新时代中国共产党领导超大城市统战工作的演进逻辑和时代特征

王 东

（天津社会科学院 法学研究所，天津 300191）

“超大城市”的含义在我国城市规划划分标准的演进过程中经历了一次重要调整，即由1980年还没有“超大城市”的概念和标准，至2014年将“超大城市”确定为城区常住人口≥1000 万。这种刚性、官方的解释明确了“超大城市”一词的含义。基于此，本文提到的超大城市特指城区常住人口在1000 万人以上（包括1000 万人）的城市。按照2021年9月国家统计局提供的根据第七次全国人口普查标准时点2020年11月1日零时的数据，我国城区常住人口1000 万以上的超大城市包括上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津等。

“统一战线在不同时期呈现出不同的基本特征”。[1]中国共产党领导的超大城市统战工作也是如此，因时代的不同、形势的变化，统一战线的定位、方向、重点等都会发生相应的变化。新时代里，中国共产党领导的超大城市统战工作基本特征呈现出四大变化。

表1 我国城市规模划分标准变迁

一、相比较农村和其他大中小城市，超大城市统战成员范围更加广泛，统战工作更具复杂性和多样性

改革开放以来，我国城乡二元结构发生很大改变，城镇化的迅速推进，催生出了超大城市，城市人口远超农村人口。超大城市的一个突出特点就是大量集聚的人口[2]，这一点与农村截然不同。农村生产分散、生活分散、居住分散，而超大城市中人们的居住空间、工作空间、生活空间极其集中，人们之间的交往范围极其广阔、频度极其活跃，这必然会致使人们的思想更加开放、视野更加开阔、文化素养更高，人们的主体意识、个性追求更加显著。我国城镇化极大扩展了超大城市统战成员的人群范围，极大增加了统战工作的复杂性和工作强度。

随着城市经济社会快速发展，在新业态、新经济与新技术的共同作用下[3]，新就业形态不断涌现，新的职业类型、新的工作方式改变着人们对职业和工作的认知，职业日益多样化、领域不断拓展，比如，在线教育、互联网医疗、线上办公、数字化治理，以及软件编程师、电子商务、数据分析师，等等。这些新的职业催生出了不同的职业群体，他们之间的利益差异明显，他们的关注视角也千差万别。总的来看，“自由人”、体制外是新的社会阶层内在的属性，这与传统单位体制内的工作人员明显不同，新的社会阶层拥有较强的职业流动性和阶层流动性[4]，传统体制约束不了他们的社会关系、职业发展和收入来源，这无疑导致统战工作更具复杂性和多样性。

对于新的社会阶层的地区分布，则呈现出以下几个特点：一是从行政区划来看，新的社会阶层主要集中超大城市中，这是因为超大城市经济水平高，新业态新模式分布较为集中，从而充分说明新的社会阶层自身易受经济发展的影响。据统计，北京、上海、广州、深圳、天津、重庆等超大城市集中了新的社会阶层全部人数的70%左右。以私营企业和外资企业的管理人员和技术人员的分布状态为例，像北京、上海、深圳、广州、重庆、成都、天津等超大城市聚集了我国大部分私营企业和外资企业，相应也集中着私营企业和外资企业的管理人员和技术人员。中介组织和社会组织也呈现向超大城市集中的特点，大部分相关行业的从业人员比如中介组织中的律师队伍就主要集中在超大城市中，而青海、西藏、甘肃、宁夏等地区的律师分布则较少。自由职业人员和新媒体从业人员从地域分布看，主要分布在新型行业和新媒体公司相对集中的发达地区和大城市范围，像北京、上海、广州等超大城市就是自由职业人员和新媒体从业人员高度密集地区。

