中美人口贩运问题治理比较研究

石金龙，李 钢，周俊俊，王嘉宇，黄雨珊，杜梦佳，马雪瑶

（1. 西北大学a.城市与环境学院；b. 体育教研部；c. 陕西省地表系统与环境承载力重点实验室，西安 710127；2. 迈阿密大学教育与人类发展学院，迈阿密 33143）

人口贩运直接表现为将人作为商品进行买卖，不仅侵犯人权，而且违反社会基本伦理，已被各国法律所禁止（徐安住，1994）。其作为一种古老的犯罪行为，未伴随废奴运动的成功而消失，反而是在规模上愈演愈烈（魏怡然，2012）；并因其利润高、风险低、危害大，已成为位列贩卖毒品与走私军火之后的第三大世界性犯罪（饶丽萍，2011），各国政府、社会组织、学界专家等都在为反人口贩运做出积极努力。《联合国打击跨国有组织犯罪公约关于预防、禁止和惩治贩运人口特别是妇女和儿童行为的补充议定书》①http://www.npc.gov.cn/zgrdw/huiyi/cwh/1112/2010-03/02/content_1867452.htm（即《巴勒莫议定书》）第3条指出，“人口贩运”系指为剥削目的而通过暴力威胁或使用暴力手段，或通过其他形式的胁迫，通过诱拐、欺诈、欺骗、滥用权力或滥用脆弱境况，或通过授受酬金或利益取得对另一人有控制权的某人的同意等手段招募、运送、转移、窝藏或接收人员；剥削应至少包括利用他人卖淫进行剥削或其他形式的性剥削、强迫劳动或服务、奴役或类似奴役的做法、劳役或切除器官。该定义实际上规定了“人口贩运”的行为、手段和目的3个构成要件，较为宽泛，本质上是对包括妇女和儿童在内的个人人格尊严的严重否定和践踏（兰立宏，2014a）。

在国际上，美国重点关注“商业性行为”“劳役与奴役”等问题，建立“安珀警报”快速解救受害者（魏怡然，2012；谢文斌，2014；Okech et al.,2018）；德国重点关注人口贩运侵犯受害者人身自由权；荷兰主要披露国内及跨国性贩运的情况；缅甸法律侧重于对女性的保护，禁止26岁以下的妇女访问边境地区（Feingold,2005）。而在中国，人口贩运被称为拐卖人口犯罪，主要基于法学、犯罪学和地理学等学科视角开展研究。其中，法学方面，侧重对罪名、量刑（设刑重，动刑轻）和相关法律的细化与完善（赵军，2008；王志祥，2014；蔡曦蕾，2016；曾罡吉，2016），以及人权法视角下国际法在中国的适用性研究（柳华文，2011）等。犯罪学方面，主要对人口失踪报案审查立案（耿连海，2007）、犯罪人（医护人员、亲生亲卖）作案原因和治理对策（濮云涛等，2016；邢红枚，2017），及解救和认亲后的融入与回归（刘怡春，2017），国际法视角下中、美、加、泰4国拐卖犯罪防治对策比较研究（兰立宏，2014b）等。地理学方面，主要从不同尺度开展宏、微观研究，如基于全国尺度揭示中国被拐儿童去向以被收养为主（李钢等，2015）；在时间上中国拐卖儿童犯罪经历了极低发期、快速增长期、高发稳定期、低发稳定期4 个阶段（李钢等，2018）；在空间上呈现“西部集中拐出，东部分散拐入”的“三片两线”格局特征，西南地区是主要的拐出源区，华北—华东地区和华南—东南地区是主要的拐入区域（李钢等，2017a；2019）；将被拐儿童视为一类特殊的可移动商品，结合推—拉理论解析中国范围拐出—拐入迁移发生机制及影响因素（李钢等，2017b），从省域尺度开展云南省（杨兰，2020）、贵州省（薛淑艳等，2020）、四川省（刘玲等，2020）、湖北省（王皎贝等，2021）拐卖犯罪综合解析，以及拓展对比与案例分析（李钢等，2020，2021；刘玲，2021；薛淑艳，2021a；薛淑艳等，2021b）等。

综上，中西方对人口贩运问题的侧重点各有差异。自2000年以来，中美两国调查、起诉人口贩运的力度较大，这与美国是世界上人口贩运头号目的地国、跨国人口贩运现象严重紧密相关，而中国作为人口大国的拐卖人口犯罪问题依旧不容忽视（兰立宏，2014c），但目前国内外仅有为数不多的学者针对中美两国打击人口贩运进行对比研究，仍需进一步从多方面、多层次丰富不同原因导致人口贩运的对比研究。近年来美国发布的《人口贩运报告》（Trafficking in Persons Report） 多次将中国划入“第三类”（贩卖人口和强迫劳工情况最为严重的一类），该报告出炉便备受争议和批评，其制定与美国打击人口贩运方略有着密切关系。事实上，美国失踪人口年际变化总体呈波动式增长态势，以2017年为节点，前21年呈波动式增长态势，后3年呈波动式骤减态势（Doe Network 数据库统计②https://www.doenetwork.org/mp-geo-us-males.php）；而中国人口拐卖年际变化总体呈递减态势，以2006年为节点，前10 年呈骤减态势，后15 年波动幅度较小（“宝贝回家”数据）（图1）。因此，有必要从中美对比视角总结评析两国打击人口贩运的国家方略、法律法规、工作机构、预警系统，以及受害者救助、安置与回归问题，以期为中国打击和治理拐卖人口犯罪提供参考。

图1 中美拐卖（失踪）人口年际变化Fig.1 Interannual change in the abducted(missing)population in China and the United States

1 中美打击人口贩运国家方略

1.1 美国“4P”国家反贩运方略

美国政府致力于根除人口贩运，2021-12-03美国联邦政府发布《打击人口贩运国家行动计划》（《The National Action Plan To Combat Human Trafficking》）③https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/12/National-Action-Plan-to-Combat-Human-Trafficking.pdf。该计划指出：在原有“3P”方略——预防（Prevention）、保护（Protection）、起诉（Prosecution）基础上，增加了合作伙伴（Partnership），形成“4P”的打击人口贩运国家方略，涉及包括司法部、国防部、劳工部、联邦调查局等在内的67个部门机构。

1.1.1 原有“3P”方略 1）在预防人口贩运策略中，从对弱势群体进行有针对性的教育、减少不必要的预防措施、识别并禁止由强迫劳动生产的商品进入美国市场、非法移民签证在内的5项基本原则，提出包括美国司法部向各部门提供有关预防和应对人口贩运的培训；美国国防部规划、指导、协调和管理163所学校的教育项目，对学生与家长提供人口贩运及其风险培训等13项具体行动。2）在保护人口贩运受害者策略中，明确政府需对受害者提供医疗和精神保健、安全住房、就业服务、职业培训、法律服务、金融服务支持、翻译服务（其他国家受害者）、文化和宗教支持以及交通援助等；制定针对保障受害者免受不适当的惩罚、改善获得移民福利和选择的机会、扩大和完善受害者援助、为受害者提供经济救济、为受害者提供社会服务等在内的6项基本原则；提出定期对联邦执法部门和服务机构进行人口贩运识别的培训；移民与海关执法局为受害者提供不被驱逐的保护等17项具体行动。3）在起诉贩运者策略中，明确政府加强执法力度，追究从事人口贩运的个体与实体，瓦解人口贩运网络。确定通过改善执法机构和合作伙伴的协调机制以加强刑事执法、提高调查受害者和起诉贩运者的执法能力、部署更广泛的执法措施、努力将贩运者绳之以法等在内的4项基本原则，提出考虑建立跨机构反贩运协调小组，提高调查效率和增加起诉数量；执法部门与社交媒体、技术行业合作，开发改进人口贩运侦查技术等12项具体行动。

