如何立法监管校外教育培训机构

刘 宁， 任海涛

(1. 浙江大学 光华法学院， 浙江 杭州 310008； 2. 华东师范大学 法学院， 上海 200241)

一、问题提出

近年来，校外教育培训机构发展带来的一系列法律问题引起社会各界的广泛关注。2021年7月起，我国校外培训机构相关治理政策密集出台，涉及从业人员管理、培训材料管理、预收费监管等诸多热点领域，国家对校外教育培训机构的监管态度开始从宽松转向严格。各项治理政策虽起到规范校外教育培训机构的积极效果，但也应看到，我国校外教育培训机构监管主要是通过制定专项治理政策、运动式执法等超常规措施进行的。这些措施虽能在短期内实现治理目标，却也因缺乏法治化的约束造成监管权力边界模糊、监管目标偏离等消极后果。

《教育部2022年工作要点》提出：“推动校外教育培训监管立法。”与对校外培训机构治理的热烈讨论相比，学界对校外教育培训机构监管立法的关注严重不足。校外教育培训机构监管立法可以为政府监管行为提供依据，形成具有中国特色的校外教育培训监管法律制度。为了更好地服务于校外教育培训机构监管的立法工作，本文将重点围绕立法的必要性与可行性、立法定位、立法原则、立法内容等问题展开论述。

二、校外教育培训机构监管立法的必要性和可行性

立足国家对社会主义教育事业的整体要求和校外教育培训行业的发展现状，我国校外教育培训机构监管立法是必要且可行的。

1. 校外教育培训机构监管立法的必要性

(1)规范校外教育培训市场秩序的必然要求

我国校外教育培训市场体量庞大，据统计，2021年我国教育培训行业市场规模为16 140亿元[1]。随着教育培训行业的繁荣发展，合同纠纷、虚假宣传、预付式消费风险、教师资质等问题层出不穷。以合同纠纷为例，教育培训机构与消费者的合同纠纷集中体现在教育服务格式条款上。诸多教育培训机构在格式合同中利用自身优势地位设定不合理条款，处于弱势地位的消费者由于信息不对称、缺乏有效意思表示等因素被动接受有失公平的条款。

校外教育培训机构区别于一般性商业机构或者社会机构，具有教育属性，务必保持教育行业的育人性，坚持服务于促进人的健康成长[2]。在“项某与某教育咨询公司教育培训合同纠纷案”中，法院认为：“项某与某教育咨询公司签订的《课程销售协议》关于退课及更换上课地址的约定，系由某教育咨询公司预先拟定的格式化条款，并未遵循公平原则确定双方的权利和义务，加重了项某的责任，排除了项某的权利，故该部分内容应为无效。”[3]校外教育培训市场的治理离不开教育立法和教育执法。科学立法是全面依法治国的前提，专门立法可以为规范校外教育培训市场秩序提供法律依据和法治保障。

(2)推进依法行政和依法治教的内在动力

改革开放前，我国行政管理主要是以人治和政策替代法治。1999年，《宪法修正案》增加了“依法治国”条款，标志着依法治国成为国家治理的基本方略。之后，依法治国和依法行政频频出现在国家立法中。依法行政原理的核心是，行政权必须依法行使，否则它不具有合法性[4]。无论是依法行政原理产生的历史背景，还是依法行政的自身要求，都强调法律和政策的良性互动，反对一味地依政策办事。

依法治教是依法行政在教育领域的延伸，是指教育行政机关的教育管理活动必须依法律行使。但我国的依法治教，尤其是校外教育培训的治理长期存在政策替代法律的现象。例如，2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生学业负担和校外培训负担的意见》(以下简称“双减”政策)，该政策对教育培训行业产生深远的影响。据报道，截至2022年3月2日，原12.4万个线下校外培训机构压减到9 728个，压减率为92%；原263个线上校外培训机构压减到34个，压减率为87%[5]。“双减”政策在规范教育培训行业乱象的同时，也产生了“退费难”等问题。以政策调整教育培训法律关系仅是一种权宜之计，将政策上升为立法才能实现校外教育培训机构的长久之治。

2. 校外教育培训机构监管立法的可行性

(1)国家对校外培训机构治理的重视

改革开放初期，因学校教育资源有限，难以满足公众日益增长的社会教育需求，校外教育培训行业得以迅速发展。这一时期，校外教育培训机构通常由社会力量举办并开展营利性教育服务，但由于法律规则未及时跟进，整体呈现出野蛮生长的态势。2013年以来，国家发布了包括《关于开展义务教育阶段学校“减负万里行”活动的通知》在内的多项政策，以规范校外教育培训活动，校外教育培训行业开始进入“强监管”时代。2021年，“双减”政策的颁布标志着校外培训机构监管迈上法治化轨道。校外培训机构治理政策依次呈现出“重视不足、能力不够”“重视加深、能力不够”“高度重视、能力提升”的阶段特征[6]。国家对校外教育培训机构的治理正从过去粗放式、运动式、政策化朝着精细化、常态化、法治化的方向转变。国家的重视是推进校外教育培训机构监管立法的政治前提，2021年出台的校外培训监管文件数量相当于以往十年的总和，直接推动了校外教育培训机构监管立法工作。