二是从分布状态看，商业楼宇、产业园区和社区是新的社会阶层主要集中地，他们依托于这些地方开展工作，这也充分彰显了他们职业工作的特点和性质。集中于超大城市商业楼宇的统战成员主要有私营企业和外资企业的管理人员，中介组织从业人员中的律师、会计师、税务师以及新媒体从业人员。作为地处城市中心区域的商业楼宇，具有明显的优势，比如完善的基础设施、便捷的交通工具、优惠的扶持政策，等等。这些地方有利于统战成员开展工作和活动。比如，上海市的陆家嘴、南京西路、淮海路、北京市的中关村、CBD、金融大街、国贸大厦、广州市的天河中央商务区，深圳市的福田CBD，等等。

集中在自由贸易试验区、产业园区、工业园区等地方的主要是私营企业和外资企业的技术人员。这些地方的服务体系比较完善，创新环境比较优越，能够使统战成员安心研发、安心工作、安心生活。比如，上海、天津、重庆等自由贸易试验区；又比如，上海闵行经济技术开发区、天津新技术产业园区、成都高技术产业开发区、深圳高新技术产业园、北京中关村科技园区、重庆建桥工业园区，等等。

集中在社区的主要是自由职业人员。“中青年为主、自由度高、‘U 盘式’生存方式、工作成效和日常交往主要依托网络”，[5]以及没有固定的工作场所是这类群体工作的最重要特征。自由职业人员更多地以宿舍或家庭为工作空间，更多地以网络平台为沟通交流的渠道。他们展示能力、出售技能、获得报酬主要是通过网络平台，这一点使得他们与其他统战成员具有明显的不同，他们拥有更为自由的工作选择、更为灵活的工作方式、更为自由的工作安排，在网络的帮助下便可足不出户地工作、赚钱。

非公有制经济是新的社会阶层人士就业的主要领域，这就决定了新的社会阶层与市场经济具有天然的联系，对市场经济发展程度和水平的高低比较敏感、易受影响。第三产业是以会计师、律师、税务师、专利代理人等为代表的中介组织和社会组织成员就业的主要领域，他们多以个体执业为主，通常依托事务所的方式开展工作。作为社会主义市场经济的产物，作为“自雇”职业，自由职业人会通过不断调整自身以适应市场经济的需求。而作为网络发展的产物，新媒体公司或网络平台则成为新媒体职业人员就职或工作的主阵地。总的来看，“自由人”、体制外是新的社会阶层内在的属性，这与传统单位体制内的工作人员明显不同，新的社会阶层拥有较强的职业流动性和阶层流动性[6]，传统体制约束不了他们的社会关系、职业发展和收入来源。

二、相比较农村和其他大中小城市，超大城市统战任务更加繁重，统战成员之间的关系越来越复杂、统战工作的难度越来越大

超大城市统战任务更为繁重的表现之一在于：更加开放的中国，在促进经济社会快速发展的同时，也给中国带来了外部的思想观念，而超大城市首当其冲，统战工作有效应对的任务十分繁重。我国社会一个重要的发展标志就是越来越国际化，现在已成为第一大货物贸易国、第一大留学人员输出国，可以说我国已经深深卷入经济全球化的进程。在如此的情况下，国内很容易被国际上任何思潮和文化变化所影响。西方敌对势力极有可能会利用其强势千方百计向我国渗透其价值观，这为超大城市统战工作带来新的严峻挑战。可以说，与过去相比，超大城市统战工作任务无论从广度来讲还是从深度上来说，都更为艰巨而繁重。

超大城市统战任务更为繁重表现之二在于：超大城市拥有知识分子的数量之多和层次之高，农村和中小城市都无法与之比肩，特别是拥有规模十分庞大的硕士、博士和具有高级职称的教师、学者、艺术家、科学家。知识分子思想最活跃，主导着舆论议题设置。知识分子在数量上大幅增加的同时，其内部的分化也十分严重并相互激发，尤其是基于相互之间的群体影响会强化各自的独立意识和自主意识且这种状况会愈发成为新常态。不断加快的学科分化，不断拓展的研究领域，不断更新的知识储量，不断增加的知识分子数量，都是原来无法与之比拟的，这无疑极大增加了统战工作的任务，让统战工作的任务更为繁重。

