北极高等教育共同体建设的目标、困境与实践路径——以北极大学为例

柳思思

(北京第二外国语学院 政党外交学院，北京 100024 )

高等教育一体化是优化全球战略环境的重要力量。全球气候变暖导致北极地区人类活动的增加，在此背景下，加强跨国高等教育合作和人才培养成为北极区域建设的现实需求。北极理事会(Arctic Council)作为北极地区最大的国际组织，担负着北极环境保护和可持续发展教育的重要职责。为了应对北极地区高等教育异质化、非均衡发展的问题，北极理事会于2001年成立了北极大学(Arctic University)。北极大学拥有200多个成员机构和组织，是北极地区唯一的跨国高等教育机构，也是世界上最大的教育和研究网络之一。北极大学为北极地区高等教育一体化搭建了核心平台，不仅反映出北极理事会深度参与北极高等教育治理的决心，而且为中国推进“冰上丝绸之路”带来了国际教育与人文合作的新目标，客观上为北极地区落实人类命运共同体理念奠定了人才与知识基础。笔者以北极大学为典型案例，研究在北极理事会的框架下，构建北极高等教育共同体的合理路径。

一、北极高等教育共同体建设的时代背景

高等教育共同体的核心使命是推动人才联合培养与高等教育资源共享，使之服务于区域社会发展的需求。建设北极高等教育共同体是人类社会共同应对北极生态环境剧变、北极理事会推动北极国家高等教育发展、北极国家加强北极地区社会发展的三重因素共同作用的结果。

(一)北极生态环境持续恶化影响世界各国的环境安全

早在19世纪末，关于北极环境保护和科学研究领域的国际合作就已开始，其标志性的事件节点是1882年的第一届国际极地年(the First International Polar Year)。1920年《斯瓦尔巴德条约》(Svalbard Treaty)规定42个签约国有权在斯瓦尔巴德群岛进行北极科学研究[1]。世界各国对于北极环境问题的再次关注出现在20世纪八九十年代。随着北极生态环境的不断恶化，戈尔巴乔夫摩尔曼斯克讲话开启了东西方缓和的大门(1)1987年10月1日，戈尔巴乔夫巡视摩尔曼斯克时，发表“东西方应开展多边、双边合作，把北极变成和平之极”的摩尔曼斯克讲话，主要包括六个方面内容：北极无核化、减少北欧海域的军事活动、开展北极资源开发国际合作、开展北极科考国际合作、开展北极环保国际合作、开拓北极航道，标志着美苏在北极地区的长期军事对峙状态发生重大转折，和平与发展逐渐取代战争与冲突成为北极治理的时代主流。，加之大量北极地区国际组织和相关国际法规的出现，这些都导致北极地缘科技结构出现了新的变化，这些变化包括：1991年北极国家共同发起的“北极环境保护战略”(Arctic Environmental Protection Strategy)，而这一战略直接催生了5年后北极理事会的成立；1993年巴伦支欧洲-北极理事会(Barents Euro-Arctic Council)和巴伦支海区域委员会(Barents Regional Council)的成立。事实上，北极环境变暖带来的全球性影响，使得国际社会逐渐认识到极地科研的重要性，英国、法国、德国、中国、日本、韩国、印度、波兰等10多个非北极国家已经在斯瓦尔巴德群岛的新奥尔松(Ny-Alesund)建立了北极科考站。各国北极科考研究的重点包括：跨境污染物排放治理(有机污染物、重金属、酸性物质和放射性物质)、北极大气与海洋科学、动植物群落保护。北极环境变暖虽然反映的是全球气候变暖这一消极影响，但也带来前所未有的战略机遇，各国围绕北极地区的科学合作已经拉开了序幕。

(二)北极地区国际组织加强了对北极科教合作的引导力

受冷战结束的影响，北极地区在20世纪90年代初就进行了跨境高等教育交流的改革，教育普惠面逐渐从温暖且发达的南方地区向地广人稀的北部地区拓展，高等教育从主体民族主导的精英教育，向覆盖包括北极原住民在内的全民教育转型。北极理事会在2001年成立北极大学时，就明确指出北极大学的宗旨是通过跨国科研合作与高水平的人才培养，服务于环北极地区的社会发展[2]。 2017年5月11日，北极理事会在美国费尔班克斯市召开第十届部长级理事会，正式出台具有强制约束力的《加强北极国际科学合作协定》(AgreementonEnhancingInternationalArcticScientificCooperation)[3]。从防治海上石油污染到北极海空搜救，再到北极科考合作，北极理事会的“硬法化”进程，已经从环保、民生等低政治敏感度领域，扩展到具有高度战略性的跨国科教合作领域。