(2)校外教育培训机构监管的立法基础

当前我国规范教育培训机构的立法仅有《教育法》和《民办教育促进法》及相关政策条例，缺乏专门针对校外培训行业的法律法规[7]。近年来，广西、湖南、海南、辽宁等省份，以及石家庄、厦门、银川等地市积极探索校外教育培训监管立法实践，颁布了《湖南省校外培训机构管理办法》《石家庄市校外培训机构设置与管理办法》等地方性法规、规章。这些地方立法为全国立法积累了宝贵经验。就此而言，我国已出台相关教育法律、几十部校外培训监管政策及大量的地方立法文件。这些法律文件为校外教育培训机构监管的立法奠定了坚实基础，立法时机已然成熟。

三、校外教育培训机构监管立法的定位

校外教育培训监管立法是一项系统性工程。立法体例是立法的基石性范畴，包括厘清校外教育培训监管立法的名称、定义、调整对象及与其他教育法律的关系等。

1. 校外教育培训机构监管立法的名称

校外教育培训机构监管立法的名称问题是立法过程中应重视并解决的前提性要件。笔者主张应命名为“校外教育培训机构监督管理条例”，理由如下。

(1)“条例”的由来

校外教育培训机构监管法律体系的主体是地方性法规、行政规章、规范性文件和政策，立法层次较低且存在较大的立法空白、冲突等现象。而《民办教育促进法》仅是针对民办教育的一般性法律规定，关于校外教育培训机构的具体规定付之阙如。因此，我国尚缺乏统一且完整的校外教育培训机构监管中央立法。中央立法形式主要包括法律和行政法规。根据《立法法》第7条之规定，全国人民代表大会常务委员会可以制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律，但法律制定程序复杂，立法周期也较长。相较之下，行政法规的制定主体是国务院，制定程序更为灵活，制定周期也较短。有学者提出：“关于中央立法，可以考虑的一个途径是，先以国务院行政法规的形式颁布，时机成熟以后再上升为法律。”[8]因此，笔者认为校外教育培训机构监管立法可以考虑先从国务院行政法规开始。根据《行政法规制定程序条例》第5条之规定，行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规定”“办法”等，故规制校外教育培训机构的行政规则可以采用“条例”命名。

(2)“监督管理”释义

监管(Regulation)是一个放射性概念，涉及经济学、法学、管理学等多个学科，且不同国家对监管一词的界定不尽相同。现代监管理念起始于美国，目的是对市场失灵的一种弥补和矫正，如美国经济学家丹尼尔·F.史普博(Daniel F.Spulber)在《管制与经济》中将监管定义为“由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为”[9]。不同于西方的监管理念，我国将“监督”“管理”连缀在一起，一般理解为“监督和管理”，并和“监管”一词画上等号[10]。

笔者使用“监督管理”一词的原因有二。其一，监督管理体现了管理型立法特征。根据国家在法律中的角色和功能的差异，立法可以分为促进型立法和管理型立法两类。促进型立法的基本宗旨是激励、提倡、助推某项事业发展。作为近年来新兴的立法类型，促进型立法涵盖了农业农村、卫生健康、环境保护、文化教育等诸多公共事务领域，如《民办教育促进法》《家庭教育促进法》等均属于促进、激励教育事业发展的法律规范[11]。管理型立法则强调对某些事业的监督与控制，带有明显的制裁和强制色彩。目前校外教育培训存在诸多问题，该领域立法的目的是创新监管措施，强化监管力度，规范监管程序。就此而言，校外教育培训机构立法应定位为管理型立法。其二，不少法律、行政法规的名称使用了“监督管理”一词，如《银行业监督管理法》《医疗器械监督管理条例》等，故使用“监督管理”的称谓并非凭空创造，而是已有立法先例。

2. 校外教育培训机构监管立法的调整对象

调整对象是校外教育培训机构监管立法之初必须正视的问题。从我国教育立法的传统来看，大多数教育法律、法规都以专门条款的形式规定了调整对象，如《教育法》第2条和《教育督导条例》第2条第1款都设置了调整对象条款。因此，校外教育培训机构监管立法规定调整对象符合我国教育立法惯例。

我国立法对调整对象的界定基本上是从人、物、行为、关系4个方面着手的[12]。以人或法人为调整对象的立法诸如《教师法》《医师法》《银行法》等。以特定物为调整对象的立法包括《国徽法》《国旗法》等。将行为作为调整对象是指该法直接调整某项法律活动，如《数据安全法》等。大多数基础性法律将法所调整的社会关系作为调整对象，如《民法典》第2条规定：“民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系。”

校外教育培训机构监管立法的直接调整对象是行为，其规范表达应当是“在中华人民共和国境内从事校外教育培训经营活动及其监督管理，适用本条例”，以及“本条例所称校外教育培训机构，是指面向中小学生(含幼儿园适龄儿童)设立或招生，开展学科类和非学科类教育的非学历文化教育培训机构”。具体来说，第一，调整对象不包括非学历高等教育机构、婴幼儿托育机构、职业技能培训机构及特殊行业或相关主管部门有特定准入规定的培训机构。《关于规范校外培训机构发展的意见》(以下简称2018年《意见》)提出：“面向中小学生的校外培训机构(以下简称校外培训机构)开展非学历教育培训是学校教育的补充。”教育部校外教育培训监管司的职责也包括面向中小学生(含幼儿园儿童)的校外教育培训的管理工作[13]。因此，立法调整对象限于中小学生(含幼儿园适龄儿童)。第二，立法调整校外教育培训经营行为及其监管行为。当前，校外教育培训在办学许可、教师资质、收费标准等方面存在诸多问题。以教师资质为例，部分校外教育培训机构存在教学人员不具备教师资格、教师劳动产生纠纷、教师素质良莠不齐等情况，故立法主要是调整校外教育培训机构的经营行为。但同时，校外教育培训机构作为行政相对人，监管权的不当行使会对相对人的权利与义务产生实际影响，故立法也调整监管行为，对教育行政权予以适度限制和约束，保障相对人的合法权益。