超大城市统战任务更为繁重的表现之三在于：超大城市已成为网络统战的前沿阵地和关键之域。1994年我国正式接入国际互联网，仅仅27年的时间，互联网对我国各领域各方面都产生了翻天覆地的影响。尤其是党的十八大以来，互联网迅速发展，已深入渗透到群众生活的方方面面，移动化和融合化作成为变革的主旋律，手机的普及更加速推进人民群众的生活融入互联网。截至2020年底，我国网民规模为9.89 亿，互联网普及率达到70.4%，特别是移动互联网用户总数超过16 亿。而同时期的天津市网民规模为1274 万，互联网普及率达81.4%，较全国高出11 个百分点，天津手机网民规模为1268 万，网民使用手机上网的比例为99.5%。调查显示，新的社会阶层人士是使用互联网较多的群体。[7]“在新社会阶层的生活中，‘网络’是不可分割的关键词，阶层属性下的各个群体的学习工作生活时时刻刻离不开网络”，[8]网民数量的增长，网络发展环境的变化，为新的社会阶层带来更多的机遇和挑战。网络化催生出信息技术的自媒体化，使得各种信息在全球范围内瞬间流通且几乎毫无障碍，使得舆论场发生革命性的变革，人们利用各种“圈子”或“群”传播信息、沟通工作。这已与过去完全不同，既使得协商的广度大幅增加，又使得达成共识的难度大幅提升。由此可见，“正确引导网络舆论，积极应对网络舆情是新时代中国网络统一战线的职责所在、使命所在”。[9]

超大城市统战任务更为繁重的表现之四在于：超大城市统战成员流动性大，统一战线内部结构发生重大变化。许多统战成员的职业、身份变动频繁，不断发展、不断变化、不断重组，频繁流动于不同所有制、不同行业、不同领域、不同地域之间。同时，社会各阶层之间因为不断加速变化的阶层结构、不断加剧的阶层利益分化而日趋复杂化、动态化和多元化。这必然引起统一战线内部结构的变化。比如，工人阶级、农民阶级与新兴社会阶层的关系及其各自内部关系开始凸显并呈现出新的特点；比如，各社会阶层之间相互渗透现象明显、利益冲突明显，等等。这些都使得统战成员之间的关系越来越复杂、统战工作的难度越来越大。

超大城市统战任务更为繁重的表现之五在于：一直以来，统战工作的开展是以固定单位为基础的。然而，拥有广泛性、分散性、流动性的新的社会阶层人士频繁流动、缺乏联系，使得以单位为依托去开展新的社会阶层人士统战工作变得越来越困难。同时，与其他阶层相比，“新的社会阶层人士的职业具有较强的专业性，分布行业广泛，他们文化水平高、思想活跃，也有较强的参政议政意愿和社会影响力”，[10]他们改变自己生活的愿望更强烈，希望能获得较高水平的政府服务，期待拥有更为畅通的利益表达机制。整体上看，新的社会阶层人士思想觉悟、综合素质参差不齐，一般没有很高的人生价值追求，更多的是致力于发展事业、赚钱致富，常常受到个人主义、享乐主义腐朽思想的影响和侵蚀，不时发生非法经营、违法违规的事情。这为统战工作引导新的社会阶层健康成长提出了更为繁重的使命任务。

三、相比较农村和其他大中小城市，超大城市的统战基础更加牢固，统战资源越来越多、统战工作机制越来越健全、统战工作保障越来越到位

相比较农村和其他大中小城市，超大城市统战工作具有以下明显优势：一是针对城镇化进程不断加快，大量流动人口进入城市，新业态新就业人群不断涌现的实际，超大城市统战突破“街道社区党建”的局限，消除工作空白点，加大对超大城市新区域新领域新行业新群体的全面覆盖。二是针对超大城市中各领域各单位都在抓统战，但各自为战、难以形成合力的实际，超大城市强化各级党组织的领导指导，强化系统建设、整体建设，努力构建互联互动、共建共享的工作格局。三是针对超大城市管理重心下移，街道社区的管理服务作用越来越重要的实际，超大城市统战着力强化街道党组织的统筹协调功能和社区党组织的堡垒聚合作用。四是针对超大城市建设新矛盾新问题不断增多，人民群众对美好生活的新向往新期待不断提升的实际，超大城市统战工作强化大局意识、服务意识、阵地意识，把工作重心聚焦到引领城市基层治理上来。

