从《情报授权法》的比较中探析美国情报工作新变化

马之璇

孟德斯鸠曾在《论法的精神》中提出：“法就是这个根本理性和各种存在物之间的关系。”从法的创立过程上看，它是人们实践经验和科学理论的结合与凝练，里面包含着人类对自然、社会以及自身的认知。由美国会每年审议通过的《情报授权法》（以下简称“授权法”），是美国实施情报监督的重要立法，该法案规定美国未来一年或更长一段时间情报工作的任务。自1978年以来，除个别年份的授权法案因争议过大而被迫废止外，美国会每年都要通过一部授权法。一般情况下，每个财年的情报授权法都将对本年度情报界计划实施的各类国家情报项目进行授权，而除了一些日常工作的授权外，它还对情报界的一些大事和要事进行审批和指导。不同时期的授权法，反映了美国在不同国家安全环境下对情报问题的观念与做法。解读该法案，有助于了解国家情报活动审批和监督与美国家情报资源配置，把握美国在特定时期内的情报工作计划与重点。本文选取2003财年和2021财年这两部具有代表性的授权法，对其核心内容进行解读，以期在比较中把握美国情报工作变化新趋势。

美国2003财年《情报授权法》的核心内容

“9·11”事件的爆发，标志着恐怖主义已经发展成为一种极其严重的国家安全威胁，使得美国越来越注重加强反恐情报工作。2002年11月27日，美国第107届国会通过2003财年《情报授权法》，该法反映了全球反恐战争这一新安全环境下美国情报工作的新指导思想、新做法，“9·11”调查委员会的创立即源自该授权法。该授权法主要对2003财年各类国家情报活动的审批、开展、监督等进行较为详细的规范，共分为十章，核心内容归纳如下。

首先，成立“9·11”委员会进行调查评估。“9·11”恐怖袭击事件发生后，美国各界普遍要求对相关部门在预防和应对此次袭击过程中的表现进行调查。该法案第六章命名为“关于针对美国的恐怖袭击的国家委员会”，根据该授权法第601条，授权成立“美国遭受恐怖袭击国家委员会”，责成其对“9·11”事件的相关情况进行全面调查，该委员会简称“9·11”委员会。该章的法条详细明确了调查的人事安排、重点内容，赋予了调查人员合法权力，并确定了汇报的相关事项。例如，关于调查的重点内容，该授权法第604条明确规定包括“调查导致‘9·11’事件的各类事实与环境，如相关法律、行政命令、规章制度、计划、政策、实践活动及规程等；也可调查机构或活动，如情报机构、执法机构、外事机构、移民机构和边防管制机构、恐怖组织资产流动情况、民航活动、国会监督和资源分配情况及委员会认为需要调查的其他机构或活动。”委员会还需调查“各政府部门及民间组织在侦测、防止和应对恐怖袭击事件上的能力与作用。该法还授权委员会知情权、听证权、传唤权等多种权力。据此可以看出，该法授权的情报调查事项十分广泛，有助于从法律上保障委员会调查内容的合法性和有效性，也有助于促使调查工作平稳顺利运行。

美国2021财年《情报授权法》确立的情报界优先事项

美国2003财年《情报授权法》聚焦恐怖主义威胁

美国反恐行动遍及近半个地球

其次，众多法条都专门针对反恐战争。例如，第106条为“反恐战争的额外拨款的授权”，第三章第5节专门针对恐怖主义，提出建立外国恐怖主义资产追踪中心，要求中央情报总监建立一份国际恐怖主义分子及恐怖组织清单，并将该名单共享给相关组织。

冷战时期，美国面对的国家安全威胁单一，情报目标集中，形成了情报机构各自为政的“烟囱”结构。“9·11”事件发生后，恐怖主义作为美国家安全、国土安全的首要威胁，其特殊运行方式对美国情报界独立的烟囱式工作模式提出了挑战，对情报机构的情报共享和协同合作提出了紧迫需求。为促进联邦政府、州政府以及各基层单位之间实现情报共享，以应对各类恐怖主义威胁，2003财年《情报授权法》以专章形式——第七章“信息共享”——详细规定了信息共享的相关事项。由于该章对国土安全情报的共享具有重要指导意义，因此，被单独命名为《2002年国土信息安全共享法》。

该法对于如何实施共享，如何依法授权以及如何开展协调工作都进行了较为详细的阐述，因此，对于规范情报共享具有重要指导意义。例如，根据该法第703条第a款，总统应规定并实施相关政府机构确定的国土安全信息共享程序，并确保该程序适用于每个联邦政府机构，该程序不得改变涉密信息的保密要求，不得改变保护信息来源和获取手段的要求。