3. 校外教育培训机构监管立法模式选择

立法模式是特定领域立法宗旨的重要载体，亦是法律形式的外化，体现国家对特定领域的定性和定位。校外教育培训机构监管立法模式反映了校外教育培训机构监管的法律现状，体现了立法者对校外教育培训监管的主观认识，并直接影响校外教育培训机构监管立法的定义、目的、原则、内容等要素。

(1)地方立法先行模式

邓小平同志曾说过：“有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。”[14]地方立法先行先试是改革开放以来中国立法实践的一大创新，是指部分立法条件成熟的地区根据区域内现实需求先行立法，并为中央立法提供经验借鉴。深圳是我国立法先行的“试验田”。据统计，深圳运用特区立法权共制定经济特区法规194项，现行有效的特区法规131项[15]。这些地方先行立法既为深圳经济社会发展提供法制保障，也为中国法律体系健全提供智慧来源。除深圳以外，其他地方先行立法也为中央立法提供制度样本。以家庭教育立法为例，重庆市于2016年制定了国内首部家庭教育地方性法规，此后各地制定了颇具地方特色的家庭教育地方立法，一定程度上填补了中央教育立法的空白。总体来看，地方立法先行模式构建了科学合理的央地立法关系，可以降低立法成本，符合我国渐进、审慎的立法思路。

梳理已颁布和征求意见的地方校外教育培训机构监管立法文本，可以发现，各地区结合地方实际，在制度层面明确了教育行政机关对校外教育培训机构在事前、事中和事后各环节的监管事权，确立了校外教育培训机构的权利、责任和义务，具有一定的创新性和可行性。例如，江苏省根据监管对象不同，分别制定了《江苏省文化艺术类非学科类校外培训机构管理办法》和《江苏省青少年(幼儿)体育类校外培训机构管理办法(试行)》。但整体而言，现行校外教育培训机构监管地方立法在内容上仍存在诸多分歧和不成熟之处。例如，辽宁省规定校外教育培训机构主要是对中小学生进行补习辅导的机构。海南省将校外教育培训机构范围扩大至幼儿园适龄儿童。再如，不同地方立法对校外教育培训机构违法行为类型和责任承担方式规定不尽相同。因此，现阶段央地立法关系是一种中央集权地方适度分权的模式，适度分权一定程度上调动了地方立法积极性，并形成了丰硕的地方立法成果，但各地立法冲突也会有损中央立法权威和国内法制统一。中央可以鼓励地方立法先行先试，待条件成熟，形成奠基于地方立法摸索基础上的校外教育培训机构监管中央立法。

(2)综合立法模式

根据校外教育培训机构监管法律关系的表现形式和结构组合不同，立法模式可分为分散立法和综合立法两种模式。分散立法是指不同层级、不同目标的法律共同调整校外培训机构监管法律关系。从立法现状来看，校外教育培训机构监管立法体系包括国家层面立法和地方层面立法，其中国家层面立法由《教育法》《民办教育促进法》等法律和《教育行政处罚暂行实施办法》《中小学生校外培训材料管理办法(试行)》等部门规章以及相关规范性文件组成。地方层面立法包括各地区制定的大量地方性法规、规章。由此可见，当前校外教育培训机构监管立法是典型的分散立法模式。但是，分散立法模式面临着诸多制度困境，体现在：第一，分散立法的冲突现象。如前所述，现行校外教育培训机构监管地方立法在内容上仍存在分歧。国家立法层面，《民办教育促进法》并未对校外教育培训机构有专门规定。《教育行政处罚暂行实施办法》颁布至今已20余载，难以适用校外教育培训机构监管中产生的新问题、新矛盾。第二，分散立法不便于找法用法。2021年6月以来，我国颁布了10余部专门规制校外教育培训机构的法律文件，大量分散的立法无疑加剧了法律适用时的找法用法负担。

综合立法模式是指制定一部统率所有校外培训机构监管事项的立法，如我国台湾地区《补习及进修教育法》就采用这一模式。相比之下，综合立法的制度优势主要体现在：第一，综合立法的体系完整清晰。综合立法模式旨在构建统一协调的立法体系，进言之，综合性的校外培训机构监管立法处于“基础法”地位，结束了校外培训领域单行法混杂的局面，与实施办法共同填补立法空白。第二，综合立法对法律责任规定全覆盖。校外教育培训机构监管立法的实质是管理法，这就意味着法律责任设定是立法的重要元素。例如，韩国通过立法建立了课外辅导机构刑事责任与行政责任相结合的法律责任体系[16]。校外教育培训机构监管立法的法律责任整体上应呈现出行政责任为主导，民事责任、刑事责任相结合的基本特征。教育法涉及多个领域的问题，需要综合运用行政法、民法，乃至刑法等规制手段[17]。此外，综合立法在法律适用时也便于找法、用法。现阶段，国家已颁布了一系列校外培训机构监管立法文件，各地也制定了区域内校外培训机构监管法律文件，故综合立法模式并非水上浮萍，难以落地生根，而是有着坚实的立法基础。

