校外教育培训的法治化监管

朱 军

(河南大学 法学院， 河南 开封 475000)

一、问题提出

2021年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》(以下简称“双减”政策)，标志着国家将以更大力度解决义务教育阶段学生负担问题，同时也将治理对象明确指向校外教育培训。“双减”政策的出台在全社会引起广泛关注，不仅因为校外教育培训影响着教育体系乃至我国青少年的健康发展，同时表明以往的“减负”措施效果并不那么理想。

20世纪末，我国开始倡导素质教育，同时采取措施减轻中小学生的学业负担，即所谓的“减负”，但从当下校外教育培训的热度看，已有的“减负”措施收效甚微。“减负”政策无法达到预期效果的原因很多[1]，其中教育资源分配的不充分是关键。近些年来我国经济社会快速发展，社会矛盾已经发生变化。在教育领域，人们对于教育的需求已经不再是基本的“有学上”，而是“上好学”[2]。换言之，“人们对教育生活也有了更高层次的追求，从基本的教育机会需求提升至更高精神层次的教育需求”[3]，因此应加快发展更高质量、更加公平、更具个性的教育。然而传统的学校教育改革进程较慢，无法充分回应和满足当前人们的教育需求，此时校外教育培训的优势得以显现。

校外教育培训乘着教育和市场改革的东风快速发展，在满足人们对个性化教育需求的同时,其市场属性又“反噬”整体教育系统，产生了诸如学生负担过重、资本介入带来的社会焦虑、社会负担增加等现实问题。“双减”政策的提出就旨在解决校外教育培训存在的问题，同时通过建设高质量教育体系来满足人们多样化的教育需求。因此，“双减”政策尤为重要的措施就是重点监管校外教育培训，保障学生权利，构建良性教育发展秩序。在全面推进依法治教背景下，对校外教育培训的治理“要通过法治引导和规范教育管理行为、学校办学行为、群众维权行为、社会参与行为”[4]，进一步强化校外教育培训监管要求“推进校外培训监管的法治化建设”[5]。可见，法治化已经成为校外教育培训监管的必由之路。

二、校外教育培训亟待法治化监管

校外教育培训，又称影子教育，是学校教育之外其他社会机构组织的教育活动。这种教育活动具有个性化、差异化、多元化和补充性的特征[6]，能够弥补学校教育的不足，但同样也存在着定位不清、运行不规范、教学内容不符合要求等问题。从世界范围看，各国对校外教育培训的政策一般有六种态度，即支持和鼓励、放任自由、监督但不干预、监管和控制、采取混合模式、完全禁止[7]。为保障教育的良性发展,我国对泛滥的校外教育培训采取监管和控制的策略。

1. 校外教育培训的弊端需要法治化监管予以克服

校外教育培训经过多年发展给学生、学校、家庭及教育秩序等带来深刻影响，而校外教育培训具有的市场属性造成资本过度介入，导致其“违背了教育公益属性，破坏了教育正常生态”[8]，在此背景下，亟须法治化的监管措施予以纠偏。

(1)校外教育培训的扩张危及教育公平

我国目前基础教育阶段存在一定程度的不均衡发展，校外教育培训在资本干预下过分强调市场属性，反而加剧了教育不公平[9]。众所周知，教育市场化之后，教育资源的获得就和家庭地位和家庭收入有密切关系。优质教育资源获取的竞争程度更为激烈，家庭收入水平与教育支出存在明显的正相关[10]。有学者直言：“无论教育供给如何，家庭资本都会驱使家长追逐更多、更好的教育资源，提高子女竞争优势，间接地维持教育机会的不平等。”[11]换言之，收入越高的家长，越有能力让子女获得更多的教育资源和教育机会。这显然就会酝酿出新的教育不公平，更让人担忧的是，这种不公平可能会引发人们对教育带来阶层固化的焦虑，从而形成恶性循环，使得校外教育培训的治理难上加难。

可见，校外教育培训的扩张已经带来严重的教育不公平现实和隐忧。以“应试”为导向的校外教育培训，引发过度教育竞争，最终加剧社会不公平。“双减”政策主张通过对校外教育培训的法治化监管实现教育公益性的回归，同时改变“社会底层或边远农村地区家庭的学生或因支付不起补习费用或因没有机会不能接受影子教育，从而造成教育机会不平等”[12]的局面。

(2)校外教育培训干扰学校教育的正常开展

校外教育培训从多角度对学校教育秩序产生干扰。首先，校外教育培训的教学内容与学校同步或者超前，替代了学校的教学功能，让学校的教学活动难以有效开展。其次，校外教育培训对于学校教师队伍建设产生不良影响。校外教育培训机构往往高薪聘请学校优质师资加入，影响了普通学校教师的积极性，导致部分学校人才流失严重。除此之外，也有学者认为“学生在校外培训机构中对教师的服务角色和态度的理解会影响学生对教师真正的角色判断”[13]。换言之，校外教育培训机构打破了传统的师生关系，建立起基于金钱交易的不正常师生关系，教师的权威大打折扣，势必影响学生与教师之间的沟通。最后，校外教育培训还可能影响中小学招生。校外教育培训机构围绕着升学的指标开展教育培训，并进一步打造出各种指标来影响学校招生，俨然成为学校招生的“初筛”机构[14]。可见，校外教育培训从教学内容、教师、招生等多个层面影响着学校教育的开展。