1.1.2 新增合作伙伴后的“4P”方略 合作伙伴策略是对以上3个策略的补充，通过政府机构和非政府组织、行业间的相互协作，实现预防、保护、起诉。通过加强信息共享、受害者参与人口贩运治理、加强合作伙伴关系、持续评估政府打击人口贩运资源在内的5项基本原则，提出了120 d内重新对人口贩运进行情报评估；加强政府机构与合作伙伴的协作，确定打击强迫劳动的有效干预措施；金融情报用于打击人口贩运工作；优先执行美国人口贩运咨询委员的建议（由人口贩运受害者组成）；开展国际多边合作，开发针对交通运输的反贩运教育资源等19项具体行动。

1.2 中国“6+1”国家反拐方略

中国政府为积极应对国内外拐卖人口犯罪形势变化，真落实《巴勒莫议定书》，分别于2008、2013 和2021 年发布实施了《中国反对拐卖妇女儿童行动计划（2008－2012 年）》④http://www.gov.cn/gongbao/content/2008/content_859869.htm《中国反对拐卖人口行动计划（2013－2020 年）》⑤http://www.gov.cn/gongbao/content/2013/content_2361569.htm和《中国反对拐卖人口行动计划（2021－2030 年）》⑥http://www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5609081.htm（下文简称《行动计划（2021－2030 年）》）。中国政府成立了由35个部门组成的国务院反拐部际联席会议制度，完善以政府为主导、社会各界力量广泛参与的工作机制，为预防和打击贩运人口、救助和保护受害者提供坚实的体制保障。多年来，相关工作取得显著成效。《行动计划（2021－2030 年）》是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持“以人为本、综合治理、预防为主、打防结合”工作方针，推进完善预防、打击、救助、安置、康复于一体的反拐工作长效机制，健全反拐工作协调、配合、保障机制，推进法治反拐、协同反拐、科技反拐、全民反拐的工作模式，不断提高反拐工作法治化、协同化、科技化、社会化水平，形成与社会发展相适应的以反拐工作格局为总体目标，制定了“6+1”国家反拐方略。其中，“6”指6 项行动，包括健全预防犯罪机制、打击犯罪和解救被拐卖受害人，加强被拐卖受害人的“解救—救助—安置—康复—回归社会”工作，完善法律法规和政策体系，加强宣传教育和培训，加强国际合作，在每项行动中又分别制定共计28 项具体行动措施及任务分工。“1”指1 项保障措施，包括加强组织协调、完善经费保障和严格考核监督。并且在具体行动中，实行“负责—配合”制，如加大对拐卖人口犯罪“买方市场”的整治力度，由中央政法委和公安部负责，教育部、民政部、司法部等7 个政府部门配合等。

1.3 中美打击人口贩运国家方略比较评析

中美人口贩运治理国家方略，均是在“以人为本、协同预防、依法打击、积极救助、妥善安置”的框架下制定的，具有形似之处。中国更多的是针对打击国内拐卖妇女、儿童犯罪的全面性，增加对治理跨国拐卖人口、强迫劳工等措施的关注。而美国则是重点治理商业性跨国人口贩运，并制定诸多举措。美国制定的“起诉”贩运者策略较为详细。但值得指出的是，中国治理的特色在于自上而下的管理和自下而上的自治，一旦方略、法律法规形成，能够迅速覆盖全国执行。而美国属于联邦制国家，联邦政府与州政府是合作而非隶属关系，加之三权分立与制衡相结合的政治制度和两党制的政党制度，美国治理人口贩运问题的全国执行度、联动性还需进一步考察。

2 中美打击人口贩运法律法规

2.1 美国打击人口贩运法律法规

在美国，人口贩运通常被理解为：以商业性行为（性交易）为目的的招募、窝藏、运输、提供、获取、庇护或招揽，其中商业性行为（任何人给予或接受任何有价值的任何性行为）是以武力、欺诈或胁迫等方式诱导，被诱导执行该行为的人未满18岁；通过使用武力、欺诈或强迫等手段奴役、运输、提供某人，使其成为奴隶。还包括通过强制手段强迫他人工作或服务的人口贩运，及禁止进口全部或部分由强迫劳动生产的商品，包括强迫童工和受刑事制裁的犯罪劳工。美国是在《宪法》的规定下，在立法、司法和执法机构协同合作下，共同制定关于人口贩运法律法规（图2）。

图2 美国人口贩运法律法规沿革Fig.2 History of human trafficking laws and regulations in the United States

2.1.1 美国与国际多边条约衔接 人口贩运通常被称为现代奴隶制的一种形式，美国早在1967年加入《1956 年联合国取缔奴隶，奴隶贸易和与奴役相似的机构和实践附加公约》（谢文斌，2014），以此打击奴隶制犯罪。2000年前后，美国加入多项国际反人口贩运公约，如《禁止和立即行动消除最恶劣形式的童工劳动公约》《巴勒莫议定书》《〈儿童权利公约〉关于买卖儿童、儿童卖淫和儿童色情制品问题的任择议定书》和《〈儿童权利公约〉关于儿童卷入武装冲突问题的任择议定书》，并于2005年通过《联合国打击跨国有组织犯罪公约》（谢文斌，2014）等国际法律法规。

2.1.2 美国刑事、民事法律法规 《美国联邦法规》《美国法典》规定了有关人口贩运的刑事、民事法律法规。刑事相关法律法规集中在《美国法典》第8、18、34 卷，如出于不道德目的输入外国人；强迫劳动；暴力、欺诈、胁迫儿童性贩运；对儿童性剥削；与人口贩运相关犯罪等34条。民事相关法律法规集中在《美国法典》第18、19、22、31、47 卷，如针对人口贩运违法行为的民事救济、民事禁令；禁止进口刑事制裁下的犯罪劳工、强迫劳工制造的货物等6条，及《美国联邦法规》第19卷12.42～12.45条和161.12～161.16条。此外，《美国法典》第8、22、31、40 卷和《美国联邦法规》第8、48卷规定共计13条行政机关关于人口贩运的相关条例。

2.1.3 美国国会专门立法 2000年《人口贩运受害者保护法案》（TVPA）及其修正案（2003、2005、2008、2013、2017、2018年）是美国现有打击国际人口贩运的立法基石（谢文斌，2014），是美国应对人口贩运的国家框架。此外，1982年通过的《少年儿童失踪法案》⑦http://news.cntv.cn/world/20110218/103383.shtml规定儿童遭到诱拐或绑架，FBI（Federal Bureau of Investigation）将立即介入，各方配合进行搜救；2003 年通过的《保护法案》③旨在为儿童提供更多的法律保护和更严格的儿童色情制品法规；2014年通过的《防止性贩运和加强家庭法案》针对防止和解决寄养儿童的性交易问题提出详细说明；2015 年通过的《学生成功法案》③明确为学校提供高质量的关于包括人口贩运在内的预防暴力主题的培训；2018年通过的《增强卫生与健康法案》③指出在卫生保健系统中加强对人口贩运的培训和应对；2018年通过的《美国联邦航空局再授权法案》③要求航空公司培训乘务员及面向客户的员工识别并报告贩运人口行为；2018年通过的《失踪儿童援助法案》③指出加强对少年司法制度中失踪和受剥削儿童的支持；2018年通过的《青少年司法改革法案》③指出加强对人口贩运受害者的保护；2018 年通过的《禁止道路贩运人口法案》③指出对使用商用机动车犯下严重贩运人口重罪的个人终身吊销商业驾驶执照等。以及针对他国（主要是墨西哥、加拿大、中国）制定的相关法案，其中，对侵犯中国新疆人权的个人实施冻结资产、罚款等制裁措施的《2020 年维吾尔人权政策法案》，是未经事实调查，恶意制裁他国的法案等。

