民族地区资源型城市经济高质量发展研究

□文/张 阳 赵海东

（1.内蒙古大学民族学与社会学学院；2.内蒙古财经大学；3.内蒙古大学经济管理学院 内蒙古·呼和浩特）

［提要］ 资源型城市由于对资源的过分依赖，导致这些城市逐步进入衰退期，同时由于民族地区资源型城市经济发展同其他地区相比存在明显差距，生态环境脆弱，因此民族地区资源型城市更需要寻找一条高质量发展的有效路径。本文以民族地区资源型城市鄂尔多斯市为例，对其经济发展情况进行分析，进而找出存在的问题，并从产业结构、生态环境、农牧业经营体系等方面提出可行性路径。

党的十九大和中央经济工作会议做出“中国特色社会社会主义进入新时代，我国经济发展也进入新时代”的重要论断，同时指出新时代中国经济发展的基本特征，即高速增长阶段转向高质量发展阶段。2013 年，我国确定262 个资源型城市，其中，民族地区有61 个。由于对资源的过于依赖，以及一些客观的原因，民族地区资源型城市经济发展同其他地区相比存在明显差距，生态环境脆弱，经济发展亟须提高，民族地区资源型城市急需寻找一条高质量发展的有效路径。

一、文献综述

自党的十九大提出高质量发展以来，学术界已有不少文献阐述其内涵、测度方式、路径选择，或做相关理论探讨。关于经济高质量发展内涵，金碚（2018）在明确“质量”含义的基础上，从经济学视角对高质量发展做出了定义：高质量发展就是能够满足人民日益增长的美好生活需要的经济方式、结构和动力机制。高质量发展是创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念高度融合的发展。与高速增长的含义不同，高质量发展意味着不再追求简单的量的扩张，而是量质齐升，以质取胜，反映的是高质量发展的量与质协同演进的过程。评价体系的建立对于高质量阶段发展的相关政策的实施效果具有重要的预测、考核和评判作用。学者们根据各自对经济发展质量的理解，从经济结构的合理性、经济效率、经济增长可持续性和人民福利水平、经济基本面和可持续发展、经济和社会的发展质量建立了一系列指标评价体系。关于高质量发展路径，建设现代经济体系、以创新作为推动经济高质量发展的第一动力，以供给侧结构性改革为主线，将重点放在产业结构转型升级上，加快新旧动能转换，不断提高经济发展质量和效益，关键是要迈向价值链发展的中高端，从“中国制造”变成“中国创造”，依托科技创新在新一轮的产业革命中实现“换道超车”。研究资源型城市的文献大多集中在转型、碳排放、生态评价、高质量发展等领域，但将研究区域设置为民族地区的文献很少，在知网上只有几篇，主题基本为资源型城市转型。

二、鄂尔多斯市经济发展概况

鄂尔多斯市位于内蒙古自治区西南部，地处鄂尔多斯高原腹地，东、北、西三面被黄河环绕，南与黄土高原相连，东、南、西与晋、陕、宁接壤，北及东北与“草原钢城”包头市以及自治区首府呼和浩特市隔河相望。东西长约400 公里，南北长约340 公里，总面积86，752 平方公里。鄂尔多斯市地势起伏，西北高、东南低，地形复杂。地貌类型多样，既有芳草如茵的美丽草原，又有开阔坦荡的波状高原，但总体上看，平原稀少，高原山区和沙漠地带平分秋色。全市平原约占土地总面积的4.33%，丘陵山区约占土地总面积的18.91%，波状高原约占土地总面积的28.81%，毛乌素沙地约占土地总面积的28.78%，库布其沙漠约占土地总面积的19.17%。鄂尔多斯市地下有储量丰厚的能源、矿产资源，近年已发现具有工业开采价值的重要矿产资源50余种，已探明稀土、高岭土储量占全国总储量的1/2。

（一）经济体量迅速增长。1947 年，鄂尔多斯市地区生产总值只有500 万元，人均21 元。到改革开放前夕的1978 年，经济总量不到3.5 亿元，列内蒙古自治区各盟市第7 位，多数主要经济指标居内蒙古自治区后三位，鄂尔多斯市经济发展的起点，并不是很高。进入20 世纪90 年代，鄂尔多斯市立足资源优势和地区实际，加快新型工业化和农牧业产业化发展步伐，到1998 年经济总量突破百亿元（100.26 亿元），居内蒙古自治区第6 位，比改革开放之初前进了1 位。1978～1998 年20 年间经济总量年均增长11.8%，高出内蒙古自治区同期年均增速1.6个百分点。尤其是从20 世纪90 年代初开始，因为资源的优势，鄂尔多斯市经济呈现出超常规发展的态势。进入21 世纪，通过加快农牧业发展重心向沿河沿边地区转移、加快新型工业化发展重心向沿河地区转移和加快重点城镇布局向沿河、沿边转移，鄂尔多斯市经济体量再上新台阶。2007 年经济总量突破千亿元（1，173.16 亿元），是 1978 年的 338.7 倍。21 世纪以来的十年，年均增长24.1%，其中高峰年份2005 年增长了37%，是鄂尔多斯市经济增长最快的时期。十九大以来，鄂尔多斯市大力推动新旧动能转换，促进经济高质量发展。鄂尔多斯市全员劳动生产率由1978 年的0.08 万元/人提高到2008 年的18.5 万元/人，到2017 年达到31.8 万元/人，生产效率实现飞跃。2021年鄂尔多斯市经济总量达到4，715.7 亿元，人均地区生产总值为21.81 万元，人均GDP 增速的背后，是全员劳动生产率的提高。（表 1）

