从“单向输血”到“自主造血”：一家地方政府投融资平台的蜕变

文/黎黎 常宁市文化旅游发展有限公司

随着地方投融资平台规模的扩大，地方政府投融资平台风险防控成为备受瞩目的话题。2021年12月召开的中央经济工作会议重点强调，要坚决遏制新增地方政府隐性债务，稳妥化解地方政府隐性债务风险隐患，确保财政可持续。2022年4月，中央政治局会议再次指出，要促进平台经济健康发展，完成平台经济专项整改，实施常态化监管，出台支持平台经济规范健康发展的具体措施。

基于此，地方政府投融资公司纷纷探索如何扛牢社会责任、守住金融底线、转变运营模式、激活创新动能。

一家地方政府投融资平台面临的风险

常宁市文化旅游发展有限公司位于湖南省中南部地区，前身为常宁市交通旅游建设投资有限公司。公司创立初期定位于政府主导的交通旅游投资及经营开发、公路桥梁与交通旅游基础设施开发。

原常宁市交通旅游建设投资有限公司市场主体地位薄弱，主要经营政府为主导的社会公共利益服务项目，企业经营性业务项目数为零。公司收入结构单一，无法构建多元化、市场化的收入结构；盈利模式单一，项目过度依赖政府补贴，回报机制尚无法确立。

成立初期，常宁市政府为了满足人民群众日益增长的对公益性基础设施的需求，将原交通旅游建设投资有限公司作为政府融资媒介，公司在项目投资、收益保障、后期管理等方面均听命于常宁市政府，自主选择和裁量的空间非常有限。原公司组织架构和人员配置均脱胎于常宁市政府，行政化倾向严重，创新型人才引进与市场脱钩，公司人才队伍建设和内部组织建设滞后。

原常宁市交通旅游建设投资有限公司所投资的基础设施项目多属于社会公益类，项目周期偏长、资金回笼较慢，而公司为相关项目募集的银行贷款以中短期为主。2017年前后，公司步入资金集中偿还周期，短期偿债压力增大，新的项目无法布局，导致部分未完工项目面临“烂尾”风险。

随着宏观经济下行压力加大，常宁市地方政府财政收支开始收紧，依靠常宁市注入土地资产的方式化解政府隐性债务的可能性降低，公司原有发展模式已无发展潜力，步入转型升级的十字路口。

系列“组合拳”使公司财务状况得到改善

2019年，原常宁市交通旅游建设投资有限公司启动市场化转型，改制重组为常宁市文化旅游发展有限公司，实现了由交通旅游基础设施开发商到文化旅游类服务提供商的蜕变。

常宁市文化旅游发展有限公司完全退出公益类项目，只负责经营性项目。通过政府注入旅游资源特许经营权，公司主业转向文旅资源的经营运作。2022年公司打造的四个优质旅游项目开始盈利，实现了从“单向输血”到“自主造血”的蜕变，在实现可持续发展的同时也彻底激活了常宁市文旅事业的“一池春水”。

目前常宁市文化旅游发展有限公司主营业务涵盖了旅游项目开发、旅游研学基地及研学业务对接、土特产及文创产品营销、资本运作四大板块，初步构建了可持续且稳定的盈利模式。

通过实体业务的不断拓展，2019年以来，公司投入约2亿元资金全面加大对常宁市核心优势旅游资源的整合提升。通过运营模式的创新，与中青旅等行业标杆企业达成战略合作，对全市旅游资源进行联合开发。

重组改制后，常宁市文化旅游发展有限公司由常宁市国资100%控股。常宁市政府将全市国有旅游资源的特许经营权赋予常宁市文化旅游发展有限公司，国有文旅项目决策、融资、建设、管理及运营全部交由常宁市文化旅游发展有限公司负责。公司通过充分去除行政干预、推进市场化运作明晰了政企权责边界等一系列历史遗留问题，使得组织架构焕然一新。