类似第七章的做法，该法案第九章为“反情报活动”，但由于其地位独特，作用特殊，因此也被单独命名为《2002年反情报促进法》。该法共分为“短标题和立法目的”“国家反情报执行官”“国家反情报执行办公室”和“国家安全法反情报提案”四部分，分别规范了该法的名称，立法目的，国家反情报相关机构的职责使命、管辖权限和人事安排等内容，也成为国家情报总监办公室下设国家反情报执行官的重要法律依据。

克林顿时期的第75号行政命令《加强美国反情报效能——面向21世纪的反情报》规定设立国家反情报执行官，《2002年反情报促进法》以法律形式确定了反情报执行官的职能。根据该法第902条a款，国家反情报执行官“应为美国政府在国家反情报领域的首脑”。国家反情报执行官应在国家情报总监的领导下履行以下职责：管理国家反情报事务；担任国家反情报政策委员会主席；担任国家反情报执行办公室领导；在国家情报总监的授意下，作为观察员参与行政机构的其他委员会组织。由此可以认为，该授权法以法律形式确定了国家反情报执行官的职能，为进一步整合美国家反情报工作提供了法律依据。

美国2021财年《情报授权法》的核心内容

美国2021财年《情报授权法》由于国会审议阶段出现问题，未能单独立法，只能作为2021财年《综合拨款法案》中的一部分出现，该法案于2020年12月27日经特朗普总统签署后正式生效。美国众议院情报委员会主席亚当·希夫表示：“2021财年《情报授权法》基于2020财年《情报授权法》编纂而成，是有史以来最先进、最注重改革的情报授权法。国会向情报界承诺，确保情报界拥有与俄罗斯和中国等战略对手竞争的资源，确保情报界员工能够在前所未有的传染病肆虐的环境中继续开展工作。同时采取新的措施和手段，保护美国人民的隐私、自由以及美国的民主制度。”

首先，该授权法确立了四个情报优先事项，其中把针对中国和俄罗斯以及气候变化、流行疾病等战略性跨国威胁的情报搜集与分析放在首位，足以见得对大国竞争的重视程度。其次，在第二章有关情报界评估报告事项的授权中，开辟专门条目规定针对中国的评估报告。此外，相关技术领域的情报评估计划标题中虽没有明确以中俄为评估对象，但其内容中无不以中国和俄罗斯为假想敌。

随着人工智能、半导体、5G等新兴技术日益运用在情报领域，美国情报界的实力得到增强，同时，拥有强大情报技术能力的对手也对其带来了前所未有的挑战。为回应这一挑战，该授权法一方面要求对关键技术趋势进行评估，规定国家情报总监在180天内制定情报界信息技术环境的长期路线图以及实施该路线图所需的商业计划书，另一方面，也规定情报界要对外国政府和商业公司使用网络入侵及监视技术对美国造成的威胁进行评估。此外，该授权法还要求情报界在2021财年向国会递交相关报告，分别为安全可信技术报告、开发第五代无线网络测试平台的报告以及中国和英国建立此类平台情况的报告，其中，在安全可信技术报告中，该法案还规定情报界相关部门向国会提交该财年“通信技术安全与创新基金”使用情况的报告，具体包括该笔拨款所运用的项目、使用手段以及项目进展的具体细节。这说明，美国政府充分认识到了新兴技术在情报领域的重要价值，既注重提升自身情报技术能力，又紧盯对手情报技术能力发展趋势，及时提出应对之策，防范对手的技术监视与网络入侵。

美国2003和2021财年《情报授权法》的目录比较

在全球气候变化和新冠肺炎肆虐的背景下，美国会认为美国面临着前所有未有的气候及卫生健康跨域威胁。对此，该授权法要求情报界每年向国会递交气候安全报告和全球流行病威胁报告，发挥情报在这方面的预警作用，尽最大能力将威胁伤害降到最低。第一，在情报界优先事项中，该授权法将气候与全球性流行病等战略性跨域威胁情报的搜集与分析置于仅次于大国竞争的位置。第二，该法案要求国家情报总监向国会提交有关全球流行病的《国家情报评估报告》，具体内容包括预测新冠病毒的境外传播速度及大规模爆发的可能性，世界各国及国际组织抗击新冠病毒的能力，全球合作抗击疫情的机遇与挑战以及新冠病毒肆虐对政治稳定、武装冲突、人道主义援助、经济发展和美国全球领导地位的影响等。第三，根据该法案规定，为提升美国处理战略性跨域威胁的情报能力，国家情报总监应以气候安全咨询委员会为参考，负责组织、协调建立战略性跨国威胁咨询委员会。