4. 校外教育培训机构监管立法在教育法中的地位

校外教育培训机构监管立法是我国教育法律体系的一部分，与其他相关法律的关系体现在以下两个方面。

(1)与《民办教育促进法》的关系

校外教育培训是民办教育事业的重要组成部分，故《民办教育促进法》与校外教育培训机构监管立法是上位法与下位法的关系。二者处于不同的法律位阶，对二者的关系应有如下认识：第一，下位法不得与上位法在内容上相抵触。抵触是异位阶法律规范冲突的典型形式，存在法律概念之间、法律原则之间、法律规则之间的矛盾与不一致。例如，下位法在规定学科类民办学校的审批主体时，不应与《民办教育促进法》关于其他文化教育的民办学校由教育行政部门审批的规定相抵触。第二，下位法是对上位法规定的具体化。一般来说，法律提供具体框架，不宜也无法对某一事项作出过于细致的规定。校外教育培训机构监管立法作为配套立法，应当对《民办教育促进法》内容作出具体规定。例如，《民办教育促进法》并未明确体育、艺术等非文化教育的民办学校审批主体，下位法应予以补充规定。

(2)与教育法典的关系

《教育部2022年工作要点》提出推动教育法典化立法研究。校外教育培训机构监管立法应否入典、如何入典等问题对教育法典民办教育部分的编纂至为重要。应当明确，并非所有的教育法律规范都应入典，否则会造成教育法典的体量庞大、内容臃肿。这就涉及教育法律规范的入典标准和入典关系问题。笔者认为教育法律应当优先入典，这是因为法律通常是某一领域社会关系的规范表达，根据“成熟一个，制定一个”的立法政策，法律本身是相对成熟和稳定的，故不应被排斥在教育法典体系之外。换言之，《教育法》是教育法典总则编的主要立法资源，其他教育法律构成分则部分的立法资源。《民办教育促进法》作为民办教育事业的一般规则，应被提炼为教育法典分则民办教育部分。对于民办教育相关的法规、规章，日本学者穗积陈重主张需要特别细密规定的法律不可编入到法典中[18]。根据这一标准，校外教育培训机构监管立法是对民办教育特殊事项的具体规定，是需要特别细密规定的法律，暂不宜纳入教育法典的内部体系，而是属于法典外教育相关法。

四、校外教育培训机构监管立法的基本原则

校外教育培训机构监管立法作为教育法律体系的组成部分，应当遵循教育法的诸项基本原则。但《教育法》并未明确且直接规定教育法的基本原则，这需要从教育立法具体条文中抽象提炼出教育法的基本原则。从《教育法》可以提炼出立德树人原则、受教育权利保障原则、支持教育事业发展原则，从《义务教育法》《民办教育促进法》等可以提炼出教育公益性原则。校外教育培训机构监管立法首先应遵循上述基本原则，除此之外，还应确立具有校外教育培训机构监管特色的基本原则。

1. 倾斜保护原则

倾斜保护本是社会法的基本原则，旨在调整因市场交易的信息不对称、特定行业的不平等关系等所引发的社会状况，对强势方施加严格的责任和义务，给予弱势群体倾斜性保护，从而消解双方的实力差距。随着实质平等理念的深入，倾斜保护原则也逐步拓展至《环境法》《刑法》等其他部门法。从校外教育培训机构与受教育者的关系来看，二者关系的实质是市场主体与消费者之间的交易关系，但在交易过程中消费者经常处于不利地位，如培训机构“跑路”导致学费无法退还。因此，校外教育培训机构的行为并非私法自治的专属领域，还应接受公法的调整。在教育培训等领域，我国制定了《教育法》等法律法规，在一些条款中将学生与教育机构之间的关系视为不平等关系，对相对弱势的一方进行倾斜保护[19]。

校外教育培训机构监管立法有必要确立倾斜保护原则，理由是倾斜保护原则体现了对学生权利地位的特殊照顾。《宪法》和《教育法》规定了学生享有平等的受教育权利和机会。但现实是，由于年龄、心理、身体等，学生往往处于不平等地位，并成为教育法律关系中的弱势主体。为实现教育法的实质平等目标，对学生权利全方位保护，立法应对学生的权利地位提供特殊照顾。

特殊保护原则有着双重面向：第一，倾斜保护是对学生身份的特殊照顾，以及对校外教育培训机构的严格监管。前者意味着立法分配给学生更多的教育权益，如保障学生自主选择权、安全照顾权等各种权益；后者意味着立法对校外教育培训机构设定更多的义务和责任，如负面清单制度界定禁止校外教育培训机构准入的范围。第二，倾斜保护要求在学生权益照顾和校外教育培训机构监管之间寻求合理平衡，防止向任何一方过度倾斜。当前，对校外教育培训机构有过度管制的倾向，如“双减”政策造成大批校外教育培训机构关闭或转型。校外教育培训机构并非洪水猛兽，其本身也有保护学生受教育权和促进教育公平的功能。譬如，非学科类教育培训机构可以提供多样化课后服务，促进学生的全面发展。可见，对校外教育培训机构一棒子打死的做法是不可取的，正确做法是对学生权益适度保护，即根据不同类型机构对学生权益的相对强势程度规定倾斜保护的限度。