(3)校外教育培训加重学生学业负担

20世纪末开始的“减负”行动和目前的“双减”政策，主要目的都是降低学生的学业负担，让学生在义务教育阶段接受知识的同时，充分培养自身兴趣和健全人格，从而实现教育对人的发展的培养价值。但校外教育培训围绕应试展开枯燥机械的训练，以提高学生考试成绩为核心目标。 有数据显示，在参加校外教育培训的中小学生中，只在每日课后需要接受校外教育培训的占61.3%，而只在周末参加校外教育培训的占14.4%，平时和周末都参加培训的有24.3%[15]。然而，校外教育培训这种无视学生综合素质真培养的教育方法并没有大幅提高学生成绩，反而由于学习时间过长，学生对学校教育产生逆反心理，学习积极性降低，成绩不升反降。

校外教育培训不仅无法有效提升学生学习成绩，甚至“还在很大程度上阻碍了学生的个性化和全面发展，不利于身心健康”[16]。就心理健康而言，中小学生过分注重学习成绩，导致其抑郁倾向严重[17]； 就身体健康而言，长时间参加培训造成中小学生视力下降[18]，而体育锻炼时间的缩短又会使学生身体素质无法得到全面提升。可见，校外教育培训使中小学生学业负担过重，同时过度的考试焦虑也会危害学生的身心健康。

(4)校外教育培训增加家庭教育开支

校外教育培训的市场属性及对学生家长焦虑情绪的把握，使其收费较高，增加了普通家庭的压力。相关研究显示，收入水平越高、父母受教育程度越高的家庭为子女选择校外培训的概率越高，而支出水平也相应较高。一项校外培训成本占家庭收入比的调查数据显示，“以全体家庭为样本，课外私人补习成本占家庭纯收入的比例为2.49%，占全部教育支出的比例是11.09%，以参加课外补习家庭为样本，课外私人补习成本占家庭年纯收入的10.41%，占全部教育支出的比例为44.29%”[19]。而另一项关于教育支出的调研数据表明，“每年教育支出比例在10%—30%的家庭占47.17%，比例在10%以下的家庭占17.89%，其余34.94%的家庭教育支出超过了家庭总收入的30%”[20]。从以上数据可知，当前校外培训费用已经成为家庭支出的重要部分，同时也成为许多家庭的消费负担。

校外教育培训除了引发以上问题之外，还对整体教育发展和教育理念产生不良影响。校外教育培训为了逐利，往往大肆传播教育焦虑，严重违背学生全面发展的教育理念，损害了学生的身心健康，抑制了学生的发展潜力。可见，校外教育培训带来的种种问题亟待国家通过更为长效、精准的法治化监管予以解决。

2. 校外教育培训的良性运作需要法治化监管予以保障

校外教育培训存在的诸多问题直接影响其合法合规运行，但治理校外教育培训不可因噎废食，更不可否定校外教育培训的作用。正如有学者所指出的，校外教育培训是学校教育的有益补充：一是为成绩后进生提供补充教育；二是提供学校教育之外的其他兴趣特长类教育，实现学生全面发展[21]。可见，国家应通过法治化监管手段促进校外教育培训有益功能的实现。

(1)校外教育培训积极功能的发挥需要法治化监管

校外教育培训具有双重功能，即个体性的成长功能和群体性的筛选功能[22]。资本逐利、机构自制能力弱、监管不到位等导致校外教育培训发展偏离了正常轨道。管理部门应通过法治化监管实现校外教育培训的定位回归、初衷回归和功能回归。

第一，校外教育培训作为学校教育辅助的定位需要法治化监管。先前为了解决学生“上学难”，弥补公立教育的不足，国家支持和鼓励校外教育培训的发展。随着时代发展，公立教育基本实现义务教育全覆盖和地域范围全覆盖，校外教育培训则主要满足学生个性化、优质化的教育需求。从我国教育发展史来看，校外教育培训一直定位为正规学校教育的辅助和补充。近年来，校外教育培训出现诸多问题，原因之一就是其定位不清而侵越学校教育。校外教育培训回归正常学校辅助和补充地位的定位，就需要国家采取法治化的监管措施。

第二，校外教育培训提供多样化教育的初衷需要法治化监管。校外教育培训的定位决定其建立的初衷就是提供个性化、多样性的教育。当前校外教育培训由于过度市场化，逐利趋向严重，而在监管缺失的情况下势必造成发展失序，从而背离其初衷[23]。校外教育培训的治理应当在明确其教育本质属性的基础上，回归为学生提供多元教育选择的初衷。这一回归需要通过立法予以规定，并在执法监管中加以落实。

第三，校外教育培训“三补”功能的实现需要法治化监管。一般而言，校外教育培训的功能可总结为“三补”，即补弱、补超、补特[24]。所谓“补弱”就是为后进生提供针对性的教学内容，重点围绕学校教学内容加以巩固，以促进其成绩提升；“补超”就是针对部分接受能力强、学习效果好的学生，在学校教学内容的基础上加以提升，尤其是在学习深度和范围上满足这部分学生的特殊需求；“补特”是为培养学生的特定技艺提供针对性的教育，满足学生兴趣需求。可见，校外教育培训立足于学校教育，但现实中两者界限不明确，需要立法加以规定，同时需要行政监管部门制定校外培训内容细则。

