国民政府前期在外交体制方面做了相应调整,既包括党国外交体制本身的微调,也包括政府内部中央和地方外交执行机构的较明显改变;既包括中央外交权力的集中,也包括地方外交权力的统一。这种体制调整对于废约有一定积极作用,在一定程度上促进了废约进程。一些调整本来就是直接服从和服务于废约需要的。如外交部设置条约委员会、取消领事裁判权宣传委员会、外交讨论委员会等机构,裁撤交涉署。外交部设置条约委员会,聘请了一批专门学识的人才专门从事条约研究,对于梳理不平等条约问题、制定废约外交具体方策、进行废约谈判等均有积极影响。废约宣传机构的设置,也有利于引导废约舆论的形成。外宣机构的设置,有利于争取国际同情。裁撤交涉署有利于统一外交权,在一定程度上解决了存在多年的地方外交弊端,对废除近代长期存在的领事外交恶习起了一定积极作用。总的来说,这一时期南京国民政府进行外交体制的调整,适应了当时中外条约关系由不平等趋向平等的变化形势。这种调整既反应了中外条约关系变化的需要,又在一定程度上推进了废约进程,促使条约关系出现重大变化。当然,变化只限于内部有限调整,不能根本解决党国外交体制的缺陷。