(三)经济开发的美好愿景促使北极国家加大对北部地区的高等教育投入

北极航道沿线地区具有巨大的经济发展潜力，但大多是北极原住民聚居区，科教文卫水平较为落后的地区，尤其缺乏足够的高等教育基础设施[4]。北极经济开发的核心区域为原住民聚居区，没有北极原住民高素质的人才储备与智力支持，北极地区经济开发的总体成本将居高不下。从这一视角来看，北极国家振兴北部边疆的核心举措，就是加大高等教育投入和开展跨国高教资源共享。由于北极原住民在北极治理领域的影响力不断提升(2)例如1990年成立的俄罗斯北方土著人协会(Russian Association of Indigenous Peoples of the North)、1992年成立的萨米理事会(Sami Council)，1997年成立的因纽特人极地理事会(Inuit Circumpolar Council)、1999年成立的哥威迅国际理事会(Gwich’in Council International)。，北极理事会将北极原住民组织列为永久参与方，其政治权利仅次于成员国，并高度重视北极原住民聚居区的高等教育发展。例如，2015年加拿大政府任北极理事会轮值主席国期间，决定在北部城市伊佳鲁特市建立第一所位于北极圈的大学，主要招收因纽特人[5]，将原住民管理与因纽特传统文化列为必修课，同时设立远程教育示范基地，为偏远地区的因纽特人定居点的青年人提供在线学习课程。除此之外，挪威、芬兰、丹麦等北欧国家也加大在北部地区的高等教育投入，以提高萨米人、因纽特人等北极原住民的高等教育水平和社会地位。

发展高等教育具有国家战略属性，对于北极这样新兴的经济、战略要地更是如此。北极理事会通过北极大学来推动北极高等教育共同体建设，将跨国高层次人才培养合作与区域政治经济整合作为核心要务。如今北极大学已成功运转了20多年，已经拥有203个会员单位，包括145所大学、46所科研机构以及12个非政府组织。北极大学会员单位最多的国家是俄罗斯(26.11%)，其次是加拿大(18.22%)和美国(11.33%)。近年来，非北极国家积极参与北极大学的科学研究，会员申请数目不断增多，尤其是东亚国家在北极大学的会员单位数目不断提升，中国有12所大学和科研机构成为北极大学的会员单位，位居非北极国家之首。北极大学会员单位所属国家(地区)及单位性质如表1所示。

表1 北极大学会员单位的所属国家(地区)及单位性质

如今，北极大学是北极唯一的高等教育机构，也是世界上最大的教育和研究网络之一，已经事实上掌握了北极地区高等教育发展的重要资源与渠道，拥有北极高等教育共同体建设的主导权，能够推动北极各国与非北极国家之间建立互惠共赢的高等教育合作关系，确保北极地区的高等教育发展能够适应全球化浪潮的考验。

二、北极高等教育共同体的建设目标

在推动北极高等教育共同体建设的过程中，北极理事会始终发挥平台搭建与信息传播的作用，不仅巩固了北极国家的高校在北极大学中的主导力与整合力，而且吸引了非北极国家的高校和科研院所参与北极高等教育合作，使北极大学呈现出多元化、高效化的发展趋势。总体而言，北极高等教育共同体的建设目标包括以下几个方面。

(一)推动北极地区高等教育合作

北极地区高等教育发展不均衡是制约北极治理成效的关键因素。同时，北极研究在全球极地研究中处于相对弱势地位，即使是北极国家也无法以一国之力来应对北极治理全球化的挑战，唯有在合作共赢的原则指导下，实现跨区域高等教育合作，才能实现北极地区高等教育的整体繁荣[6]。北极理事会在成立北极大学时就明确指出,通过北极大学推动环北极地区高等教育一体化的“三步走”策略。首先，以北极理事会成员国的大学、科研院所之间的交流合作为基础，为跨国高等教育资源共享与联合人才培养搭建制度平台。其次，以北极理事会永久参与方之间的跨区域文化传承、青年人高等教育培养为首要目标，尤其注重北极原住民中的青年人就业技能培训、高等教育师资跨国交流、原住民高水平本土人才培养，逐渐缩小北极国家之间的高等教育水平差距。完善针对北极原住民的高等教育学位互认、高水平人才联合培养体系，提升北极国家和民众的身份认同感。最后，以北极理事会观察员和成员国之间的高等教育合作为重点，搭建跨区域高等教育资源共享平台。通过以上“三步走”策略，实现以项目为导向、以人才流动为抓手，鼓励北极理事会观察员的高校、科研院所、科学家团体参与北极大学高等教育合作的相关项目，以此加快全球范围内北极高等教育与科研资源的优化配置与共享。