(2)校外教育培训回归教育属性需要强调法治化监管

校外教育培训的治理手段多样，无论是严格限制，还是有限市场规范，都以校外教育培训的教育属性为前提。在校外教育培训集团化办学，并以市场逐利为主导的背景下，回归教育属性成为其良性运作的前提。法治化监管成为促进校外教育培训教育属性回归的首要选择。

一方面，校外教育培训应树立教育优先的理念。校外教育培训有别于学校教育，但仍需要树立正当育人理念。校外教育培训将教育市场化、知识商品化的行为是市场属性的必然结果，但必须正视“校外培训机构将学习从一种活动变成一种商品”[25]而引发的破坏教育生态、扰乱教育秩序的恶性结果。通过法治化监管手段，让校外教育培训始终在严密的监管框架下运作，降低市场属性的危害程度，实现教育属性与市场属性之间的平衡是当前国家治理校外教育培训的重要措施。

另一方面，校外教育培训应消除教育不当竞争和内卷化。当下严重的社会焦虑传导到教育领域表现为激烈的教育竞争和教育内卷化。商业化的教育培训不断制造教育恐慌，并在其中获利，同时形成了我国“教育强度过大、教育竞争激烈、教育过度”[26]的现象。可以说，校外教育培训俨然成了“教育焦虑制造者”“教育秩序干扰者”，甚至“教育公平破坏者”[21]。学生家长购买校外教育培训服务的原因之一就是“缓和内心对教育资源分配不公平的焦虑感”[27]。可见，治理校外教育培训首先应消除其贩卖教育焦虑的可能性。因此，校外教育培训的法治化监管就需要通过制度明确规范校外教育培训的宣传内容，杜绝虚假宣传和过度宣传，从而尽量缓解社会焦虑。

3. 校外教育培训法治化监管能够突破传统监管路径的局限

针对校外教育培训带来的一系列问题引起的社会不满，相关部门也出台了诸多监管措施。然而，传统的监管措施存在着“法律缺位、监管乏力、监管部门协作不充分、制度柔弱、违规成本低、监管机制迟钝且效率低等漏洞”[14]，监管措施在宽严之间游移不定，监管效果不尽如人意。传统监管路径的局限性直接影响校外教育培训机构的良性运作，这种局限性主要表现在以下方面。

(1)监管依据和监管标准不健全

行政机关对校外教育培训的监管必须遵守职权法定原则，也即“任何行政职权的来源和作用都必须具有明确的法定依据”[28]。具体到校外教育培训的监管，行政机关履行监管责任的法律依据并不充分。《民办教育促进法》对校外教育培训的监督也无直接规定，其监管依据仅停留在部门规章和规范性文件的层次，且内容并不详实。可见，规范缺失导致监管活动缺乏明确依据，从而造成监管部门难以开展检查活动。监管依据的不充分可能导致监管机构怠于监管，同时也会造成监管标准模糊，缺少统一监管标准。校外教育培训具有形态多样性和操作隐蔽性的特点。形态多样性让监管机关难以制定统一的标准。而操作隐蔽性即所谓“小作坊”式存在[25]，一些培训机构场所不固定，加剧了监管的难度。同时，监管标准不统一也让监管可操作性差、缺失明确标准，给校外教育培训监管带来严峻挑战[15]。可见，这种监管依据和监管标准的不健全都需要提高法治化监管程度。

(2)监管机构及其监管职责不明确

上文提到的校外教育培训监管依据缺失的重要方面就是监管机构不明确。从《民办教育促进法》的规定来看，目前我国教育行政部门和人力资源社会保障部门对培训机构具有审批权，但是《民办教育促进法》第十二条规定的“其他文化教育”的范畴难以确定，这就造成艺术、科技类的培训机构由哪个部门审批成为法律空白。一般而言，审批权意味着监管责任，而审批权不明确势必导致监管机构不清晰。除此之外，“目前中小学校外培训机构的办学范围、场所设定、人事安排、日常运营等事项分属教育、民政、工商、人社、消防等多部门职能”[28]，这种多部门责任可能导致监管权限重合，从而降低了监管力度。另外，监管机构不明确势必带来监管责任模糊不清。有学者直言：“在当前校外教育治理中存在监管职责模糊、监管部门联动性和协调性缺失等风险点。”[29]监管职责模糊直接消解了行政监管应有的约束力和强制力，权责不明也使行政机关校外教育培训监管积极性降低。因此，实现机构明晰、职责明确的校外教育培训监管必须依赖法治化监管措施。

(3)监管机制不协调且约束力不足

行政监管并不是单一机关的监管行为，而是由不同的监管组织、监管制度构建的监管机制。对于校外教育培训而言，监管组织内部职责不清导致监管体系不畅，客观上使监管机制效能低下，甚至处于失灵状态。换言之，现有的校外教育培训监管机制已无法适应监管要求[30]，存在着监管体系不顺畅、日常监管程序不规范等问题。另外，监管机制不协调也会导致监管约束力不足。在监管体系内部尚且存在权限争议的情况下，监管行为的公信力则大打折扣。监管行为约束力不足的问题反映在监管对象上，就会存在校外教育培训机构因违法成本较低而冒险违规的风险，从而使得监管无法达到预期效果。