2.1.4 美国总统行政命令 自乔治·沃克·布什开始，历任总统通过行政指令的形式，极力推动治理人口贩运法律法规的完善和创新。如禁止购买强迫童工生产的产品（1999年第13126号⑧英文为“Executive Order 13126 of June 12,1999”，为精简表述，简写仅保留了年份，后同。）；封锁跨国犯罪组织的财产（2011 年第13581 号）；加强对打击人口贩运的保护（2012 年第13627 号）；执行有关跨国犯罪组织的联邦法律并防止国际贩运（2017年第13773号）；封锁严重侵犯人权或腐败人员的财产（2017 年第13818 号）；成立失踪和被谋杀的美洲印第安人和阿拉斯加土著工作队（2019 年第13898号）；打击美国的人口贩运和网络中的儿童剥削（2020年第13903号）；根据《2020年美国-墨西哥-加拿大协议实施法案》第741条成立强迫劳动执法工作队（2020 年第13923 号）；促进种族平等并支持社区服务（2021 年第13985 号）；预防和打击基于性别认同或性取向的歧视（2021 年第13988号）；针对与人口贩运有关的美国产品供应链问题（2021年第14017号）；促进亚裔美国人、夏威夷土著和太平洋岛民的公平、正义和机会（2021 年第14031 号）等。此外，美国各州、部落等地方政府在此基础上制定适合当地的法律法规。

2.2 中国打击拐卖人口犯罪法律法规

中国《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）理论认为，犯罪具有严重的社会危害性、刑事违法性、应受刑罚惩罚性3 个基本特征。首先，拐卖人口行为直接表现为将人作为商品出卖，具有严重的社会危害性（张苏，2014）。其次，中国宪法赋予公民最基本的权力是人身权，而拐卖人口行为阻碍公民享受人身权利，并使其受到侵害，符合中国《刑法》任务的内容。因此，中国《刑法》将拐卖人口行为规定为犯罪，并规定拐卖妇女、儿童罪是指以出卖为目的，拐骗、绑架、收买、贩卖、接送、中转妇女、儿童的行为之一（妇女是指14周岁及以上的女性；儿童是指14 周岁以下的男女）。此外，中国关于拐卖人口犯罪的法律法规还包括与国际法的衔接、司法解释性和规范性文件、行政规范性文件等（图3）。

图3 中国拐卖人口法律法规沿革Fig.3 History of human trafficking laws and regulations in China

2.2.1 中国与国际多边条约衔接 1981 年《消除对妇女一切形式歧视国际公约》对中国生效；1991年加入《儿童权利公约》，并于2002年实施《（儿童权利公约）关于买卖儿童、儿童卖淫和儿童色情制品问题的补充协议书》和《禁止和立即行动消除最恶劣形式的童工劳动公约》；2005 年加入《跨国收养方面保护儿童及合作公约》；2007 年加入《儿童权利公约关于儿童卷入武装冲突问题的任择议定书》和签署《残疾人权利公约》；2009 年加入《巴勒莫议定书》，该议定书是促进国际合作以预防和打击人口贩运最重要的国际法律条文，特别是在针对贩运妇女、儿童，以及保护和帮助人口贩运活动受害者等方面提出诸多规定；2022年加入《1930年强迫劳动公约》及早期加入的多项国际劳工公约，并制定了相对应的法律法规，确保中国公民各项劳动符合国际公约和国内法律。中国与国际法的衔接增强了中国与其他国家及国际组织在打击人口贩运犯罪领域的国际合作。

2.2.2 中国刑法立法沿革及解释 《刑法》有关拐卖人口的法律条文历经多次修订。1979 年颁布的《刑法》，第一百四十一条仅规定拐卖人口罪，且法定刑较轻。1983年全国人大常委会通过了《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》⑨https://www.chinacourt.org/law/detail/1983/09/id/3119.shtml规定：拐卖人口集团的首要分子，或者拐卖人口情节特别严重的，可在《刑法》规定的最高刑以上处罚，直至死刑，至此法定刑变重。全国人大常委会于1991年通过了《关于严惩拐卖、绑架妇女、儿童的犯罪分子的决定》⑩https://www.chinacourt.org/law/detail/1991/09/id/13440.shtml及其修正案（2009年），明确在《刑法》中增加“收买被拐卖、绑架的妇女、儿童，聚众阻碍解救被拐卖的妇女、儿童，利用职务阻碍解救被拐卖、绑架的妇女、儿童”行为，至此，相对完整的拐卖妇女、儿童罪名体系得以形成，提高了起刑点，两罪并行，但“收买被拐卖的妇女、儿童罪”法定刑较轻。1991 年全国人大常委会通过的《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》规定的绑架妇女、儿童罪和1997年颁布的《刑法》取消拐卖人口罪，仅保留了拐卖妇女、儿童罪，消除了两罪并存的情况，并将14周岁的男子排除在被拐卖受害者之外。2015 年《刑法修正案（九）》⑪https://www.chinacourt.org/law/detail/2015/08/id/148402.shtml中，删除了第二百四十一条第六款原文中的“可以不追究刑事责任”，修订为“对收买儿童没有虐待行为，不再对其进行解救的，可以从轻处罚；按照被收买妇女意愿，不阻碍其返回原居住地的，可以从轻或者减轻处罚”，相应地提高了收买者的刑事责任（刘宪权，2003；王志祥，2016；阮玲燕，2019）。至此，一个较为严密的刑事法网得以构建。

2.2.3 中国刑法司法解释、指导性政策 司法解释性与指导性文件中有关拐卖人口法律解释与适用问题。其中，司法解释性文件包括2016 年12 月由最高人民法院发布的《关于审理拐卖妇女儿童犯罪案件具体应用法律若干问题的解释》⑫http://faxin.cn/指出：对婴幼儿采取欺骗、利诱等手段使其脱离监护人或者看护人的，视为“偷盗婴幼儿”；2000 年1 月由最高人民法院发布的《关于审理拐卖妇女案件适用法律有关问题的解释》⑬https://www.chinacourt.org/law/detail/2000/01/id/36295.shtml中对审理拐卖妇女案件具体适用法律有关问题进行了解释。司法指导性文件包括1984 年3 月由最高人民法院和最高人民检察院（“两高”）、公安部发布的《关于当前办理拐卖人口案件中具体应用法律的若干问题的解答》⑭http://t37.faxin.cn/lib/zyfl/ZyflContent.aspx?gid=A302426对如何认定拐卖人口罪、哪些是拐卖人口罪中“情节严重、特别严重”的行为等问题进行详细说明；1986年11月由“两高”等6部门联合发布的《关于坚决打击拐卖妇女儿童犯罪活动的通知》中指出拐卖妇女、儿童犯罪的新手法；1999 年10 月由最高人民法院发布的《全国法院维护农村稳定刑事审判工作座谈会纪要》⑫中指出要从严惩处拐卖妇女、儿童犯罪团伙的首要分子和以拐卖妇女、儿童为常业的“人贩子”；2000 年3 月由最高人民检察院办公厅发布的《关于检察机关积极参加“打拐”专项斗争的通知》⑫指出在全国范围内开展“打击人贩子、解救被拐卖妇女、儿童”的专项斗争；2010年12 月由“两高”、公安部、司法部发布的《关于限令拐卖妇女儿童犯罪人员投案自首的通告》⑫中指出：限令（自2011-01-01—2011-03-31）实施或者参与拐卖妇女、儿童，收买被拐卖的妇女、儿童，聚众阻碍解救被拐卖妇女、儿童的犯罪人员到公安机关等有关单位、组织投案自首；2010 年3 月由“两高”、公安部、司法部发布的《关于依法惩治拐卖妇女儿童犯罪的意见的通知》⑫中提到要注重铲除“买方市场”，从源头上遏制拐卖妇女、儿童犯罪。对于收买被拐卖的妇女、儿童，依法应当追究刑事责任的，坚决依法追究；2022 年4 月由“两高”、公安部发布的《关于敦促拐卖妇女儿童相关犯罪嫌疑人投案自首的通告》⑫中指出：依法严厉打击拐卖妇女、儿童犯罪活动，敦促相关犯罪嫌疑人主动投案自首、争取从宽处理等。