(二)提升北极地区高等教育水平

提升高等教育水平是北极理事会参与北极治理的重要目标。随着信息化和经济全球化逐渐在北极地区扩展，发展具有北极特色的高等教育、大规模培养北极地区本土人才、为北极经济开发提供相应的教育支撑，推动了北极地区振兴高等教育发展的进程。为了丰富北极研究的学科门类，满足特色化人才培养的社会需求，挪威、瑞典、俄罗斯等传统北极高等教育强国不仅扩建了原有的北极研究著名学府，还新建了多所专业性院校。随着北极航道的开通，北半球海运物流通道的重心逐渐北移，为了抓住北极经济开发的历史性机遇，实现环境保护与经济发展的和谐统一，需要将高水平的高等教育作为北极可持续发展的奠基石[7]。毋庸讳言，北极地区的高等教育发展仍然面临巨大阻力，表现在以下几个方面：师资队伍青黄不接、缺少稳定性，高学历的教育与培训缺乏；北极专题研究的教材缺乏体系性与时代性，内容陈旧难以适应当今北极社会的发展；科研硬件老化过时，配套资金不足，北极科研成果展示平台缺位等。上述问题严重影响北极高等教育发展的质量，制约了该地区的可持续发展。因此，北极理事会推动北极高等教育共同体建设的目标之一，就是实现资源共享、优势互补，提升相关高校的办学层次、科研水平与人才培养质量，通过搭建教育科研平台服务于政府决策和社会发展，从整体上提升北极高等教育的优质形象与全球知名度，促进北极高等教育的长远发展。

(三)维护北极地区文化多样性

通常而言，经济全球化对经济落后地区的文化具有较强的干扰性和破坏性。北极地缘政治、经济格局的演变，难以避免对北极多元性的地域文化产生冲击，相对弱势的北极原住民文化更是面临被进一步边缘化的风险[8]。维护北极地区的文化多样性，尊重北极人民的种族、语言、文化，不仅是延续北极地域文化的时代使命，亦是传承人类社会文化遗产的共同需求。因此，发展具有北极特色的高等教育，为北极地区特色文化提供传承和跨文化交流的可持续平台，大规模培养北极航线沿线国家的复合型、国际化人才，成为北极理事会推动高等教育共同体建设的重要目标。这不仅可以有效推动北极地区不同文化间的民众交流，而且能扩展因纽特人、萨米人等原住民群体融入主流社会的途径，更能夯实北极经济发展的社会根基。

三、北极高等教育共同体建设面临的困境

北极理事会不仅为北极地区各国政府搭建了高等教育、科学研究和文化保护的区域性合作平台，而且在信息公开、资源共享和跨文化沟通等方面建立、设置了一系列合作机制与配套项目。在北极理事会的领导下，北极大学在北极高等教育治理领域取得了一系列显著成就，但还面临一些阻碍北极高等教育共同体建设深入进行的现实挑战。

(一)筹资渠道狭窄，财政面临困难

资金短缺是制约各类跨国高等教育联盟长远发展的重要因素。北极大学作为公益性跨国教育组织，其募资渠道相对狭小，主要包括北极大学官网的广告收益、社会捐赠、会费和项目融资4类，其中来自成员的会费是最主要的募资渠道。但随着北极大学业务领域的迅速扩展，仅靠会费已难以满足高等教育的实践需要，财政困难成为制约北极大学可持续发展的最大障碍。此外，北极国家对北极大学的资助额度也有所削减。例如，2011年，加拿大政府取消了对“环北极研究本科教育”项目的长期财政支持，从而削弱了实施互联网授课的资金保障，减少了交换生的助学金额度。虽然俄罗斯北极高等教育资源较为丰富，但由于乌克兰等问题，俄罗斯面临美欧不断加大经济制裁的局面，国内财政收入锐减，一再下调对北极大学的资助力度。由于北极大学的全球知名度仍处于上升阶段，尽管中国、德国、日本等非北极国家有意愿加大资助力度，但北极理事会严格限制非北极国家通过资金投入来获取政治话语权，从制度上规定北极大学只能接受北极八国的资助[9]。虽然北极大学也采取通过提高财政透明度、节约办公经费等一系列节流措施来缓解资金紧张的压力，但仍然无法从根本上改变开源渠道狭窄的困境。