综上可知，当下校外教育培训监管存在着规范、机构、机制等层面的局限，这些局限有着深刻的社会背景，同时也与整体监督制度不健全有密切关系。校外教育培训监管的种种难题都指向具有制度优势的法治化监管。

三、校外教育培训法治化监管的基本原则

校外教育培训的法治化监管核心在于保障监管措施的合法性、合理性，以监管为手段，最终促进校外教育培训功能回归和良性运作，从而与学校教育共同服务于人们个性化、优质化、均衡化的现实教育需求。法治化监管的开展也必须在法律法规的框架内，围绕学生、学校、校外培训机构等主体的权利保障，进行多元化、全过程的精准监管。

1. 依法监管原则

校外教育培训法治化监管的首要原则就是严格按照法律法规的要求设定监管措施，开展监管工作。这不仅是依法行政原则的要求，也是校外教育培训监管的题中应有之义。然而，我国目前校外培训监管的主要依据是相关部门制定的政策意见，缺少专门的、直接的法律法规层面的依据。

我国校外教育培训治理的核心依据是《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》。这两部法律法规明确了校外培训机构作为营利法人的合法地位，为校外教育培训的行政监管提供有力支撑[31]。然而，相关规定在实施过程中却陷入诸多困境，其中最典型的莫过于对《民办教育促进法》第十二条中“其他文化教育”的解释争议。换言之，此处的“其他文化教育”机构应包括哪些内容，法律法规没有明确规定，导致校外教育培训的审批和监管部门不统一。随着非学科类的教育培训不断涌现，教育行政部门监管的难度越来越大。依法依规监管的核心就是严格按照法律法规的规定处理，这就需要逐步提高以教育行政机关为主的政府依法治教的能力。

依法监管原则对于监管部门提出了明确要求：一方面，监管部门应加强对相关法律法规的综合运用，尤其是需要提高《教育法》《义务教育法》《民办教育促进法》《未成年人保护法》等法律法规的执行力度，让监管措施于法有据；另一方面，相关部门应该加强专门法律的制定工作，尤其是应加快家庭教育法[32]、学校教育法、校外教育法等相关法律法规的立法步伐，为校外教育培训监管提供明确法律依据。除此之外，依法监管在坚持合法监管的前提下，还应对监管行为的合理性作出判断，尤其应注重各方主体权利的保护，在保障校外培训机构合法合理运行的基础上加以发展和完善。

2. 合法权利保障原则

法治化监管的要义之一就是对各个主体的权益加以保障，也即监管并不是以监管对象的权益受损为前提，而是以监管促发展，通过法治化监管保障校外教育培训机构的良性运作，保障学生、学校以及教师的合法权利。

(1)保障学生的休息权与身心健康权

我国《未成年人保护法》从家庭保护①、学校保护②和政府保护③三个方面规定了学生，尤其是未成年学生具有休息的权利。同时“双减”政策明确提出，“严格执行未成年人保护法有关规定，校外培训机构不得占用国家法定节假日、休息日及寒暑假期组织学科类培训”，并对校外教育培训时间进行了规定。这就要求校外培训机构应该将节假日、休息日还给学生，让学生有充分的时间休息，同时保障学生的自主学习与发展权[33]。但我国中小学生的休息时间总体偏少已经是不争的事实，学生休息权得不到保障，进一步影响学生的身心健康。另外，保护青少年权利也是提升青少年法治教育的重要手段[34]，无论是法律法规的具体要求，还是现实中学生休息权与身心健康权保障的现实需要，都要求各部门加强对校外教育培训时长的监管。

(2)保障教师和学校的自主权

我国公立学校与教师具有在国家统一安排下的自主组织教学的权利④。然而，校外教育培训机构超前教学，扰乱了正常学校教育秩序，造成教师和学校教学工作的被动，直接影响教师和学校的自主权。学校由于自主权受限，无法采取有力措施回应校外教育培训，反而加剧了学校教学秩序的混乱。另外，校外教育培训干扰学校自主招生的行为也对学校自主权产生影响。可见，校外教育培训法治化监管还需要通过法律法规赋予教师和学校充分的自主权[35]，保障学校和教师能够敢于回应和制止校外教育培训的不当行为。

(3)保障校外教育培训机构的合法经营权

“双减”政策明确指出，“双减”工作的目标之一就是促使校外培训机构的培训行为全面规范。换言之，对校外培训机构监管的初衷是要求其在法律规定的范围内活动，而“双减”改革也必然应尊重和保护校外培训机构的合法权利。从法律角度而言，依法成立的校外培训机构具有法人或者非法人组织所拥有的合法经营权，而参加校外教育培训也是学生家长和社会的自主选择，监管部门应予以尊重。