2.2.4 中国规范性法律法规政策 中国国务院及其直属部门针对打击拐卖人口犯罪发布了多种规范性文件。如国务院先后在2008、2013、2021年3次发布“反拐行动计划”，从2008年的“反对拐卖妇女儿童”扩展到2013年至今的“反对拐卖人口”，以指导部门联动、全民打拐，共同保护全体公民的人身权益；2000年3月由公安部发布的《关于打击拐卖妇女儿童犯罪适用法律和政策有关问题的意见》⑫明确了12种拐卖妇女儿童犯罪形式；2011年全国妇联、公安部、铁道部发布《关于联合开展“预防拐卖、安全流动、安全就业”暑期反拐宣传活动的通知》⑫提出暑运高峰期间，以预防儿童和青年女性被拐为重点，在全国31个省区市和各铁路局所在区域，深入开展宣传活动，提高公众反拐意识和能力；2015年8月民政部、公安部发布的《关于开展查找不到生父母的打拐解救儿童收养工作的通知》⑫中对全力查找打拐解救儿童生父母、依法开展收养登记工作、妥善处理打拐解救儿童收养关系解除问题进行详细说明；2021 年国务院印发了《中国妇女发展纲要（2021—2030 年）》和《中国儿童发展纲要（2021—2030 年）》⑫以指导改善妇女与儿童生存、保护、发展环境和条件，重点强调要坚决打击拐卖犯罪，深入实施反拐行动计划，整治“买方市场”，及时解救受害者并帮助其融入社会；2022年4月司法部办公厅发布的《关于充分发挥司法鉴定职能作用协力打击拐卖妇女儿童犯罪专项行动的通知》⑫指出：充分发挥司法鉴定职能作用，积极配合公安机关开展反拐专项行动，坚决保障妇女儿童合法权益，维护社会和谐稳定等。

2.2.5 其他相关法律法规政策 《中华人民共和国妇女权益保障法（2005 年修正）》⑫第三十九条明确规定，禁止拐卖、绑架妇女；禁止收买被拐卖、绑架的妇女；禁止阻碍解救被拐卖、绑架的妇女；《中华人民共和国收养法（1998年修正）》⑫第三十一条明确规定，借收养名义拐卖儿童的、遗弃婴儿的、出卖亲生子女的，构成犯罪的，依法追究刑事责任；《中华人民共和国未成年人保护法》⑫第五十四条规定，禁止拐卖、绑架、虐待、非法收养未成年人，禁止对未成年人实施性侵害、性骚扰；《中华人民共和国残疾人保障法》⑫对没有独立生活能力的残疾人负有抚养义务而拒绝抚养、情节恶劣的，或者遗弃没有独立生活能力的残疾人的，依照《刑法》第一百八十三条的规定追究刑事责任；奸淫因智力残疾或者精神残疾不能辨认自己行为的残疾人的，以强奸论，依照《刑法》第一百三十九条的规定追究刑事责任。此外，为了遏制拐卖妇女、儿童的违法犯罪活动，保护妇女、儿童的人身权利，维护社会治安秩序，省、市级地方性法规根据《刑法》《中华人民共和国妇女权益保障法》《中华人民共和国未成年人保护法》等法律法规，制定适合当地的条例，如1998 年10 月，重庆市人民代表大会常务委员会通过的《惩治拐卖妇女儿童条例》⑫；1993 年4 月，四川省人民代表大会常务委员会通过的《惩治拐卖、绑架妇女、儿童违法犯罪的规定》⑫等。

2.3 中美打击人口贩运法律法规比较评析

中美两国依法治理人口贩运问题，都注重与国际法的衔接，中国虽加入国际相关法晚于美国，但相对更为全面，美国至今仍未加入《1930年强迫劳动公约》。中美两国立法制度具有明显差异，中国以《刑法》为主要现行依据，司法解释性文件、国务院及其直属部门发布的多种规范性文件及其他相关法律法规作为辅助，形成了中国打击拐卖人口犯罪法律法规体系。美国以《美国法典》《美国联邦法规》和国会关于打击人口贩卖的专门立法为主，其中《人口贩运受害者保护法案》（TVPA）及其6个修正案发挥作用，以及自乔治·沃克·布什开始，历任总统在其任期内都推动治理人口贩运法律法规的完善和创新，但有些法律法规是为了针对他国而立，存在“长臂管辖”和破坏国际法则的风险。在这些法律法规依据下，美国国务院每年发布的《人口贩运报告》中，存在诸多污蔑他国的恶意报告，这是在各国缺乏统一的量化标准下进行的评级，特别是在评估与美国存在不同意识形态和利益冲突的国家时，忽视了人权进步的历史规律，未能对他国在人权方面取得的成就作出客观评价，导致其可信度大打折扣（谢文斌，2014）。

3 中美打击人口贩运工作机构体系

3.1 美国“两组一会”反贩运工作机构体系

美国已将打击人口贩运作为政策优先事项，并采用政府整体的方式制裁人口贩运者、保护受害者并预防该类犯罪。美国联邦政府构建了以总统监测和打击人口贩运跨部门工作组、高级政策运营组、国会授权的咨询委员会为主导的“两组一会”打击人口贩运工作机构体系，共涉及67个部门及机构，此外各州及地方政府在此基础上制定了适合当地的工作部门机构（图4）。

图4 美国打击人口贩运工作机构体系Fig.4 U.S.institutional system for combating human trafficking

3.1.1 总统监测和打击人口贩运跨部门工作组总统监测和打击人口贩运跨部门工作组（简称PITF）是由2000年的《人口贩运受害者保护法案》（TVPA）创建的内阁级实体，旨在协调联邦政府打击人口贩运工作。PITF定期召开会议以推进和协调联邦政策，并与利益相关者合作，共同打击人口贩运。其中，执行相关法律法规以起诉和制裁贩运者、对受害者进行识别和援助、在收集数据和研究方面进行创新、举办教育培训和提升公众意识活动、战略性对外援助和外交活动是其重点工作内容。其组织结构包括总统办事机构、国务院、财政部、国防部、司法部、内政部、农业部、教育部等在内的20个联邦机构组成，负责打击人口贩运的不同任务。如国务院（负责）与外国政府、国际和联邦政府间组织及民间社会合作，成立美国国务院监测和打击人口贩运办公室，制定和实施有效的战略来对抗现代奴隶制，协助制作美国版《人口贩运报告》；教育部针对学校打击人口贩运提供技术援助，鼓励学校将此问题纳入到应急行动计划，与联邦、州和地方机构合作开发和宣传打击人口贩运；财政部为打击人口贩运提供重要的金融专业知识，利用经济和反洗钱工具来瞄准、破坏和打击人口贩运者；司法部进行人口贩运调查和起诉，为受害者提供赠款服务等。并且在美国联邦政府发布《打击人口贩运国家行动计划》具体任务分工时，涉及到联邦政府机构中的不同部门。

3.1.2 高级政策运营组 高级政策运营组（简称SPOG）是由2003年《贩卖人口被害人保护再授权法案》⑮https://www. state. gov/bureaus-offices/under-secretary-for-civilian-security-democracy-and-human-rights/office-to-monitor-and-combat-traffi cking-in-persons（TVPA）成立的高级政策操作小组，该小组由PITF机构的高级官员组成，旨在研究与人口贩运相关数据，提高公众意识，服务受害者以及与被害人相关的对外采购与供应链问题，并提供相应的行动指南。SPOG 相继成立5 个常设委员会，分别为：1）“采购和供应链委员会”，发布了系列关于联邦政府采购条例和打击人口贩运的海报，以供承包商、分包商和相关人员在工作场所张贴学习。2）“公众意识和外展委员会”，编写了公众意识材料指南，包括提升人口贩运公众意识、培训材料、统计数据和共享指南。3）“研究与数据委员会”，编制了人口贩运系列数据图表，其中包括过去20年联邦政府资助的所有研究。4）“美洲印第安人和阿拉斯加原住民特设工作组”，为政策制定者和部落编制了一份《美国联邦政府实体打击美洲印第安人和阿拉斯加原住民社区人口贩运资源指南》⑯https://www.state.gov/wp-content/uploads/2019/02/287237.pdf#_blank，其中概述了针对两地的联邦政府打击人口贩运工作情况，通过加强利益相关者理解联邦政府工作，促进部落参与。5）2020 年成立特设工作组，防止美国境内人口贩运和打击海外人口贩运活动。