相对比超大城市，农村和其他大中小城市可调度的统战资源不多。统一战线工作很大程度上反应的是执政党对利益进行的调整，因此统战部门实际掌握和控制的各种社会资源的多少决定着统战工作能否顺利开展。农村和其他大中小城市统战工作资源的匮乏，定会削弱统战工作的实际效果和影响力，成为农村和其他大中小城市统战工作必须面对并予以克服的困难。例如，有的农村统战资源缺乏，有的大中小城市虽然有资源却四处分散，可调度性存在难度。

相对比超大城市，农村和其他大中小城市基层统战机构设置不合理，没有形成工作合力。如果仅从县区的统战机构设置来看，还是比较齐全的。然而，这些部门和机构的人员偏少、资金不足且兵力分散、没有形成合力。比如，有的统战部门和机构设在党委部门，有的设在政府部门，容易造成各自为政的问题，极大影响了工作效率。

相对比超大城市，农村和其他大中小城市大统战工作力量相对薄弱。由于对基层统战工作的投入不够、力量相对薄弱，致使有的基层统战工作存在“上面雷声大、下面雨点小”现象。一方面，统战工作专职人员少。有的基层统战部门存在编制较少、力量不足等客观问题，很难做到“专而不兼”，特别是面对复杂繁重的新情况新问题，投入到统战工作的精力更是严重不足，不少工作停留在应付阶段、主动创新少。另一方面，业务水平有待提高。不少基层统战干部年龄偏大、人员老化，队伍结构存在不合理的情况。比如，一些乡镇、街道办由副书记（副乡镇长、街道办副主任）兼任统战委员，没有配备专职，缺乏既懂经济又熟悉统战工作的干部，对新形势下统战工作出现的新情况、新问题把握不准，缺少有效的应对思路和解决问题的方法。

相对比超大城市，农村和其他大中小城市统战工作的抓手不够。比如，缺乏有效的联动机制。尽管建设“大统战”格局明确被写入《中国共产党统一战线工作条例（试行）》等规定中，成立统一战线领导小组已成为明确的任务，然而现如今的统战工作仍在一定程度上存在着“单打独斗”的现象。做好统战工作，需要协调的关系、联系的部门很多，涉及到方方面面、各个层次，但目前还不能有效发挥区域间、部门间的协调配合、联防联动与综合治理的整体作用。有的部门对一些事务不敢管、不愿管、不会管，怕惹麻烦、怕担责任，一味地绕着走、躲着走。又比如，管理的方式还不够顺畅。在实际工作中，习惯于做思想教育工作，缺乏创新思维、有效手段，不能创造性地开展工作。

相对比超大城市，农村和其他大中小城市统战工作的保障不够到位。比如，经费投入不足。拥有足够的经费保障是做好统战工作的重要基础和关键前提。有的民主党派和统战团体组织规模持续扩大、成员数量逐年增加，致使工作经费支出压力日趋提升。而与之相对应的是，有的基层统战部门和统战团体的办公经费不仅存在预算不足的问题，而且有的缺口还不小，有的甚至出现倒挂的现象。比如，场地等工作条件需要改善。受限于场地条件，有些基层侨之家、新的社会阶层人士基地等平台载体还不能充分发挥出团结凝聚统战成员、推动统战工作的作用。

四、相比较农村和其他大中小城市，超大城市的统战新的领域不断涌现，呈现出以政治领域为主向经济社会多个领域拓展的新特点新趋势新情况

随着改革开改的不断深入和社会主义市场经济体系的逐步建立，“随着我国经济结构和社会结构发生深度变化，新组织、新群体、新移民、新生代不断涌现”[11]，超大城市统战工作正在由以政治领域为主向政治、经济、科技、文化、社会等多个领域拓展覆盖，争取人心、凝聚人力的工作内容也正在向发挥优势、服务经济社会发展大局延伸。可以说，新时代超大城市统战工作基本上涵盖了经济社会发展的各个领域。