2. 属地管理原则

2018年《意见》明确了校外培训机构审批登记应遵循属地管理原则。地方立法层面，《湖南省校外培训机构管理办法》《上海市校外培训机构设立与管理实施办法》等法律规范从不同角度规定了校外培训机构的属地管理原则。相较于传统以“条”为主的垂直管理体制，属地管理原则采取“块”状管理结构，即以空间为标准划分的范围内，由管理者统揽和负责的管理制度[20]。校外教育培训机构监管立法遵循属地管理原则的理由在于：

(1)解决了地域管辖权问题

属地管理原则实行属地主义，确定了校外教育培训机构的属地管辖机关。在一般情况下，县级以上人民政府承担校外教育培训机构监管主体责任，这是属地管理原则最基础的要求。但属地管理原则的责任主体并非一成不变，特殊情况下会突破原先属地管理的限制，转而由本区域上级或下级行政机关承担监管职责。比如《贵州省校外培训机构专项治理方案》中“省市统筹”“以县级人民政府为主”等表述意味着属地管理原则并不绝对化，省、市两级人民政府对校外教育培训机构也负有监管职责。再比如，陕西省教育厅等部门《关于开展中小学生校外培训机构专项治理行动的通知》规定：“按照属地管理原则，以镇(街道)为单位，对本辖区的有关校外培训机构进行全面摸底、登记造册。”以镇(街道)为单位的规定体现了属地管辖权的下移。

(2)保障和提升行政效能

《宪法》第27条第1款要求一切国家机关不断提高工作质量和工作效率，这背后的学理依据是行政法上的效能原则。行政效能的核心是“最佳性”，在法的适用上要求行政手段有效实现目标原则并有助于效益的最大化[21]。一方面，属地管理原则以县(区)人民政府为监管主体，充分整合基层行政执法力量，一定程度上改变了“条”形管理体制下各部门各自为政的混乱局面，如《湖南省校外培训机构管理办法》第35条规定了县级教育行政部门会同相关部门加强对校外培训机构的监督管理。另一方面，属地管理原则能够更充分调动地方的主动性、积极性。《宪法》第3条第4款规定了“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，即“两个积极性”条款。属地管理原则将中央的教育事权下放给地方，地方政府在法定范围内积极、主动地行使监管校外教育培训机构的职责，中央或上级政府负责统筹协调，实现管辖权在央地之间动态配置。

3. 全过程监管原则

按照监管方式的动态划分，政府监管包括事前、事中及事后监管。长期以来，我国对校外教育培训机构主要采取事前监管，也就是以行政许可作为主要规制工具，通过设置较高准入门槛和增加审批事项，间接提高申请成本，从而将大多数被许可人限制在市场之外。但此举一方面会增加被许可人申请行政许可的经济负担；另一方面，不仅在事前准入阶段，校外教育培训活动在事中和事后阶段也有潜在风险。综观日本、美国对于校外培训机构的市场准入的立法体例与制度经验，政府应避免在市场准入上严格管制而对准入之后的监管不足[22]。因此，校外教育培训机构立法应遵循全过程监管原则，即从事前、事中、事后对校外培训机构进行全过程各环节的动态监管。

事中监管是指教育行政机关对校外培训机构的经营活动实施监督管理。事中监管的形式多样，可分为线上监管、线下监管两种模式。线上监管是指政府建立和畅通消费者参与机制，通过公众监督约束校外培训机构的经营活动，实现线上实时监管[23]。线下监管包括检查经营场所、核实办学资质、核查培训价格等。随着“放管服”改革的深化，政府的监管理念发生转变，事中监管的方式不断创新。譬如，深圳市规范治理工作专班通过“四不两直”“双随机一公开”等方式对校外培训机构开展检查①。

事后监管是指教育行政机关对事中监管发现的违法违规行为采取相应的规制措施。一般来说，追究法律责任是事后监管的主要形式，除此之外，向社会公告违规行为、强制退出机制等也属于事后监管。

总之，一个完整的监管链条既包括以预防为主的事前监管，也包括以纠错为导向的事中和事后监管。各监管环节应相互配合、共同发力，形成监管闭环，为校外培训活动全过程提供制度保障。

4. 合作治理原则

教育行政机关与校外教育培训机构形成的监督管理法律关系的实质是行政法律关系，相应地，校外教育培训机构监管立法宜定性为行政法律制度，教育行政机关是行政主体，校外教育培训机构是行政相对人。在治理模式上，传统行政法以行政机关为主导，突出行政机关的管理和支配功能，手段也以刚性为主。传统行政法所体现的单方性、命令服从性、强制性与市场经济要求的平等性、合作性、自主性是不相容的[24]。为契合新行政法的价值理念、彰显权利本位的法治精神，校外教育培训机构监管立法应当引入合作治理原则。

合作治理是指教育行政机关与私人部门共同合作履行监管校外培训机构的职责。合作治理需要明确以下几个要素：

第一，合作治理中的主导者。合作治理的初衷是完善政府规制能力，降低监管成本，提升监管效能，推动监管任务的高效完成。但在合作治理网络下，其他主体的参与可能会产生利益俘获现象，造成教育公益性的弱化倾向。因此，应确立并巩固政府的主导性地位，也就是说教育行政机关具有监控者和监管者的双重角色，既要监管被监管者，也要监控其他监管者。