3.1.3 国会授权的咨询委员会 国会授权的咨询委员会是指美国联邦政府参与并支持由非政府利益相关者组成，并由国会授权的咨询委员会。共包括5个独立的咨询委员会，分别为：1）“人口贩运咨询委员会”，为人口贩运幸存者提供了一个正式平台，针对联邦政府打击人口贩运政策向PITF提供建议；2）“终止人口贩运公私合作咨询委员会”，为非政府组织、学者和非营利组织提供了平台，针对联邦政府打击人口贩运政策和计划（包括为受害者提供服务、宣传、培训等），向PITF提供建议；3）“儿童和青少年性交易国家咨询委员会”，由司法部和全国州长协会协商成立，针对联邦政府应对儿童、青少年人口贩运政策及措施，向司法部部长和卫生与公众服务部部长提供建议；4）“交通部人口贩运咨询委员会”，针对打击商业车辆中的人口贩运，向交通部相关部门提供可以采取的帮助打击人口贩运的行动建议；5）“商业海关业务咨询委员会”，针对海关和边境保护局的商业业务中可能存在人口贩运情况，向财政部和国土安全部相关职能部门提供建议，该委员会有一个由贸易成员和民间社会组织组成的强迫劳动专家工作组，当商业业务中出现强迫劳动问题时，海关和边境保护局可以召集这些专家，向贸易界征求反馈和建议。

3.1.4 联邦制合作关系 美国是一个联邦制国家，联邦政府与州政府是合作而非隶属关系。因此，各州及地方政府建立打击人口贩运工作部门机构与联邦政府并非一一对应，但与联邦政府相辅相成。如哥伦比亚特区（简称华盛顿），仅在2004年成立了人口贩运工作组，是联邦政府司法部打击人口贩运资助的机构之一（共有42个），旨在增加对贩运者的起诉、识别以及服务受害者。该工作组的主要目标是通过协议方式制定广泛的社区外展、主动调查、执法培训、情报共享，以及执法机构和非政府组织建立合作伙伴关系；识别性贩运和强迫劳动贩运的公民、居民及跨国受害者；为受害者提供综合服务；加大对贩运者的起诉力度。该工作组成员包括任何参与打击人口贩运活动的华盛顿地方执法机构及非政府组织，其中政府机构既包括联邦政府执法机构（联邦调查局、司法部、国务院、国土安全部、劳工部等），也包括华盛顿地方执法机构（检察官办公室、总检察长办公室、儿童和家庭服务机构、警察局等）。非政府机构包括全国失踪与受虐儿童中心、亚太裔美国法律资源中心、拉丁美洲青年中心、北极星计划等25个组织机构。其中公益组织北极星计划，每年根据国家人口贩运热线进行统计分析，上报联邦政府，为制定相关政策提供依据。

3.2 中国“两室三级”反拐工作机构体系

拐卖人口治理是集预防、打击、救助、安置、康复于一体的综合性工作，需要各级政府相关部门、单位的联动与配合。中国政府为积极应对国内外拐卖人口犯罪严峻形势，有效预防、依法打击拐卖人口犯罪，积极救助、妥善安置被拐受害人，促进被拐卖受害人身心健康和回归家庭、社会，切实保障公民合法权益，构建了以国务院反拐部际联席会议办公室统筹协调，公安部打击拐卖妇女儿童犯罪办公室具体承担，地方政府相关部门配合打击拐卖妇女儿童犯罪的“两室三级”反拐工作机构体系，并积极吸纳民间机构、社会组织、爱心人士协助参与打拐行动（图5）。

图5 中国打击拐卖人口工作机构体系Fig.5 China's institutional system for combating human trafficking

3.2.1 国务院反拐部际联席会议办公室 2008 年成立了由中央31个部门和单位组成的国务院反对拐卖妇女儿童行动工作部级联席会议，负责全国反拐工作的组织、协调、指导和监督，联席会议由公安部牵头，办公室设在公安部刑侦局，由刑侦局局长兼任办公室主任，其成员由各成员单位指定的一名联络员组成（兰立宏，2014c），相继制定了2008、2013、2021 年“反拐行动计划”，并下发各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委及各直属机构贯彻执行，如由中央政法委、公安部负责，教育部、民政部、司法部、人力资源社会保障部、国家卫生健康委、市场监管总局、全国妇联配合，完成拐卖人口犯罪“买方市场”整治工作，从源头上减少拐卖人口犯罪的发生；由公安部负责，教育部、民政部、司法部、国家卫生健康委、市场监管总局、广电总局、全国妇联配合，开展来历不明儿童摸排工作等。

3.2.2 公安部打击拐卖妇女儿童犯罪办公室2007年公安部刑事侦查局加挂“打击拐卖妇女儿童犯罪办公室”的牌子，自此打拐办正式宣告成立，具体承担打拐工作。其主要职责是掌握拐卖犯罪动态，组织、指导和监督各地的反拐工作，直接侦办跨国拐卖犯罪。同时公安部要求省、市、县三级公安机关成立打拐办公室，要求全国的派出所、刑警队等一线公安机关，对群众报告儿童失踪、被拐卖的，必须做到立即立案，并组织查找和侦查调查工作（谢文斌，2014）。2009 年公安部建立了全国打拐DNA 数据库。2020 年底和2021 年1 月，公安部依托“打拐DNA 系统”组织并部署了全国公安机关开展查找被拐儿童的“团圆行动”。2022年3月，公安部牵头成立打击拐卖妇女儿童犯罪专项行动领导小组（办公室设在公安部刑侦局），部署全国公安机关开展反拐专项行动，并将此行动作为年度重点任务。同时，民政部、国家卫健委、全国妇联相关部门负责人就拐卖受害人救助、安置、关爱等工作提出了工作要求⑰https://www.mps.gov.cn/n2254314/n2254487/c8389621/content.html。

3.2.3 “三级”协调、侦查体系 2008 年国务院反拐部际联席会议办公室成立以来，相对应的各省、市、县级人民政府逐级建立了反对拐卖人口行动工作“三级”联席会议制度，以统筹协调当地的反拐工作，并配合《行动计划（2021—2030年）》，制定本地区实施细则和年度实施方案，不同的行动措施，由不同的部门配合完成任务。公安部部署“团圆行动”以来，省、市、县三级公安机关分别成立由相关警种部门负责人为成员的领导小组，由基层公安机关成立“团圆”行动专业队，构建警种联动、警保联控、警民联防“三联”机制，建立“打拐”专门议事协调机构，紧紧围绕线索征集、积案攻坚等关键环节进行攻坚（如山东省⑱http://gat.shandong.gov.cn//art/2022/1/10/art_9229_10296699.html）。

3.2.4 社会积极参与 中国打击拐卖人口犯罪工作离不开民间机构、社会组织、爱心人士等的积极协助参与。如2008 年由张宝艳夫妇（《感动中国》2015年度人物）在通化市民政局登记的“宝贝回家志愿者协会”，创办了“宝贝回家寻子网”公益网站，为失踪儿童家长提供免费的寻人帮助，截至2022-06-12已有9 000人通过该组织找到亲人⑲https://www.baobeihuijia.com/Index.aspx。近几年，张宝艳夫妇又通过抖音直播形式，助力宝贝回家。2014 年齐歆创建了中国儿童防走失平台（CCMPP），该平台力从事前、事中、事后三方面组建打拐防拐生态圈，至今已帮助246人回家⑳http://www.ccmpp.com；东莞市让爱回家公益服务中心（慈善组织）创办的“让爱回家网”，至今帮助6 356 人与亲人团聚等。此外，记者邓飞、于建嵘（中国社会科学学院农村发展研究所）、上官正义（抖音）、李钢（西北大学）、宝贝回家一滴水（抖音）等爱心人士从多途径、多维度助力失踪被拐人员回归。