重组改制后，公司治理从行政型治理向经济型治理转变。组织架构层面，建立了以董事会、监事会、高级管理层等为主体的组织架构。集团管控层面，以常宁市文化旅游发展有限公司为母公司，重点负责项目决策、资源配置和风险防控等宏观层面的调控；按照景区和具体业务划分，创立了7大子公司，其中资产管理子公司1个，研学业务子公司1个，各景区子公司5个，均实行扁平化管理。

重组改制后，在化解、转化债务方面，公司通过一系列“组合拳”使财务状况得到根本改善。

一是合理划转，彻底剥离公益性债务。常宁市政府、常宁市政府性债务管理领导组办公室组织专班对平台债务进行了全面清理和甄别，将常宁市交通旅游建设投资有限公司公益性债务划转至常宁市城乡控股集团有限公司，剩余经营性债务由常宁市文化旅游发展有限公司承担偿还责任。

二是适度展期，全力偿还存量债务。公司按照“企业转型、收入转性、债务转类”的总体思路，在保持债务规模总量不增加的前提下，采取适当展期，变短期贷款为中长期贷款，为公司发展经营性业务争取了宝贵的时间与空间。认真编制了债务偿还计划和方案，想方设法充实优质资产，盘活存量资源，通过资产变现以逐步偿还债务。

三是稳步盈利，全面覆盖经营性债务。随着常宁市文化旅游发展有限公司旗下各大景区优质旅游资源充分盘活，公司造血能力稳步提升，在投资打造景区过程中产生的经营性债务全部由公司经营性利润偿还。公司财务结构得到彻底优化，财务风险得以化解，公司发展步入良性循环。

地方投融资平台如何防控风险

健全偿债机制，优化资产质量。地方投融资平台必须提高融资决策能力和管理能力，建立良性的举债和偿还机制。

首先要合理分配偿债资金。公司决策层要充分了解地区的实际发展情况，结合当前资金状况合理规划融资方案，提高融资规划的效率，健全以财政资金和城市资源作为保障的长效机制。

其次是完善债务分担体系。针对相关公益项目投资出现的债务，可与相关部门制定协议，利用资产置换、公益性债务剥离等方式缓解债务压力。针对新的公益项目投资，可以利用配置等额补偿资源等方式，确保获取的经济效益能够有效补偿债务。

三是推动各部门间的协调配合。相关政府部门要正确发挥其主导作用，推动部门间的相互配合，共同解决融资过程中出现的问题。

厘清发展边界，调整社会职能。地方投融资平台要重新明确定位，通过扩大业务范围使自己在社会经济结构中的功能和作用变得更加多元。

第一，地方投融资平台要明晰投资边界和范围，逐步从纯公益性项目或非经营性项目中剥离。对于确有必要投融资平台公司投资参与的非经营性项目，要事先制定合法合规的参与机制。

第二，地方投融资平台要积极承接和参与资金投入不大、有稳定现金流的城市运营类项目，有意识地向城市运营企业转型。

第三，地方投融资平台要担当相应的社会责任。作为国有资本，地方投融资平台要在不断提升企业基础设施建设水平、综合运营能力的基础上，通过政府资源引导、特许经营的方式助力本地区优势产业和战略新兴产业发展。

做优财务管理，完善风险预警。完善的会计制度和有效的金融风险预警机制是地方投融资平台乃至地方政府金融安全的底线。

要制定并实施相关会计制度。地方政府投融资平台的财务部门应制定一套完善的会计管理机制，规定会计的工作范围和职责，鼓励其深入学习会计技能，运用于公司财务管理工作。

要完善并实施现代企业制度。划分地方政府投融资平台的职责范围，明确公司之间的关系，实现政企分开原则，科学管理企业相关事务。

要通过开展审计监督工作确保公司持续稳定发展。地方政府投融资平台每年都针对公司的财务状况进行审计监督、自我测评，尽可能避免债务风险。

近年来，地方投融资平台为城市基础建设和社会公益发展作出了积极贡献，与此同时也积累了较大社会隐性债务。地方投融资平台要响应政府相关政策，通过建立符合市场化要求的管理体制和公司治理结构，达到现代企业标准，强化市场化经营和自我造血能力，逐步显现市场竞争优势。商