国家在治理校外教育培训时在尊重培训机构权利的基础上，对部分校外培训机构予以保护。有学者指出，简单粗暴的封堵式治理可能会带来更大的公平隐患，“虽然优势阶层子女有更多获取影子教育的机会，但低阶层学生仍能从部分影子教育中获取更大收益；优势阶层子女的参与课外补习收益的边际优势并不如想象中高”[36]，即关停校外培训机构的措施也会让低阶层子女的受教育权受损。因此，法治化监管路径就是在规范校外教育培训的同时采取措施促进其健康发展。国外在对校外教育培训机构进行监管时，侧重“以扶持促治理、以引导促发展”[37]的政策。可见，校外教育培训监管可采用类型化管理策略：对于严重违法的坚决予以取缔；对于合法运行并完成相应改造的，应在尊重其合法经营权的前提下，采取相应的鼓励和支持措施。

3. 全过程精准监管原则

校外教育培训法治化监管在形式上需依法依规监管，在目的层面需要保障各主体的权益，而在监管内容上则要求对教育培训机构进行全过程的精准监管。全过程精准监管体现在两个层面：一方面要求校外教育培训法治化监管要贯穿于从市场准入到事中运行再到事后监督救济的全过程；另一方面要求对校外教育培训机构加以类型化，即监管应针对不同对象采用不同方式。

(1)全过程监管原则

全过程监管包括以下三个方面，即市场准入监管、日常运行监管、机构解散和救济监管。市场准入监管主要是针对新举办的培训机构，监管部门应从办学场所、资格资质、教师情况、宣传材料等情况着手，对培训机构准入加以监管。对准入资质的监管直接影响后续监管的开展，域外一般将准入监管纳入法治轨道，同时鼓励行业内部相互监督，达到有效监管的目的[38]。日常运行监管一般表现为常态化的检查监管，即政府监管部门针对校外教育培训运行中的具体问题加以监管，如教学内容、师资变动、培训时间、宣传情况等。对日常监管而言，常态化监管制度体系的构建至为关键，乃当下我国校外教育培训监管面临的主要问题。机构解散和救济监管主要针对校外教育培训机构注销合法性的监管，以及由于校外教育培训机构不当操作带来权利纠纷的解决机制的监管。这种监管更为专业化，对行政监管部门提出了更高的要求。

(2)精准化监管原则

校外教育培训监管难度大的重要原因就是当前教育培训机构种类繁多、规模各异。校外教育培训的治理离不开精准的分类管理，也即“分类管理是规范我国民办教育管理的重要方向，也是有效治理校外培训机构的重要依据”[39]。我国校外教育培训的分类方式众多，其中《民办教育促进法》提出的营利法人和非营利法人的二分法成为校外教育培训机构类型化管理的规范基础[40]。另外，根据教学方式的不同，校外教育培训可以分为线上和线下两种，对线上培训的监管需要相应的技术，故监管主体又包括网络安全监管部门。可见，校外教育培训机构类型化管理已经成为学界共识，而采用何种分类方法存在争议。不同校外教育培训类型采用不同的监管方式，其中监管部门的确立和监管责任的承担最为关键。因为不同类型的校外教育培训机构监管路径差别较大，所以监管部门需要采用精准的监管方式。

4. 多元协同监管原则

以教育行政部门为主体的监管机构具有法定监管责任，同时是校外教育培训治理的核心部门。从治理的角度看待监管，仅依赖行政监管部门履行监管义务无法实现全方位监管，此时需要建立多元主体参与的协同监管模式。

之所以选择多元协同监管方式，原因主要有以下方面：其一，校外教育培训产生并野蛮发展的要素很多，从单一问题着手很难从根本上解决问题。正如学者所言：“我国的校外培训总是与教育产业化、市场化改革、应试教育与素质教育、中产家庭焦虑、社会舆论导向等诸多问题捆绑在一起。”[41]其二，不同类型的校外教育培训机构的监管主体和监管方式存在差别。由于我国校外教育培训监管没有形成统一标准，校外教育培训监管不仅在类型上千差万别，不同地域的差异也很大。换言之，“全国各地规范与治理校外培训的政策与标准不一致为后续监管带来一定障碍”[42]。此时就需要协同不同主体参与校外教育培训的监管。

无论从政策层面，还是在实践中，都逐步形成了综合治理和多元协同的方式，也即“我国影子教育的监管正在形成以政府监管为主，行业自律、第三方评估认证与政府监管协同配合的规范发展局面”[33]。这种现象在国外也有相关实践，如日本各地政府及学校愈发积极地开展与学习塾之间的合作[43]。英国的政府部门在维护青少年安全时，也旨在构建社会多元防护系统，尤其是慈善机构，严格按照法律要求对青少年受损害的处置实施监管措施[44]。校外培训监管“要努力建立以政府为主导，家庭、学校、社会等多元利益相关主体共同参与减负政策制定与执行的治理机制，形成多元利益相关主体共同参与的减负治理局面”[45]。可见，无论是政策层面还是实践层面，校外教育培训治理都指向多元协同监管。

四、校外教育培训法治化监管的路径展开

传统校外教育培训监管方式显现的局限性呼吁监管体系的法治化改造。校外教育培训法治化监管路径的构建与完善需要从法律规范、执法基准、监管体系制度化及协同监管机制构建等方面加以展开。