3.3 中美打击人口贩运工作机构体系比较评析

中美两国重视治理人口贩运问题，但在具体的工作机构体系方面有所不同。中国构建的是“两室三级”反拐工作机构体系，国务院反拐部际联席会议办公室及省、市、县人民政府“三级”联席会议主要起统筹协调、配合作用，公安部打击拐卖妇女儿童犯罪办公室和省、市、县“三级”打击拐卖儿童妇女犯罪办公室主要负责具体打击活动。美国建立的是“两组一会”打击人口贩运工作机构体系，高级政策运营组提供行动指南，总统监测和打击人口贩运跨部门工作组实施打击活动，国会授权非政府利益相关者向PITF提供咨询服务。可以看出，美国打击人口贩运工作机构体系划分较为详细，且国会专门授权5个非政府利益相关者组成的咨询委员会，有助于发挥社会力量自下而上反馈与建议，以及督促州及地方政府积极作为。

4 中美打击人口贩运预警系统

4.1 美国“安珀警报”

美国安珀警报（AMBER）是美国失踪人口通过广播紧急回应的缩写，是美国最重要的人口贩运预警系统。

4.1.1 “安珀警报”的建立 1996 年，美国德克萨斯州阿林顿地区的安珀·海格曼（Amber Hagman）被诱拐后惨遭杀害。在全国失踪与受虐儿童服务中心（简称NCMEC）的支持下，广播公司与当地执法部门合作，构建了一套快速反应机制来解救被诱拐儿童，美国“安珀警报”就此建立（李文军，2017）。

4.1.2 “安珀警报”的发展 “安珀警报”建立初期运行并不理想。2002 年，美国总统（乔治·沃克·布什）要求联邦司法部部长任命国家安珀警报协调员，协助各州建立“安珀警报”。2003 年国家安珀警报协调员的角色编入《美国法典》。随后2004年联邦司法部为相关部门及社会公众启用“安珀警报”系统拟定了建设性指引标准［执法部门有证据表明诱拐儿童已经发生，且儿童即将受到重伤或死亡的危险；必须有受害人和诱拐案的详细描述，供执法部门发布警报信息；被诱拐者是未满17岁（含17岁）的儿童；被诱拐儿童的名字和其他关键数据，必须上传到国家犯罪信息中心数据库］。直至2005 年，建成全国性的安珀网络系统。2006年，联邦司法部鼓励民众通过无线电设备接收安珀警报信息，并将“安珀警报”引入印第安人部落。2007年，建立“安珀警报”二级信息网络，联邦司法部批准二级机构发布安珀警报信息。2009 年，“安珀警报”覆盖全美领域（50 个州、哥伦比亚特区、印第安人部落、波多黎各、美属维京群岛及国际其他31个国家㉑㉑ https://amberalert.ojp.gov）。随后，与现代互联网相结合，全面完善安珀警报系统，建立无线紧急预警系统（WEAS）。2011年设立“脸书”页面，扩大安珀警报资源。2012年“安珀警报”被整合到谷歌公共预警服务和搜索引擎中。2013年“推特”平台发布安珀警报信息及其他应用软件。2015年进一步扩大互联网推送范围，面向社区、部落等开展安珀警报培训和技术帮助和相关法律法规的培训学习（李文军，2017）。2019年，“安珀警报”通过NCMEC与谷歌、Facebook、互联网警报联合会和户外广告协会等签署协议，创建了二次分发机制，在发布警报的州内，向目标区域内的员工、客户或公众传输警报信息，努力提高被绑架儿童被安全找回的机会；同年，“安珀警报”协调员与国家咨询小组（联邦司法部、联邦运输部、NCMEC、广播中心、执法人员）建立了合作机制，支持各州和社区在全国范围内加强安珀警报系统，提升迅速解救被诱拐儿童的能力，并且保障能够及时解决诱拐儿童被解救后的安全康复问题。截至2022年5月，1 114名儿童通过安珀警报系统被成功救出㉒㉒ https://amberalert.ojp.gov/statistics㉓ https://www.baobeihuijia.com/Index.aspx㉔ https://news.cctv.com。

4.2 中国“团圆系统”

中国版“安珀警报”主要有2个，一个是2015年依托中社社会工作发展基金会（2011年成立的慈善组织）推出的“中国儿童失踪预警平台”（CCSER）；另一个是2016年公安部刑事侦查局打拐办与阿里巴巴集团合作开发的“儿童失踪信息紧急发布平台”（团圆系统）。

4.2.1 早期互联网“寻人”尝试 早在2007 年，张宝艳夫妇创建了“宝贝回家寻子网”公益网站，至今已有逾9 000人通过该平台找到亲人㉓㉒ https://amberalert.ojp.gov/statistics㉓ https://www.baobeihuijia.com/Index.aspx㉔ https://news.cctv.com。2009年公益人士、业内知名记者邓飞通过新浪微博平台，帮助河北退伍军人彭高峰寻找意外丢失的儿子，经过6 000 余次转发接力，最终得到孩子线索（胡春喜，2019）。2011 年，于建嵘在微博上发起“随手拍解救被拐儿童”活动，“微博打拐”引起全国网友、各地公安部门的广泛关注（董妍，2017）。2013年吉林长春盗车弑婴案轰动全国，引发对儿童保护的反思和讨论热潮，随后IBM工程师在中国发起“AMBER Alert China”，尝试让更多人了解安珀警报的意义。2014 年，腾讯QQ 平台，发起“QQ全城助力”行动，运行1年多时间，仅推送50条经报案核实的失踪儿童案例，影响甚微；但2015年在深圳宝安区夏家兄弟走失后，“QQ全城助力”向深圳网友发布紧急寻人启事，获得70万的阅读量、10万次以上的转发量。最终警方通过3 名QQ 网友提供的线索，仅用不到24 h便寻回了兄弟俩，让公众认识到互联网在寻找失踪儿童中发挥的强大作用。

4.2.2 “团圆系统”的发展 直至2015 年，由腾讯集团与民间公益组织合作推出的“中国儿童失踪预警平台”（CCSER）正式上线（被视作“团圆系统”民用版本，创始人为张永将），该平台是以民政部直接登记并主管的中社社会工作发展基金会为依托，由中社儿童安全科技基金全权负责开发和运作的中国儿童失踪紧急回应机制。但该平台由于警报发布流程的无序性、运营方的非官方性、儿童和家长的隐私保护以及犯罪嫌疑人对该平台可能的利用，初期曾受到质疑（李文军，2017），经过调整后重新上线。截至2022 年5 月，CCSER 已协助1 266 名儿童平安回家，是中国第一个人口贩运预警系统。

2016年，公安部刑事侦查局打拐办与阿里巴巴集团合作开发的儿童失踪信息紧急发布平台——即“团圆系统”（被称为中国版“安珀警报”）正式上线；当有人口失踪时，家属可直接向公安局、派出所报案，经审核后，将警报信息上传“团圆系统”，运用了“时间＋空间”推送规则、“多APP 响应”扩散机制（以丢失地点为圆心，推送半径为：失踪1 h 内100 km，失踪2 h 内200 km，失踪3 h 内300 km，超过3 h 500 km）。同年11 月，该平台二期上线，接入众多新媒体、移动APP（高德地图、新浪微博、支付宝、淘宝、今日头条、滴滴出行等），扩大了预警信息发布渠道和范围。2017年，该平台三期上线，接入国家应急广播中心、ofo等新媒体。2018年，该平台四期上线，接入新华社客户端、央视影音客户端、饿了么、点我达等互联网平台。此外，该平台与“全国公安机关查找被拐卖、失踪儿童信息系统”“全国公安机关DNA 数据库”相结合，最终成为官方主推的人口贩运预警系统。公安部专门开设的官方微博（公安部儿童失踪信息紧急发布平台）和打拐民警专用的“钉钉”群，通过高德地图定位功能进行精准推送。目前，该平台共接入近50款手机应用，覆盖用户超9亿。截至2022年5月，团圆平台共发布4 801条儿童走失信息，成功找回4 707名儿童，找回率高达98%㉔㉒ https://amberalert.ojp.gov/statistics㉓ https://www.baobeihuijia.com/Index.aspx㉔ https://news.cctv.com。