(二)决策机构分散化，北极高等教育共同体建设缺乏总体规划

北极大学的管理团队包括北极大学理事会(Council of the University of Arctic)和北极大学董事会(UArctic Board of Governors)。北极大学理事会对具体教研项目拥有监督权，由各成员机构的代表组成，职责包括项目管理与审核、确定课程体系、选举北极董事会成员等。北极大学理事会下辖3个委员会：理事会执行委员会、原住民事务委员会和提名委员会，每个委员会成员为5人。虽然北极大学理事会始终坚持成员国代表平等的原则，但由于利益多元化常常造成议事过程繁冗复杂、久拖不决的低效状况，立项“碎片化”现象较为严重[10]。北极大学董事会拥有决策权和财政权，是事实上的权力核心，成员为21人，由北极大学理事会推荐产生。北极大学董事会负责制定总体战略规划、制定财政预算与分配规则、代表北极大学对外交流，但由于通常由北极大国的代表轮流把持话语权，这造成北极大学发展规划的多变性。北极大学董事会与理事会之间并非隶属关系，但都出现了官僚化的趋势，且高级领导者任期不定，更换频繁，再加上双方在北极高等教育共同体建设上存在思路差异，难以凝聚力量制定可持续的发展规划。

(三)行政管理机制松散，资源配置不合理

北极大学的行政管理机制呈现扁平化、松散化特征。北极大学将主要的行政管理权与日常运营权分解到9个行政管理机构，为了遵循平等原则，将这9个行政管理机构分散到挪威、芬兰、加拿大、俄罗斯、美国等北极成员国，这就造成各个部门相对独立，容易受到东道国的影响，使得高等教育资源难以实现合理化分配。以资金分配问题为例，北极大学的行政资金分为定向和非定向两类，皆由相关行政机构负责分配。定向分配通常用于北极大学成员机构的业务开支，非定向分配则拨付给北极大学董事会。由于东道国对北极大学驻本国行政机构的办公经费支出予以担保，并且利用地理和人员的便利，优先分配给东道国在北极大学的成员单位，非东道国的成员单位则因此面临拨款受限。此外，由于北极大学业务量的迅猛发展与筹款能力相对不足之间的矛盾，各行政机构都优先划拨定向资金，使得流向北极董事会的非定向资金极少，这严重影响北极董事会实施战略更新的能力，进而影响北极大学的整体发展[11]。

(四)教学、科研发展失衡，国际化人才培养层次亟待提升

教学与科研的不平衡发展是影响北极大学高层次人才培养质量的重要原因。由于北极国家高度关注北极大学的科研产出，而对于国际化人才培养的重视程度相对不高，从而造成北极大学重科研、轻教学的状况，突出表现在北极大学的人才培养层次仍然停留在本科阶段，研究生层面的人才培养进展相对缓慢，且成效不彰。培养研究生是北极大学提升高等教育质量的必由之路，为了满足学生对于高学历项目的需求，北极大学专门设立了研究生办公室以支持跨国研究生培养，并建立、确定了硕士课程体系和承接高校[12]。考虑到本硕学历项目之间存在制度和结构上的差异，以及研究生培养的师资不足问题，北极大学仍然坚持培养本科层次的应用型人才，而学术水平较高的研究生项目并非其关注的重点，因此北极大学的跨国研究生培养的社会参与度较低，资源投入较少，高学历人才培养质量和层次不高。

四、北极高等教育共同体建设的路径选择

北极大学为各成员机构的教师和学生提供了多种交流机会，各成员机构也通过参与这些流动计划和合作项目，使研究资源共享达到最大化，拓展学生的知识领域和提升学校的师资力量。总之，北极高等教育共同体建设是前途光明但任重道远的事业，既需要相关国家的配合，还需要重点发挥以北极大学为代表的北极高等教育资源共享平台的重要作用，具体可以从以下几个方面入手。