第二，合作治理主体的基本样态。合作治理的主体既包括政府部门的行政规制，也包括公众的社会规制，还包括社会团体、培训机构的自我规制。以社会团体为例，民办教育协会是典型的规范校外培训机构的行业性团体。民办教育协会运用社会公权力，通过自律公约、社团章程等形式，对内部成员进行制裁，如成都市民办教育协会发布行业自律公约，从依法亮证办学、不违规设立教学点或者分校等方面规范校外培训机构办学行为[25]。

第三，国家担保责任。在合作治理中，政府角色由“管理者”转向“合作者”，但并非意味着国家最终保障责任的免除。国家担保责任是指国家或其他公法人必须负起担保私人与社会执行任务之合法性，尤其是积极促其符合一定公益与实现公共福祉之责任[26]。合作治理中一旦出现监管缺位或不公正的情况，国家担保责任的内涵至少包括直接行使监管权、委托其他主体行使监管权、制定合作治理的程序规则、对校外培训服务的临时接管等。

五、校外教育培训机构监管立法的主要内容

未来中国校外培训机构监管统一立法，需要对内容进行系统规定，构建完整且严密的校外培训机构监管法律体系。

1. 总则部分的构成要素

总则部分体现了立法的指导思想，是立法中纲领性和一般性规则的集中表达。法律总则一般包括立法目的和立法依据条款、法律术语定义条款、法律适用条款、法律原则条款、法律实施部门条款及其他不宜在分则中规定且具有指导意义的其他条款[27]。法律定义条款、法律适用条款和法律原则条款等内容上文已做分析，下面将对其他条款予以论述。

(1)立法目的条款

设置立法目的条款符合我国的立法惯例，可以彰显法的时代价值，一般应放在立法的首要位置。校外教育培训机构监管立法的立法目的至少应包含4个方面：第一，规范目的。校外教育培训机构监管立法是一部以监督管理功能为主的法律规范，立法的根本目的应当是“规范校外教育培训机构的经营活动”。第二，加强目的。校外培训机构监管制度供给不足的表现包括监管漏洞、监管滞后、监管重叠及监管目标偏离等，故立法的直接目的可确立为加强校外教育培训机构监督管理。第三，保障目的。《民办教育促进法》的立法目的之一是维护民办学校和受教育者的合法权益。校外教育培训机构监管立法应当以权利为本位，特别针对未成年学生更易受到不法侵害的情况，故立法目的可表述为“保障受教育者的合法权益”。第四，促进目的。立法虽然突出“管理法”的色彩，但并非杜绝校外培训机构的发展，而是将教育培训行业纳入法治轨道，故立法目的为“促进校外教育培训机构健康发展”。对上述立法目的价值进行排序，重要性程度依次为规范、加强、保障、促进。

(2)立法依据条款

立法依据条款是法律制定的效力来源和内容依据，以证成法的合法性与正当性。但我国教育立法对立法条款的设置普遍存在笼统、缺失和不一致的情况，体现在：《教育法》《职业教育法》等立法依据条款的表述是“根据宪法，制定本法”；《高等教育法》《职业教育法》等规定“根据宪法、教育法，制定本法”；《教师法》《教育督导条例》等并未设置立法依据条款。一般情况下，制定行政法规，要以宪法、法律为根据[28]。涉及校外教育培训监管的现行立法主要是《教育法》《民办教育促进法》《未成年人保护法》，为保证立法依据条款的明确、直接、具体，应指明其所依据的相关法律。

(3)法律实施部门条款

总则应当明确具体实施法律的国家机关，即哪些国家机关负责校外培训机构的监督管理工作。根据《民办教育促进法》、2018年《意见》的规定和属地管理原则，校外教育培训机构实行国务院领导，省地(市)统筹，以县为主的管理体制。国务院教育行政部门负责全国校外教育培训机构监督管理工作。国务院有关部门在各自职责范围内负责与校外教育培训机构有关的监督管理工作。县级以上地方人民政府教育行政部门具体负责本行政区域的校外教育培训机构的监督管理工作。县级以上地方人民政府其他有关部门在各自职责范围内负责校外教育培训机构的监督管理工作。

(4)对立法全文有统领效力的其他条款

其他对立法全文有着统领效力的条款也应规定在总则部分。举例来说，2021年新修订的《教育法》第3条增加了“国家坚持中国共产党的领导”的表述。我国各项教育事业、教育立法都是在党的领导下予以开展的，这是我国社会主义教育事业的鲜明表征与重要保障[29]。2018年《意见》亦规定校外培训机构必须坚持和加强党的领导，做到与党的建设同步谋划、与党的组织同步设置、与党的工作同步开展，确保正确的办学方向。为了贯彻党在社会主义教育事业中的领导地位，理应将“党的领导”条款写入校外教育培训机构监管立法文本。

2. 校外教育培训机构的设立、变更与终止规则

作为市场主体的校外教育培训机构，其设立、变更与终止贯穿整个教育培训法律关系，必须符合法定的准入与退出规则。

(1)设立规则

第一，设立标准。举办校外教育培训机构至少应符合以下标准：首先，举办者和机构名称应当符合相关法律法规要求；其次，有必要的组织机构和符合条件的管理人员，其中组织机构包括决策机构、执行机构和监督机构；再次，根据“双减”政策要求，不再审批新的学科类校外培训机构和面向学龄前儿童的校外培训机构；最后，满足办学资金、办学场所、课程教材、教职员工等法定要求。

第二，设立方式。2018年《意见》确立了“先证后照”制度，即校外教育培训机构在登记前设立前置许可。校外培训机构实施分类管理，分为学科类培训机构和非学科类培训机构。学科类培训机构由教育行政部门许可，艺术、体育、综合实践活动等非学科类培训机构由相应行政主管部门许可。