为确保促进恐怖主义信息在所有联邦、州、地方以及私营部门之间共享，根据《2004年情报改革与防止恐怖主义法》，总统拥有信息共享环境管理权限，具体包括建立安全的信息共享环境，构建组织管理架构，规定并执行相关政策、指令与规则。《2020年国防授权法案》将上述总统职责划分给了国家情报总监，该情报授权法不仅再次将相关权力归还总统，此外，还赋予总统限制国家情报总监相关权限的权力。这说明，该授权法进一步加强了美国总统的信息共享环境管理权限，削弱了国家情报总监的相应权限。

美国 2003和2021财年《情报授权法》的核心内容

对2003和2021财年《情报授权法》的比较分析

结合前两部分的文本解读，该部分从结构体例、核心内容对两部授权法进行由表及里、由内而外的比较分析。

美国家安全局园区

对比二者目录可以发现，相比于2003财年，2021财年的授权法章节更为优化，表述更加精简。尽管遣词造句有所区别，但是两部授权法前两章“情报活动”和“中央情报局退休和残障系统”的主要内容基本一致，即从总体角度宏观解释了拨款基金的使用部门，涉密授权计划的分发范围以及该财政年度情报及其相关活动、情报界管理账户的具体拨款事项。不同的是，拨款数额有大幅度增加。2021财年，国会授权向情报界管理账户拨款约7.31亿美元，相比于2003财年拨款约1.58亿美元，2021财年多出了约5.72亿美元。中情局退休和伤残系统基金则从2003财年的2.23亿美元增长为2021财年的5.14亿美元。这背后一方面体现出20年来美国经济的增长，另一方面也说明情报在美国家安全中的地位作用日益提升。

美国2021财年《情报授权法》

从核心内容的比较中可以看出，在情报界优先事项中，2003财年的授权法注重应对恐怖主义给国家安全带来的威胁，2021财年的授权法更加聚焦大国竞争，尤其是对华竞争，同时也关注气候、流行病、技术、网络空间等新兴领域的国家安全威胁挑战与应对。究其原因，与各自面临的国家安全环境背景密不可分。受2001年的“9·11”事件影响，美国家安全工作围绕反恐战争为中心展开，这对情报支援提出了新特点与新要求，相应地体现在2003财年的情报授权法中。然而，自2017年以来，美国在《国家安全战略》中明确表示，全球战略环境已经发生变化，美军战略重心也从反恐转向“大国竞争”。为了在美国所谓的“大国竞争”背景下保持战略威慑和领先地位，美国不断修正未来情报工作的重点，将情报工作对象由恐怖主义逐渐转向中国和俄罗斯等国家。

美国情报工作新变化

通过前文的内容对比不难发现，20年后，美国的情报工作重点明显由反恐转变为大国竞争，并且大国竞争的对象聚焦中国和俄罗斯。2021财年《情报授权法》没有一个条款专门针对反恐，但仅与中国直接相关的情报评估报告就达八项之多。其他优先事项中，例如网络空间情报、情报界信息技术环境等领域的竞争，虽然没有明确点出中国，但字里行间无不透露出把中国和俄罗斯当做假想敌。

2003财年《情报授权法》中，情报界的管理主体为中央情报总监，2021财年则变化为国家情报总监，表面上是情报界管理主体的变化，背后实则反映出20年来美国家情报管理体制的变化。2004年，美国进行了情报管理体制改革，原情报界首长中央情报总监职位被撤销，取而代之的是国家情报总监，作为总统的首席情报顾问和情报界的负责人，统筹管理、组织协调美国家情报事务。

随着机器学习、人工智能、5G等新兴技术的发展，情报技术也越来越发达，新的情报搜集手段不断出现，专业的技术机构随之建立并发展完善。此外，随着国家安全威胁变化和情报工作重点调整，相应的机构也应运而生。例如，2021财年《情报授权法》要求完善网络空间委员会建设，还要求建立战略性跨国威胁咨询委员会，负责相关领域的情报搜集与分析活动。

结语

从2002年到2020年将近20年间，全球战略重心由反恐转向大国竞争，美国所面临的国家安全环境已经从全球反恐战争逐渐演变为大国竞争。年度情报授权法作为美国情报法律体系的重要组成部分之一，事关美国家安全，其重要性比较突出。通过对2003财年与2021财年《情报授权法》的比较研究，有助于把握美国在国家安全环境发生新变化、军事转型不断推进、情报改革纵深发展等背景下对情报问题的新认识、新发展。