(一)增强国际学生的流动性

高等教育国际化趋势的加快与国际学生流动性的增强成正比例关系，人才流动和教育体制创新使高等教育国际化的发展更加多元化。一是继续强化“北-北”学生流动计划。北极大学的“北-北”学生流动计划可以促进学生根据自身需要申请学习北极大学成员机构共同提供的课程，最后各个机构根据学生课程的完成情况与该生原本所属的大学联合颁发学位证书。学生要想参与“北-北”学生流动计划中，就要申请去有“北-北”计划项目的北极大学成员就读，完成第一年的学习并通过考试。二是北极国家进一步开放高等教育资源。从整体上看，北极国家成员中参与“北-北”学生流动计划的机构占比为45%，虽然没有达到一半，但足以看出北极大学对学生流动计划的重视程度，当然也暴露出需要重点关注的成员国家，比如对于美国和加拿大的北极大学成员，应鼓励和呼吁其参与 “北-北”计划，或制定更多类似的学生交流计划等。三是提升非北极国家对“北-北”学生流动计划的参与力度。学生流动计划为非北极国家参与北极治理提供了良好的平台，因此北极大学在学生流动计划上对非北极国家的关注应该成为未来的发展方向。四是加大对“北-北”学生流动计划的资助。加大对“北-北”计划的资金投入，这不仅能为参与项目的学生所在国家带来丰厚的项目资源，还有助于推动北极地区国家的高等教育体制的创新。

(二)构建联合课程和合作项目

一是将“北极环带研究”建设成北极大学成员机构提供合作课程与项目的平台。该平台促使学生通过学校、网络等方式参与进来，更好地了解北极地区的知识体系，如北极土著风情以及民族发展等，为进一步接触可持续资源管理、自我管理以及北极旅游等更专业的领域提供了平台。“北极环带研究”的项目分为两种课程类型：核心课程(Circumpolar Studies Core)和高阶课程(Advanced Emphases)，旨在为北极地区相关问题的研究提供相对应的专业课程，鼓励近北极国家参与北极科学研究的课程体系建设[13]。二是扩展北极大学的课程层次。北极大学成员机构提供的课程应包含学士、硕士、博士和非学历教育等4个层次，目的是为学生提供更高层次的专业教授，应对和解决北极的相关问题。三是鼓励非北极国家的高校积极参与北极大学的联合课程和合作项目，使非北极国家认识到北极大学这一平台的重要性，同时也要创造出更多具有创新性的研究项目。当前北极大学大部分的联合课程和合作项目的提供国集中于北极国家，非北极国家中有联合课程和合作项目的占比很低，开设该课程的目的是使学生认识到北极问题的重要性，学习更扎实的北极专业知识，从而更好地参与治理北极，这同时也为学校培养北极教学和科研创新型人才打下了基础。

(三)优化北极大学的科研机制

北极大学科研机制的优化，需要从以下5个方面入手。一是进一步完善“专题网络和研究机构”(Thematic Networks and Institutes)服务北极地区发展需求的功能。“专题网络和研究机构”旨在通过共享资源和专业领域的知识，增强北极地区研究机构的综合实力，提升北极教育共同体对于北极治理的积极影响力，体现北极大学的治理原则和价值观[14]。二是组建优秀的跨国科研团队，通过合作共同推动区域建设的科研实践，专注于研究合作、知识共享和特定领域的教育合作，增强与北极大学的主旨和目标的呼应性。三是鼓励非北极国家的成员参与北极研究。专题网络与研究机构的涵盖范围较为广泛，涉及自然科学和人文科学的多个领域，各专业均衡交叉发展，共同为北极地区建设贡献力量，这就需要增大非北极国家参与北极问题研究的国际合作力度。四是共享北极大学的科研基础设施。通过开放北极大学的研究基础设施数据库，不仅能够提升北极地区科研基础设施的利用率，还有助于提升北极科学研究的整体水平。五是建设网络学习资源平台。通过在线网络平台保存北极专家的采访记录，为实现资源的共享提供了捷径。

结 语

科技与人才是推进北极地区一体化的核心要素。由北极国家主导的北极理事会，已经成为推动北极地区一体化的支柱性力量，并建立起一系列跨国教研合作的国际规范[15]。北极大学有一套适合自身发展特点的运行管理机制，在此机制指引下，教育机制和科研机制有条不紊地运行，为北极大学独具特色的人才培养和教研发展提供了动力。这些机制不仅为北极大学成员机构在教育和科研等方面带来了福利，同时也促进了成员机构对北极地区的共同治理，有助于北极高等教育共同体建设。从北极大学的运行管理机制来看，北极地区的一体化虽然起步较晚，且面临北约对俄罗斯的地缘钳制[16]，但各国在推动跨国北极人才培养与科学研究问题上，则立场高度一致。如今，北极理事会已经全面引领北极科学知识创新与跨国人才培养的进程，促进北极科技研究与北极高层次人才培养相结合，将高等教育共同体建设作为推动北极一体化战略的核心要素。可以预见，北极理事会将通过制度性引导的方式，加大对北极大学人才培养与科学研究的资源投入。当北极大学受到地区性国际组织的助力时，则会增强北极大学成员国的共识与合力，从而进一步夯实北极高等教育共同体建设的愿景基础。