4.3 中美打击人口贩运预警系统比较评析

图6 中美人口贩运预警系统发展历程比较Fig.6 Comparison of the development of human trafficking early warning systems in China and the United States

美国“安珀警报”和中国“团圆系统”对防止儿童诱拐犯罪的发生和快速寻回被诱拐儿童具有重要作用。2 个系统均是以行政部门、社会组织、民间力量为一体的诱拐儿童犯罪快速解救机制，由民间组织发起运作，再发展到以政府为主导。中国“团圆系统”起步虽晚于美国“安珀警报”，但仅用3年时间（美国“安珀警报”用了10余年）就已覆盖全国，体现中国集中力量办大事的制度优势。美国“安珀警报”突破了仅发布无线紧急警报的基本功能，发展成与政府多部门、社会多组织联系，面向社区提供人口贩运相关政策法、提高居民安全意识、技术援助、技术标准指南、安全康复问题等一体的大系统，且每年发布《安珀警报年度报告》，详细地统计了安珀警报发布信息、政府参与、年度比较等内容，此做法值得“团圆系统”借鉴。

5 中美人口贩运受害者救助、安置与回归

5.1 美国对人口贩运受害者救助、安置与回归

2021年美国联邦政府发布的《打击人口贩运国家行动计划》中，明确提出“政府需对受害者通过医疗和精神保健、安全住房、就业服务、职业培训、法律服务、金融服务支持、翻译服务（其他国家受害者）、文化和宗教支持以及交通援助”。

首先，美国联邦政府资助了一系列服务和赠款项目。其中，相继成立的国家人口贩运培训和技术援助中心（NHTTAC）、无家可归青年培训和技术援助中心（RHYTTAC）、犯罪受害者办公室培训和技术援助中心（OVCTTAC）是最重要的。NHTTAC由卫生与公共服务部、儿童和家庭管理局、人口贩运办公室共同资助，为医疗从业者、非营利组织、社区和信仰组织、社会工作者、儿童福利专业人员、住房部门和公共卫生机构提供培训和技术援助，以帮助受害者获得全面的知情服务，提高受害者短期、中期和长期的健康福祉。RHYTTAC 由卫生与公共服务部、儿童和家庭管理局、家庭和青年服务局共同资助，2022年针对无家可归青年制定了街头外展计划（为遭受或有可能遭受性虐待、性剥削的人口贩运导致离家出走、无家可归的街头青年提供避难所、食物、急救包等系列服务）、过渡性生活计划（为无家可归青年提供安全、稳定、适当的住所等综合服务）、基础项目计划（为未经父母或监护人许可离家、被迫离家的青少年或其他可能最终进入执法部门或儿童福利、心理健康领域的无家可归青少年提供临时庇护、咨询、司法等服务）、产妇家庭计划（为16～22岁的怀孕女性、育儿青少年及其受抚养子女提供安全、稳定、适当的庇护，为期18个月，最长可达21个月）。OVCTTAC 是司法部下属的部门，为受害者及与受害者服务相关人员提供法律培训及技术援助。

其次，联邦政府不同机构明确为受害者提供服务，并且具有相关的法律支持。如儿童和家庭管理局设有人口贩运受害者援助补助金，针对国内受害者实行家庭受害者计划（DVHT），提供全面的服务，包括短期和长期住房选择、药物治疗、心理健康咨询、教育机会、工作培训和技能发展、法律宣传等，并针对国外受害者实行援助计划（TVAP），帮助获得认证的个人和家庭成员获得联邦及州际服务，包括住房、就业服务、心理健康筛查和治疗、医疗保健、法律服务。根据《移民与国籍法》和TVPA 相关法案，移民与海关执法局和移民审查执行办公室（EOIR）为国外受害者提供有关移民选择的定期培训，以便在驱逐程序中遇到此类受害者时协助他们，并且向符合条件的国外受害者提供移民选择和福利，使受害者重建生活。自2008年以来，平均每年批准602个签证，为此国土安全部和司法部专门成立了一个跨机构工作组。卫生资源和服务管理局与其他联邦机构合作，在州、部落和地方推进创新的医疗保健提供模式，以协助受害者尽快回归社会。住房和城市发展部、卫生与公众服务部、司法部等部门专门成立受害者住房工作组，为受害者提供临时或永久住房，帮助其获得住房凭证；教育部通过建设网站，为受害者提供校外课程和学习机会等。目前美国有656个受害者服务中心，为受害者提供安全庇护、康复治疗，帮助受害者康复成长㉕㉕ https://humantraffickinghotline.org/training-resources/referral-directory㉖ http://www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5609081.htm㉗ https://www.chinacourt.org/law/detail/2005/08/id/103101.shtml㉘ https://www.chinacourt.org/law/detail/1986/04/id/5138.shtml。

5.2 中国对人口拐卖受害者救助、安置与回归

首先，2021年中国国务院办公厅发布的《行动计划（2021－2030 年）》㉖㉕ https://humantraffickinghotline.org/training-resources/referral-directory㉖ http://www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5609081.htm㉗ https://www.chinacourt.org/law/detail/2005/08/id/103101.shtml㉘ https://www.chinacourt.org/law/detail/1986/04/id/5138.shtml明确提出，加强对被拐卖受害人的救助工作，帮助其适应新环境新生活、顺利回归社会。保障、保护被拐卖受害人的合法权益和隐私，使其免受二次伤害。该计划提出针对中国国内受害人的7项具体行动措施，涉及加强地区、部门和机构间救助被拐卖受害人的协作配合；规范被拐卖受害人救助、安置、康复和回归社会工作程序；完善政府多部门合作、社会广泛参与的被拐卖受害人救助、安置和康复工作机制；帮助被拐卖受害人顺利回归社会；为回归社会的被拐卖受害人提供必要服务，切实帮助解决就业、生活和权利保护等问题；进一步加强被解救受害人的登记、管理和保护工作，建立健全专项档案，跟踪了解其生活状况，积极协调有关部门和组织帮助解决实际困难；进一步加强被拐卖受害人身心健康领域的研究，寻求更为有效的心理治疗方法。《行动计划（2021－2030）》明确指出负责、配合部门，在具体实施过程中，这些部门需进一步明确分工和细化落实。

其次，《中华人民共和国妇女权益保障法》㉗㉕ https://humantraffickinghotline.org/training-resources/referral-directory㉖ http://www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5609081.htm㉗ https://www.chinacourt.org/law/detail/2005/08/id/103101.shtml㉘ https://www.chinacourt.org/law/detail/1986/04/id/5138.shtml第39 条要求各级政府、公安、民政、劳动和社会保障、卫生等部门按照其职责及时采取措施解救被拐卖、绑架的妇女，并做好善后工作。妇女联合会应协助和配合做好相关工作，并且禁止歧视被拐卖、绑架的妇女。然而，该条并没有明确相关部门在解救和帮助被拐卖妇女方面的具体职责，也没有明确“善后工作”的含义或要求，甚至没有明确应该向被害人提供何种保护和援助（兰立宏，2014a）。《中华人民共和国民法通则》㉘㉕ https://humantraffickinghotline.org/training-resources/referral-directory㉖ http://www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5609081.htm㉗ https://www.chinacourt.org/law/detail/2005/08/id/103101.shtml㉘ https://www.chinacourt.org/law/detail/1986/04/id/5138.shtml第16条规定若被拐儿童亲生父母尚未确定，并且未有其他自然人担任监护人，由民政部门担任被拐儿童的监护人，因此接收和安置被拐儿童是社会福利机构的法律义务，但如果长期安置在福利机构中而不能依法及早进入收养和寄养程序，则会影响其健康成长（李春雷等，2013）。2009 年由最高人民法院会同全国人大法工委、最高人民检察院、公安部等共同制定了《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》提出，被害人或其受犯罪侵害的近亲属未能从犯罪分子获得赔偿及其他方面补偿的，有关方面应给予适当经济补助，帮助其解决暂时的生活和医疗困难。但大多不具有严重暴力性的被拐卖受害人无法获得此种赔偿，即使获得，救助数额也往往较少，不足以帮助拐卖受害人解决困难（兰立宏，2014a）。2011 年，民政部发起“保护被拐卖受害人”合作项目，建立了贵阳市救助站、昆明市救助管理站、广东省少年儿童救助保护中心3个试点机构，旨在改善救助站对拐卖被害人的服务与管理，提高员工保护被害人的能力与水平（兰立宏，2014a）。此后，地方救助机构也相继开展了系列培训等。