第三，设立程序。设立程序包括受理、审核、决定、备案、公告等。营利性培训机构由市场监管部门或行政审批部门依法办理营业执照，非营利性培训机构由民政部门依法办理民办非企业法人登记证，并且现有学科类培训机构统一登记为非营利性机构。

(2)变更与终止规则

第一，变更规则。校外培训机构分立、合并的，在进行财务清算后，经决策机构决议，向许可机关提出申请。校外培训机构变更举办者的，须由现举办者提出，在进行财务清算后，经决策机构同意，向许可机关提出申请。校外培训机构变更名称、办学地址、办学内容等重大事项的，应当向许可机关提出申请。校外培训机构申请变更登记的材料应当齐全，符合法定形式。

第二，终止规则。校外培训机构出现法律和章程规定的终止情形的，应当终止办学。终止时应当依法进行财务清算，处理好受教育者学费、员工安置及其他债务，并由许可机关收回办学许可证，办理注销登记，向社会公示。

3. 校外教育培训机构的监管工具

校外教育培训机构的监管应当以法治化为基本方向，探索符合教育培训市场规律的监管工具，形成科学合理的监管谱系。

(1)信息监管工具

信息监管工具运用信息工具实现监管目的，主要包括两类。第一，信息公开与披露制度。信息公开与信息披露并不相同，前者要求行政机关公开在履行行政管理职能过程中获取或制作的政府信息。比如公开校外培训机构名单及相关信息。再比如，2018年《意见》要求将营利性校外培训机构的行政处罚、黑名单等信息向社会公示。该做法的实质是通过信息公开对违法机构实施声誉罚。后者是指作为市场主体的校外培训机构主动向消费者提供信息的义务，如校外培训机构公开营业执照、培训费用、教师资质等信息。第二，信息共享机制。行政机关应当及时与其他机关共享执法信息，促进行政决策的科学化。譬如，2018年《意见》中“将黑名单信息纳入全国信用信息共享平台，按有关规定实施联合惩戒”的规定就是信息共享机制的贯彻。

(2)预收费监管

当前，由于规范校外培训机构收费问题的复杂性，“退费难”“卷钱跑路”等侵犯消费者财产法益的案件时有发生。对此，教育部等六部门发布《关于加强校外培训机构预收费监管工作的通知》，要求预收费监管全覆盖，可采取银行托管、风险保证金两种方式，并规定了健全预收费的监管机制。在中央政策支持下，各地积极探索颇具特色的预收费监管制度。比如，江苏省要求预收费监管应遵循全额监管、系统监管和精准监管等原则。再比如，吉林省规定了校外培训机构不配合资金监管的法律责任。总之，为实现预收费问题的法治化、常态化治理，立法应当对预收费监管作出规定。

(3)联合执法与行刑衔接

第一，校外培训机构监管涉及教育、网信、体育、文化旅游、卫生健康、市场监管、消防等多个部门，执法碎片化是现阶段校外培训机构监管面临的主要问题。多头监管导致的“事后”性和监管协调的高成本导致的监管“低效”性，客观上有利于校外培训机构的“越界”和“干扰”[30]。对此，一方面，行政机关应遵循“谁审批谁负责、谁主管谁负责”原则；另一方面，探索校外培训机构的联合执法机制，即多部门信息共享，相互合作，共同开展校外培训机构执法活动。第二，行政处罚和刑事处罚是校外培训机构监管的主要措施，这两种处罚权分属行政机关和司法机关，进而产生了行政执法与刑事司法的衔接问题。立法应设置行刑衔接条款，从证据认定、案件移送、检察监督等方面予以规范。

(4)柔性监管

监管法作为一种行政管理性质的法律，监管手段常以刚性为主，这虽然契合法的治理功能，却也因手段的强制性与严厉性而饱受诟病。为照顾不同主体的利益诉求，体现现代民主法治精神，校外教育培训机构监管立法在刚性监管之外可适度引入柔性监管理念。柔性监管采用协商、合同、激励、指导等非强制性的方式，引导被监管主体作出或不作出一定的行为并与被监管主体共同达成监管目的的活动[31]。柔性监管包括行政指导、行政协议、行政约谈、监管激励、自我规制等形式。以行政约谈为例，教育培训机构约谈是指教育行政机关对可能或轻微违法的校外培训机构采取警示、告诫、谈话等形式，督促其纠正违法形式。约谈是一种相对温和的监管形式，通过对校外培训机构违法行为的提前介入，达到事前预防的效果，如针对教育培训机构倒闭问题，广州市教育局对相关机构的负责人进行了约谈提醒，督促该机构拿出有关的工作方案，同时需要妥善解决所存在的问题[32]。

4. 校外教育培训机构的法律责任

教育法律责任可分为教育民事责任、教育刑事责任和教育行政责任。教育民事责任主要有教育民事合同责任、教育民事侵权责任，可以直接适用《民法典》的相关规定。我国教育法律对教育刑事责任设置了准用性法条，通常表述为：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”因此，校外教育培训机构监管立法主要规定教育行政责任，至少包括以下内容：