1. 以合法权益保障为核心完善监管法律规范

当前校外教育培训监管的法律规范存在着专门性不足、规范体系化程度较低、已有规范执行有偏差等问题。法治化监管首先要于法有据，校外教育培训监管规范应以专门性法律规范的制定和已有法律规范的解释为着眼点展开，而规范制定和解释的过程需充分保护各方主体的合法权益。

(1)监管法律规范的制定要以保障各方合法利益为前提

校外教育培训监管的相关规范首先应“充分兼顾各方的利益诉求”[23]，贯彻合法权利保护的理念。首先，校外教育培训监管立法需要以保障学生的休息权、身心健康权和自主发展权为核心。需通过具体条文将《未成年人保护法》的相关规定加以细化，重申未成年人保护的理念，尤其要尊重学生的法律地位[46]，杜绝过量培训对学生造成的伤害。其次，校外教育培训监管立法需要明确校外教育培训机构的权利。既可以采用直接列举的方式对校外教育培训机构的经营权加以框定，也可以采取反向保障的方式，以列举行政部门监管权力界限的方式来实现培训机构权利的保障。再次，校外教育培训监管立法应注重保障学校和教师的权利。学校和教师的权利主要体现为教学的自主权，需要立法明确规定其保障范围。最后，还需要尊重和鼓励家庭和社会主体的参与权，充分发挥社会监督优势，构建多元主体权利保护下的监督体系。

(2)监管法律规范的完善需要制定专门的法律法规

由于《民办教育促进法》及其实施条例所涉内容广泛，对校外教育培训监管的专门规定不充分，需要国家出台针对经营性校外教育培训的监管法规，以扭转依靠政策监管的局面。有学者建议需加快制定《校外教育培训机构运行管理条例》，把教育培训利益相关者的权责关系用法的形式明确下来[47]。随着“双减”政策的实施，本文认为制定专门的校外教育培训监管法律法规刻不容缓，亟须将校外教育培训监管过程中遇到的现实问题法律化，制定《校外教育法》或《家庭教育法》，理清校外教育培训与家庭教育的关系和界限。如果制定上述两部法律尚有困难，可以暂先制定《校外教育培训机构监督管理条例》，作为当前校外教育培训治理的依据。除制定法律以外，还需要充分发挥教育法体系化的优势[48]，对《未成年人保护法》《义务教育法》《民办教育促进法》等法律法规进行合理解释，通过相关部门对具体条文的解释来明确校外教育培训机构的法律属性，并将未成年人的权利保障和义务教育阶段学生接受学校教育的界限相结合，形成对校外教育培训监管已有法律规范解释的闭环，为监管执法和司法救济提供法律依据。

(3)监管法律规范的完善应注重提升教育公平

教育公平是教育法律规范追求的重要目标，也是校外教育培训治理的宗旨。其一，校外教育培训监管规范需明确校外教育培训机构的公益属性。校外教育培训具有市场和教育的双重属性，但教育属性与公益属性是校外教育培训的首要属性。校外培训机构不仅仅是民营企业那么简单，不能完全按照商业模式开展，因为其所涉及的内容是公共的民生领域——教育，特别是义务教育阶段中教育的公益属性不能被遗忘[13]。因此，在校外教育培训监管规范中应明确其公益属性，从保障教育公平的角度对校外教育培训进行分类监管。其二，校外教育培训监管规范需注重法律程序的完善。法律程序是保障教育公平的重要手段，监管法规应做到法律程序的繁简适度。过于烦琐的规范程序不利于监督的开展，同时也不利于校外教育培训机构的正常运作。为了防范教育行政监管部门滥用权力、不当监管，需要在法律规范中规定完备的程序，保障各主体的权利。

2. 以类型化管理为方法建立精准监管执法基准

校外培训监管法律规范的完善为行政监管部门提供法律依据，而法律规范的执行还需要监管部门根据不同情形、针对不同培训机构开展有效监管。校外教育培训机构种类繁多、规模各异，不同的培训机构监管措施应存在差别，否则会造成执法不当，违背平等对待原则。建立精准监管执法基准乃监管部门的重要工作，而前提就是对校外教育培训机构加以类型化管理。

(1)校外教育培训类型化方法的构建

对于校外教育培训机构的分类管理已经成为学界共识，而如何类型化则存在诸多观点，其中最典型的是二分法和三分法。二分法主要是将校外教育培训机构根据特定标准进行二分。最经典的是根据《民办教育促进法》的规定分为职业技能类和文化教育类，其中前者由人力资源和社会保障部门加以审批监管，后者由教育行政部门审批监管[47]。二分法除了上述分类以外根据监管对象的不同又可分为学科类培训机构和非学科类培训机构，这一分类同时也将监管主体区分为教育行政部门和其他行政部门[41]。三分法是在二分法基础上将校外教育培训机构分为文化教育类、职业技能类和公司类培训机构[49]。除此之外，也有学者认为校外教育培训由于规模不同，监管方式也有区别，因此可将之分为一对一、小班、大班等[50]。除了二分法和三分法之外，还存在根据不同学生阶段加以分类的方法，即学前教育、义务教育、高中教育、成人及职业教育等各个阶段的校外教育培训。