表1 1978～2021 年鄂尔多斯市地区生产总值、人均生产总值对比一览表

（二）财政实力大幅提升。1957 年鄂尔多斯市公共财政预算收入为667 万元，1978 年鄂尔多斯市地方财政收入仅为1，900 万元，仅占内蒙古自治区的2.8%。此后经过32 年的缓慢增长，1989 年突破亿元大关，2001 年和2008 分别突破10 亿元和 100 亿元，分别是 1957 年的 16.2 倍、154.8 倍和 1，774.7 倍。鄂尔多斯市财力的增加不仅为经济社会的发展奠定了雄厚的资金基础，同时为切实改善民生提供了有力的资金保障，2021年鄂尔多斯市一般公共预算收入为552.0 亿元，一般公共预算支出为729.4 亿元，全市财政支出的63.9%投向了民生领域。

（三）产业结构不断优化。改革开放前，鄂尔多斯市经济结构不尽合理，产业结构以农牧业为主。1947 年，全市三次产业比例为90∶8∶2，能够称之为工业的只有8 座小煤矿，商业更是落后。1978 年，农牧业经济仍占经济总量的50%，工业仅占20%，服务业不到30%（26.7%）。主要工业产业除了煤矿，多数都是以“小散差”为特色的农畜产品初加工企业。1979 年，亚洲最大的羊绒加工企业——鄂尔多斯羊绒衫厂建成，成为鄂尔多斯地区正规工业化开始的标志。20 世纪90 年代初期，将工业经济重点转到结构调整和规模扩张上来。1993 年鄂尔多斯市三次产业结构为31.9∶38.2∶29.9，鄂尔多斯正式越过了农牧业主导向工业经济主导转变的历史分水岭。到1998 年，第三产业超过第一产业，三次产业结构调整为23.9∶49.3∶26.8，形成以工业为支撑的“二三一”模式，呈现出典型的工业化中期特征，地区产业结构实现质的提升。进入21 世纪，鄂尔多斯市开始走新型工业化发展道路，工业经济整体素质和市场竞争力大大提升，经济增长方式也由粗放型向集约型转变，产业内容日益丰富。到 2012 年，鄂尔多斯三次产业结构调整为 2.5∶60.5∶37，第二产业占比达到历史最高点。单从产业领域看，已经隐约显露后工业化社会的特征。十八大以来，鄂尔多斯全市力推产业结构调整，转型升级步伐加快，逐步形成了以二三产业为主导的产业体系。十九大之后，鄂尔多斯市进一步加大供给侧结构性改革力度，积极促进新旧动能转换，致力于实现高质量发展。到2021 年，三次产业结构进一步调整为 3.1∶65.3∶31.6，年末规模以上工业企业481 家，全年规模以上工业实现营业收入6，701.9 亿元。（图 1）

图1 1947～2021 年鄂尔多斯市三次产业结构对比图

（四）资金投入持续增长。对鄂尔多斯市来说，相对于自然资源，资金是稀缺要素，资金的投入是鄂尔多斯市发展的重要动能。“一五”计划完成的1957 年，鄂尔多斯市全社会固定资产投资也不过223 万元。鄂尔多斯市1962 年全社会固定资产投资甚至比1957 年下降了11.6%。1978 年改革开放开启了鄂尔多斯市投资增长的新篇章，1980 年鄂尔多斯市全社会固定资产投资就达到8，978 万元，在1978 年基础上翻了一番，整个20 世纪90 年代全社会固定资产投资年平均增长14.6%，10 年翻了两番。进入21 世纪以来，鄂尔多斯市全社会固定资产投资实现历史性跨越，先后突破百亿和千亿元大关，投资来源向多元方向发展，单一模式打破，集体、私营个体等投资意愿得到激发，投资能力得到强化。至2017 年，国有经济投资1，409.8 亿元，非国有投资 1，655.9 亿元，其中民间投资 1，411.9 亿元，民间投资占固定资产投资的比重达46.1%，比改革开放之初提升34.3 个百分点。