(1)教育培训机构的法律责任

《民办教育促进法》第62条采用列举主义，对民办学校的违法行为进行了逐一列举。作为下位法的校外教育培训机构监管立法应当与《民办教育促进法》的规定相一致。但是，列举主义无法穷尽教育培训机构所有的违法行为，立法时可以采取“列举规定+兜底规定”的立法技术，即增加“其他法律法规规定的行为”之规定。兜底条款是指对于某种有效或无效的行为，或某种应命令或者禁止的行为没有具体地指明其法律事实或其构成要件，仅以抽象的语气为含混笼统之规定的条文[33]。设置兜底条款一方面可以将诸多新型违法行为纳入法的射程范围；另一方面赋予执法者和司法者一定的解释权和裁量权，提升立法的适应性、可操作性。

(2)教育行政机关的法律责任

权责一致是现代行政法治的基本要求。教育行政机关的法律责任不涉及民事责任，而主要涉及教育行政责任和教育刑事责任。教育刑事责任通过引致性条款适用《刑法》关于贪污、渎职犯罪的规定，故立法主要规定教育行政机关的行政责任。《民办教育促进法》第63条以“列举+兜底”的方式规定了教育行政主管部门及其工作人员的违法行为，校外教育培训机构监管立法可以参照上述规定，并将法律责任细分为上级机关的行政监督、政务处分和行政赔偿责任。

5. 校外教育培训机构监管权的法律规制

习近平总书记强调：“要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”[34]行政机关不仅要监督校外培训机构，其本身也应受到监督，防止监管权不当行使侵犯校外培训机构等主体的合法权益。譬如，部分地区对校外培训机构采取“一律关闭”“先关再说”等消极行政管理方式，有违实质法治精神。

(1)监管权设定应遵循法律保留原则

校外教育培训机构的监管可能限制财产权、经营自主权等经济权利，理应符合法律保留的形式要件，也就是凡涉及剥夺或限制人民权利的事项或攸关人民基本权利的重要事项，均须有法律的基础，始得为之[35]。校外教育培训机构监管权的依法设定之“法”并不相同，涉及《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等行政法律。常设性行政许可的设定依据主要是法律、行政法规和地方性法规。法律、行政法规和地方性法规可以设定行政处罚事项，但地方性法规不得设定吊销营业执照的处罚。法律、法规可以设定校外教育培训机构的行政强制措施，但行政强制执行是绝对的法律保留事项。

(2)程序规制

正当程序原则是行政法的基本原则之一，指的是行政权力行使应符合最低限度的程序公正。校外教育培训机构监管立法的重点是规范监管程序，除规定命令、处罚、强制等正式程序，还应将听证、协商、公开等非正式程序制度化。非正式程序含有商谈、参与元素，兼具灵活性和高效性的双重特性，作为一个法律概念最早出现在美国行政法中，是美国当代行政法上的一个创举[36]。此外，立法还应当对行政决策过程进行规定，也就是决策前的成本收益分析、决策时的理由说明制度及决策后的效果评估制度。

(3)引入权力清单和裁量基准制度

为厘清教育行政机关的监管权限、范围和事项，可以引入权力清单、裁量基准等行政自制规范。权力清单是指行政主体将职权范围、实施主体、法律依据等以清单形式逐一列举并对外公布。权力清单制度蕴含了“法无授权不可为”的公法原理，明确了行政主体的可为行为与禁止行为，起到了预防权力滥用之功能。裁量基准是指法规范中裁量事项的具体化，以便为教育行政机关在个案监管时提供判断选择标准[37]。为保持法律规范的周延性，立法文本必然包含诸多不确定法律概念，如《民办教育促进法》第64条提到的“违法所得一倍以上五倍以下罚款”，“一倍以上五倍以下”就是立法授权教育行政机关自主裁量的范围。为防止行政裁量权的恣意行使，教育主管部门及其他有关部门可以制定相应的裁量基准来规范自主裁量权。

(4)健全法律救济制度

基于校外培训机构监管行为的干预和强制属性，相对人对行政行为不服的可通过行政复议、行政诉讼、国家赔偿等途径寻求法律救济。行政诉讼制度的功能包括纠纷解决、行政监督和发展法律等[38]。除了传统法律救济渠道，近年来实践中还产生了以自我纠错为代表的行政复核制度。行政复核以事前救济为主，传统法律救济主要是事后救济，这些救济途径将形成完整且多元的行政法律救济体系。

六、结 语

本文从立法学的视角，审视我国校外教育培训机构监管的现状与问题，并试图勾勒出校外教育培训机构监管立法的体系面貌。就学界对本课题的研究成果而言，本文毋宁起到引玉之砖的效果，仍有诸多未竟之处需要研究。

一是立法参与。立法过程中的公众参与可以提升法的科学性和民主性，最大限度地获得公众对立法文本的理解和支持。校外教育培训机构监管立法应尽可能吸收专家、学生家长、教师等不同利益主体参与立法，并及时向社会公布法律草案征求意见。

二是立法协调。任何立法都不可能对监管事项进行事无巨细的规定，未来立法形成时还应通过制定配套立法、修改已有立法、开展立法清理等方式完善校外培训机构监管法律制度。

三是立法后评估。校外教育培训机构监管立法在颁布实施一段时间后，应当对立法取得的成效和存在的问题进行评估，以便为后续立法的修改与完善提供指引。

总之，校外培训机构的法律治理是一项系统工程，非一日之功所能成就，有待学界做进一步的探究。

注 释：

① 《中共深圳市委教育工作领导小组办公室关于印发深圳市校外培训机构规范治理工作方案的通知》。