综上可知，校外教育培训的类型化十分复杂，各种观点之间差别较大，核心在于分类标准不同。本文认为，如果从校外教育培训监管的角度出发，培训机构类型化应采用“二元三要素”的两阶分析法。所谓两阶分析法就是监管时需要进行阶层化考虑，即首先进行“二元”分类，然后再逐一考虑“三要素”。“二元”就是以《民办教育促进法》中规定的职业技能类和文化教育类为基础，确定监管部门及其监管职责。之所以在诸多二元分类中选择上述标准，除了因为具有法律规范基础外，主要是两者有明确的监管部门。在二元的基础上，区分教育培训机构时需要再考虑三个因素，即规模大小、教育阶段和是否线上培训。

(2)类型化基础上的精准监管执法基准

针对不同的校外培训机构，需要制定不同的监管内容和监管标准。从监管内容上看，职业培训类和文化教育类就有所区别，其中文化教育类主要偏重对落实“双减”政策的监管，而职业培训类则主要监管其运行是否合法。校外教育培训规模大小、教育阶段和是否线上培训也影响监管的内容。从规模大小上看，规模较大的集团化培训机构需重点防范资本化倾向，中等培训机构需要合理控制其规模，小型培训机构重点检查证照、场所、师资、内容等是否合乎规定[51]。从教育阶段上看，义务教育阶段培训机构重点监管其培训内容和培训时间，成人和职业教育监管则倾向于对场所等硬件设施的监管。从是否线上培训看，线上培训还需要将网信部门纳入监管主体，同时还需重点监管培训内容的安全性和敏感性等。

“二元三要素”的两阶分析法除了监管责任和监管内容不同以外，在监管执法基准上也存在差别。监管执法基准根据监管对象和监管内容的重要程度分为严格基准、中度基准和宽松基准。“二元”中的职业技能类监管往往采取中度基准，而文化教育类监管则采用相对严格基准。在规模要素考量过程中，不同监管内容也应采取不同监管基准，以大型培训机构为例，对资本化操作采取严格基准，对师资、场所等采用中度监管基准；由于大型机构的培训内容往往是公开的，因此在培训内容监管上就会相对宽松。可见，不同要素考量的内容不同，监管基准也存在较大差异。

3. 以监管体系制度化为主导构建长效监管模式

监管体系制度是法治化监管的内在要求，也是长效化监管模式构建的前提。监管体系制度化和长效化强调的是全过程监管的制度化，其主要包括准入监管体系、运行监管体系和机构评估体系。

首先是校外教育培训机构准入监管体系。当前校外教育培训机构尚无统一的准入标准，这就造成各地校外教育培训机构的状况参差不齐，部分校外教育培训机构缺少相应的资质条件，容易造成培训场所、培训内容的违规。基于此，校外教育培训机构准入监管应更为严格，正如学者孙伯龙所言：“在市场准入负面清单管理模式下，‘宽进严管’是基本的行政管制思路，政府应当严格查处各类教育培训机构及其从业人员在准入环节的违法行为，避免广大学生及家长的合法权益受到侵害。”[38]其中，制定完善的准入标准、严格的准入条件，建立市场准入负面清单是准入监管体系构建的基础。另外，审批部门审查相应的条件应从严依照市场准入清单进行实质性审查，从而将校外教育培训机构违法违规运行控制在初始阶段。

其次是校外教育培训内容监管体系。校外教育培训监管体系最核心的部分围绕运行中的监管内容展开。要求相关部门完善相应的法律法规，将校外教育培训服务内容法律化，从而划清学校教学内容与校外培训的培训内容之间的界限。其中最为合理的就是将校外培训内容清单化，将其作为学校教育的有益补充[13]。另外，需要建立校外教育培训经营活动的申报与备案制度，也即校外教育培训应当按照监管规定定期将其教学内容、收费状况、学生与师资状况、场所状况、宣传材料等内容向有关部门申报备案，并作为检查监管的依据。

最后是校外教育培训机构监管评估体系。校外教育培训机构的监管应科学化，而建立在多种要素基础上的评估体系能够为科学监管提供依据。校外教育培训机构监管评估体系主要包括两类，即综合运营评估体系和培训效果评估体系。综合运营评估体系就是对校外教育培训机构的总体运行情况加以评估，评估指标大致包括财务状况、风险控制情况、师资条件、内部管理、招生状况、宣传方式及教学质量等[35]。综合运营评估能够了解校外培训机构的状况，提高监管针对性和监管效率。培训效果评估体系是综合评估体系的重要组成部分，因校外教育培训质量关系到招生、宣传和收费，直接影响学生和家庭的利益，应单独评估。教学质量评估核心指标应包括教学设置科学化程度、师资情况、学生受益情况、家长满意度等。教学质量的评估，能够“确保校外培训机构经营活动的管理规范和有序”[52]。另外，两种评估体系的评估结论都需向社会公开。

4. 以发挥多元主体监管功能为目标构建协同法治监管机制

习近平总书记在2018年全国教育大会上强调：“办好教育事业，家庭、学校、政府、社会都有责任。”[53]可见，校外教育培训监管法治化并不意味着强调政府部门的单一化监管，相反还需通过规范和制度保障多元主体监督职能和权利的实现，克服各自为战的碎片化监管弊端，构建协同一致的监管机制。根据监管主体的不同，协同监管机制可分为行政机关为主导的多元主体协同监管模式和行政机关内部的部门联合协同监管模式两种。