（五）工业体系从无到有、从有到优。改革开放之前的鄂尔多斯市工业不发达，改革开放之后，鄂尔多斯市工业逐步由仅能生产原煤、天然碱、生铁、地毯等少数几种产品，发展成为门类比较齐全。随着工业经济的不断转型发展，制造业在工业中的比重不断上升，已经占到规模以上工业的1/8，新兴产业快速成长。鄂尔多斯市坚持工业集群化发展、集中化布局，积极淘汰落后产能，2016 年鄂尔多斯市市规模以上非煤工业增加值突破千亿大关，非公有制工业蒸蒸日上，规模以上非公有制工业企业增加值接近全市规上工业的3/4，非公有制工业实现利润总额超过规模以上工业利润总额的2/3。小微型工业企业主营业务收入接近规模以上工业主营业务收入的1/3，成为大中型工业企业的后备军和蓄水池。

（六）对外开放基本格局形成。改革开放以来，鄂尔多斯对外经贸规模不断扩大，成为全国外贸百强城市。同时，鄂尔多斯机场升级为国际机场，国际航空口岸正式对外开放。2004 年国道210 线包头至东胜段高速公路建成通车，总投资16 亿元，是鄂尔多斯市第一条采用国外资金建设的高等级公路。2021 年，鄂尔多斯市完成进出口总额89.3 亿元，同比增长94.1%。其中，进口总额31.2 亿元，同比增长42.1%；出口总额58.1 亿元，同比增长141.7%。

三、发展中存在的问题

鄂尔多斯市逐步从农牧经济发展成工业新城，经济高速发展，人民生活水平逐步提高，但同时在发展中也呈现出民族地区资源型城市共有的问题，导致了资源的被利用和破坏。这种依赖于资源的增长方式，并不能从根本上改变鄂尔多斯市欠发达地区的地位，与发达地区相比，发展不平衡不充分的问题表现得尤为突出。主要体现在以下几个方面：一是产业结构不平衡，第三产业占比不足，还是依赖第二产业拉动经济；二是城乡居民收入差距较大，农村牧区发展较为滞后，还需继续落实乡村振兴战略；三是公共支出占比落后于全国水平，与发达地区还有不小的差距；四是区域发展相对不平衡，过度依赖资源；五是资本高收益导致居民消费上涨，居民一方面要承受环境污染，另一方面资源开发也会造成当地物价水平升高，等等。

四、民族地区资源型城市经济高质量发展可行性路径

民族地区资源型城市应当以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，以改革促转型，以开放促发展，以创新求突破，描绘新蓝图、开启新征程、引领新实践，持续推动经济高质量发展，促进质量、效率和动力变革。

（一）走产业结构转型之路。一方面要以持续提升人民生活质量为导向，以提高资源产出率为主线，以控制资源投入总量和污染排放总量为重点，制定资源可持续利用政策，推动产业结构转型；另一方面要激发新动能，充分发挥地区优势和发展潜力，着力弥补劣势，调整结构，超前谋划布局一批重量级未来产业，推进战略性新兴产业集群化发展，努力走出一条充分发挥资源优势但又不依赖资源的创新发展道路。

（二）走服务业多元化之路。坚持配套发展、融合发展思路，重点发展为一二产业配套的生产性服务业，加快发展生活性服务业，促进“三产”内部各产业融合发展，使现代服务业成为转型发展重要支撑。进一步优化服务业发展环境，拓展服务业新领域，发展新业态、新模式，培育服务业新热点，推进服务业专业化、融合化、品牌化、网络化经营，不断提高服务业发展水平。

（三）走现代农牧业产业化经营体系之路。要健全政策体系，推进农牧业经营体制创新。进一步完善龙头企业与农牧民利益联结长效机制。坚持农牧民家庭经营主体地位，培育种养大户、家庭农牧场、农牧民合作社等新型农牧业经营主体。要顺应消费结构升级趋势，继续扩大绿色、有机、无公害农畜产品供给，加强质量品牌建设，健全从农田牧场到餐桌的质量监管体系，推动农牧业从产量导向转向质量效益导向，让好产品卖出好价格。要充分利用民族特色和绿色农牧业等丰富资源，研究制定促进休闲农牧业发展的用地、财政、金融等扶持政策，加快发展休闲农牧业。

（四）走新型城镇化之路。坚持以人为核心，全面推进新型城镇化建设，提升城镇发展水平，建设文明、生态、智慧、宜居、宜业、宜游的品质城市，全面加强新农村、新牧区建设，构建城乡互补、区域协作、融合发展的城乡一体化发展新格局。

（五）走生态建设之路。民族地区资源型城市大多数也是生态屏障区，在经济高质量发展中，一定要牢固树立“绿水青山就是金山银山”重要理念，始终把生态作为支撑经济社会转型发展的重要载体，把生态建设作为最大的基本建设，最大限度地增加生态资产、减少环境负债，毫不动摇地抓好生态文明建设。当前，民族地区资源型城市正处于经济高质量发展的关键时期，在发展中一定要遵循特色化、集约化、差异化、个性化，充分利用新兴产业、大数据等现代产业，走具有本地特色的经济高质量发展新路子。