针对国外受害人，《行动计划（2021－2030）》强调应加强与相关拐入国政府和国际组织合作，及时解救和接收被拐卖出国的中国籍受害人，并为其提供必要的服务；加强与相关拐出国政府和国际组织合作，及时发现和解救被拐卖入中国的外籍受害人，完善对被跨国跨境拐卖受害人的援助机制，做好中转康复工作，并安全送返。

5.3 中美人口贩运受害者救助、安置与回归比较评析

对人口贩运受害者救助、安置与回归社会是至关重要的环节。中美两国均在治理人口贩运国家计划中对此进行单独说明，也均有相关的法律法规支持。美国联邦政府资助成立了3个跨部门救助中心，不同的政府机构也制定了相应的政策措施。通过多种具体计划项目明确了对人口贩运不同类型的受害者提供针对性的救助、安置与回归社会相关服务，特别是《美国法典》明确指出针对身无分文的受害者，法律保障受害者得到补偿，以及针对国外受害者，制定多项举措，帮助受害者重建生活。中国自2008 年开始加大治理人口贩运力度，《行动计划（2021—2030 年）》明确提出7 项举措，加强对被拐卖受害人的救助工作，保障、保护被拐卖受害人的合法权益和隐私，解决其顺利回归社会问题。同时，相关法律法规对被拐卖受害人救助、安置与回归做出规定，以及各地救助站做出积极努力。

6 结论与对策建议

6.1 结论

中美两国治理人口贩运国家方略，均是在“以人为本、协同预防、依法打击、积极救助、妥善安置”的框架下制定的。由于两国制度和对人口贩运的定义、动机不同，对治理思路影响很大。中国更多的是针对打击国内拐卖妇女、儿童犯罪的全面性，而美国则是重点治理商业性跨国人口贩运，并且美国治理人口贩运问题的全国执行度、联动性还需进一步考察。两国均是依据国际、国内相关法律法规治理人口贩运问题，中国加入国际相关法相对更为全面，美国有些法律法规存在“长臂管辖”和破坏国际法则的风险，如在这些法律法规依据下，美国国务院每年发布的《人口贩运报告》，存在诸多污蔑他国的恶意报告。两国在治理人口贩运具体的工作机构体系方面有所不同，中国构建的是“两室三级”反拐工作机构体系，全国执行、协调联动质效较高；美国则是建立“两组一会”打击人口贩运工作机构体系，机构职能划分较为详细，其中，国会专门授权5个非政府利益相关者组成的咨询委员会，有助于自下而上畅通建议渠道。两国均建立了以行政部门、社会组织、民间力量为一体的打击人口贩运预警系统，即美国“安珀警报”和中国“团圆系统”；中国由于制度优势，“团圆系统”仅用3年时间，就已覆盖全国；美国“安珀警报”起步较早，相关的功能配套较为全面。人口贩运受害者救助、安置与回归社会是至关重要的环节，两国均对此单独提出诸多举措。

6.2 对策建议

基于中美两国在治理此犯罪5方面的对比分析，结合中国实际情况，提出5 点优化完善对策建议，为中国科学治理拐卖人口犯罪提供参考。

1） 加大力度保障《行动计划（2021—2030）》实施

中国“6+1”国家反拐方略，详细地指出治理国内人口拐卖的指导思想、总体目标、行动措施和任务分工。各省、市、县在制定地方年度行动计划中，需进一步因地制宜地明确行动措施和任务分工。国家需加强组织协调、完善经费保障、严格执行考核监督工作，确实保障公民基本权利，维护社会和谐稳定，展现中国责任大国形象。

2）持续推进针对打击人口拐卖犯罪的专门立法

首先，进一步完善与国际法的衔接，使中国打击人口贩运行动与国际衔接，合理吸收借鉴国际先进做法。其次，现行法律与现实之间还有部分不明确之处，不能全面应对现实状况。需制定专门立法，构建在目的、原则、整体结构和具体内容上具有统一性和整体性的遏制人口贩运的法律规范制度，为执法行动提供明确可靠的法律依据（魏怡然，2012）。《行动计划（2021－2030）》也指出由全国人大常委会法工委负责，研究论证反对拐卖人口专门立法的必要性和可行性，推动将其纳入全国人大常委会立法规划。因此，制定针对打击人口贩运的专门立法非常必要。

3）重视社会建设与跨国人口贩运治理

社会建设就是在经济增长的基础上大力发展社会事业、改善社会治理、增进社会融合、全面提升当代和后代人的福利水平，实现社会和谐与持续发展（柳华文，2011），这将有助于构建防范拐卖人口犯罪的大环境。跨国人口贩运已呈现国内外犯罪分子相互勾结、跨境拐卖妇女案件增多（Feingold,2005）等新特点，现有的立法、司法解释文件、规范性文件需与时俱进，增强应对能力。如，或可允许对已经明确的国外受害者签发临时居留许可。在此期间，考虑受害者因遣返遭遇的危险、调查起诉贩运者等方面，提供法律咨询、语言等服务，对于特殊群体（孕妇、育儿等）提供专门服务。此外，明确负责部门与受害者原住国进行沟通协调，帮助受害者在安全返回后，获得必要的安置、康复、法律、教育、就业、培训等帮助，更好地回归社会。

4）细化反拐工作机构，构建多维工作格局

在治理人口贩运每一项具体行动中，实行“负责—配合”制，国家计划中明确由“某部负责—某部配合”，在省级年度行动计划中明确由“某厅负责—某厅配合”等，因此有必要进一步细化工作机构，细化工作任务，使责任、配合更加明确。对于多部门共同行动，可成立专门工作组，设置专项经费［基层公安机关打拐经费短缺，制约了公安机关的打击和解救工作（陈士渠，2000），如成立跨部门救助中心，制定具体计划项目（2011年民政部发起“保护拐卖受害人”合作项目，先试点，后推广］，使治理工作得以更有效地完成。同时畅通建议渠道，发挥非政府机构、社会组织、爱心人士及相关专家等的能动性，实施多维精准治理，进而形成“党委领导、政府负责、部门联动、社会协同、公民参与、法治保障、科技支撑”的更加有效的工作格局。

5）构建并完善中国“团圆系统”相关配套制度建设

中国“团圆系统”经过快速发展，已经建立一套被诱拐儿童（失踪人口）快速解救机制。犯罪预防离不开社会力量，特别是公众的积极参与（李文军，2017），因此构建并完善与此相关的配套制度，提高社会力量参与度尤为必要。建议构建一套“团圆系统”宣传手册，与教育部配合，开展全国性学习培训；进而通过宣传加强公众对“团圆系统”快速解救被诱拐儿童（失踪人口）重要性的认识，对提供线索协助公安机关的公众建立奖励机制；此外，对负责解救被诱拐儿童（失踪人口）的相关人员提供技术支持和服务，使该类犯罪发生时，能够及时有效采取必要措施，以防止悲剧发生。

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