(1)以行政机关为主导的多主体协同监管

多主体参与的协同监管治理能够减轻行政机关的监管压力，增强监管的专业化程度，促进校外教育培训良性发展。多主体协同监管以行政机关监管为主导，综合行业组织、市场、机构和学校及家庭的力量，通过监管与监督相融合的方式构建监管治理体系。

首先，多主体协同监管要求监管部门在履行自身监管义务的同时，还需协调多元主体，合理分配各个主体的监管功能。但监管部门的力量是有限的，需要“允许市场机制在这个领域运作以实现长远的自我监管”[54]。其次，需要充分发挥行业组织的作用。行业组织通过行业内部的自我管理和相互监督能够向外界传递校外教育培训机构的总体状况，同时也能处理好培训机构之间的不正当竞争等问题，维护行业的公平环境。因此，应明确行业组织的监管地位，如民办教育协会中的培训教育专业委员会，尤其需要将其监管地位纳入法律法规中去。鼓励行业组织设立行业自律规则，建立行业内部黑白名单，提高监管的质量和效率[50]。再次，提高校外教育培训机构的自律能力。政府需要对落实“双减”政策积极性高、效果好的教育培训机构予以褒奖和鼓励，引导其他机构积极落实自我监督管理。同时，公立学校也可以寻求与教育培训机构之间的合作，通过定期交流、购买服务等形式实现两者之间的互动。最后，行政监管部门还需要打造统一的监督平台。通过发挥监督平台的作用，“鼓励社会群体积极对政府部门的审批和监管工作进行监督，对校外培训机构不正当的行为进行举报”[35]，形成社会多主体参与监督的局面，促使校外教育培训机构合法合规运行。

(2)行政机关内部的部门联合协同监管

多主体协同监管固然是法治化监管的重要趋势，但是其离不开行政监管部门监管职责的有效发挥。在校外教育培训监管中，除了教育行政部门、人力资源和社会保障部门之外，还存在着市场、物价、消防、工商、网信等部门的监管。以上部门承担着各自的监管责任，容易造成多头监管、分散监管的局面，不仅增加了监管成本，也不利于培训机构良性运行。因此，行政机关内部需要构建部门间联合协同监管机制，保证各部门监管责任的有效发挥。首先，通过法律法规明确各部门的监管职责，理清各部门的监管权限，保证部门之间监管职责不冲突，从而为协同监管提供基础[24]。其次，建立校外教育培训专项监管联席会议制度，形成同级各部门之间合理分工下的相互协作，建立多部门的综合巡查执法机制，提高监管执法效率，保证监管有的放矢。最后，厘清上下级部门之间的监管职责，明确省、市、县三级监管部门的监管义务，实现上下级部门之间的协同联动。

五、结 语

“双减”政策为校外教育培训的治理指明了总体方向，对于校外教育培训的监管还需要具体的措施。通过对传统校外教育培训监管措施及其效果的观察，可以看到，当下仍存在诸多需要完善之处。本文倡导的法治化监管就旨在克服上述弊端，然而法治化监管仍需将专门的法律法规作为依据，在“尊重校外培训机构的商业属性”[55]基础上，行政监管部门应依法制定有效的监管基准，构建协同一致的长效监管模式。校外教育培训的治理并非仅仅在监管层面坚持手段的法治化监管，还需在价值层面遵循教育法学效能、自由、公平、效率、秩序的基本理念[56]，植根于校外教育培训的现实状况，动员全社会的力量参与到治理过程之中。

注 释：

① 《未成年人保护法》第十六条规定了未成年人的父母或者其他监护人应当履行的监护职责，其中第六项内容为“保障未成年人休息、娱乐和体育锻炼的时间，引导未成年人进行有益身心健康的活动”。

② 《未成年人保护法》第三十三条第一款规定学校应保障未成年学生的休息权，即“学校应当与未成年学生的父母或者其他监护人互相配合，合理安排未成年学生的学习时间，保障其休息、娱乐和体育锻炼的时间”。

③ 《未成年人保护法》第八十九条通过三款规定了政府应为未成年学生休息权实现提供保护措施，如，“地方人民政府应当建立和改善适合未成年人的活动场所和设施，支持公益性未成年人活动场所和设施的建设和运行，鼓励社会力量兴办适合未成年人的活动场所和设施，并加强管理。地方人民政府应当采取措施，鼓励和支持学校在国家法定节假日、休息日及寒暑假期将文化体育设施对未成年人免费或者优惠开放。地方人民政府应当采取措施，防止任何组织或者个人侵占、破坏学校、幼儿园、婴幼儿照护服务机构等未成年人活动场所的场地、房屋和设施”。

④ 《教师法》第七条对教师权利进行了列举，其中第一项即为“进行教育教学活动，开展教育教学改革和实验”的权利。《教育法》第二十九条规定了学校与其他教育机构的权利，其中第一项、第二项和第八项的规定为学校自主开展教学活动提供了依据，即“(一)按照章程自主管理”“(二)组织实施教育教学活动”“(八)拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉”。