比如，农民阶级变化更加立体多元。改革开放以来，我国城乡结构发生剧烈变化，主要表现在大量农村劳动力向城镇转移[12]、非农人口迅速增加，农村社会结构出现了与现代化发展要求越来越符合的变化。以往，由于户籍制度的严格执行，限制了人口流入超大城市。但随着国家日益放开户籍制度，越来越多的农村剩余劳动力开始流入超大城市并转向其他生产领域。农民阶级正发生着大规模的阶层分化：一些农村剩余劳动力正与农业生产分离，开始进入超大城市，从事城市建设，逐渐成为工人阶级的一部分。还有一些农民尽管进入超大城市，从事超大城市的服务业，但他们既没有放弃农业生产也没有放弃农业户口。除此之外，农民阶层在农村经济发展的推动下也日益多样化，形成了不同的群体，比如农村知识分子、乡镇企业工人、农村管理人、农村个体工人，等等。由此可见，农民阶层逐步与农村相脱离、逐渐摆脱土地束缚是一个大趋势。农民阶层分化在所难免，已经“从纯碎农民的身份转变为农民工、‘半工半耕’农户、经商户、市民等身份”。[13]比如相当数量的进城务工、经商人员实现户籍迁移并在城市稳定下来；不少新生代农民工逐渐融入超大城市生活并脱离农业生产；逐步在农村涌现的新型农业经营主体，明显区别于传统农民，被称为职业农民和经纪人群体，成为超大城市统战工作的新领域。

比如，工人阶级划分更加细致具体。随着社会主义市场经济的发展，超大城市工人阶级内部也日益分化、细化，“工人队伍迅速发展壮大，农民工已成为工人阶级重要的新生力量”[14]。改革开放以来，超大城市迅速发展的民营经济和股份制经济，大量涌现并日益壮大的不同经济成分，使得劳动力市场异常丰富，工人阶级既包括公有制单位的雇员，还包括混合所有制企业工人、私营企业或外商投资企业的雇佣工人，以及不再拥有农民性质的企业工人。这些工人之间，既存在着有编和无编的差异，也存在着所在行业是垄断行业还是一般行业的区别，直接导致着其收入福利的巨大差距。与此同时，在产业转型和对外开放进程中，新生代外来务工人员已成为超大城市劳动力市场的重要组成部分，新兴工人群体在高新技术行业、新兴服务行业以及文化产业中不断出现、不断成长。

比如，知识分子阶层整体重构。近年来，超大城市科学、教育、文化和卫生事业迅猛发展，一方面致使知识分子的数量得以迅速增加、比例实现大幅提升，另一方面又促使知识分子队伍内部构成发生变化，一大趋势是日益合理化和年轻化，正在成为超大城市科技创新、文化发展的中坚力量。同时，超大城市经济社会文化环境持续优化，吸引越来越多的留学生回国创业。还有，新时代里，统一战线覆盖范围和领域不断拓展，实现了从传统阶层向新阶层的新延伸，新业态新模式从业人员不断涌现，推动知识分子群体的特征发生改变，许多新的社会阶层冲破以往的“两阶级一阶层”社会结构，以民营企业和外商投资企业管理技术人员、中介组织和社会组织从业人员、新媒体从业人员为代表的“智产阶层”队伍快速成长、不断壮大，“网络大V”等群体作用日益彰显。这些新兴社会阶层都有其相对独立的社会经济地位和政治要求，是新时代爱国统一战线应予以特别的关注。当然，随着生产力的持续发展和科学技术的深入变革，新的社会阶层还会不断涌现、不断发展，呈现出新的特征、新的样态。这就要求超大城市统战工作必须充分运用马克思主义联系的、发展的观点来看待新的社会阶层、来分析把握其成长规律。