资源型城市转型规划设计研究——以榆林南郊片区概念性详细规划为例

宝音图 陈海朋

（中国城市发展规划设计咨询有限公司城市规划设计研究中心，北京 100120）

资源型城市是以本地区特有资源开采、加工为主导产业而发展起来的城市，无论是“先城后矿”还是“先矿后城”，其发展都有一定的生命周期，必然要经历“建设-发展-繁荣-衰退-转型-复兴（或衰亡）”的过程。资源型城市为我国经济的发展提供了基础能源和重要原材料，做出了巨大贡献。但在发展的过程中，随着资源的枯竭，会逐渐产生环境恶化、经济失衡、人口失业、城市衰败等一系列问题，影响城市的可持续发展。

“十四五”时期是贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的新阶段。面对前所未有的国际大变局和以国土空间规划为主的规划体系变革双重背景，对资源型城市的国土空间保护、开发、修复做出全局性安排，通过借助外力、自身努力，系统解决好资源型城市的经济转型，产业接替、用地布局、人口就业、生态环境等问题，对于实现城市复兴和现代化长远目标具有重要的现实意义。

1 资源型城市发展的一般特征

资源型城市作为一种特殊的城市类型，具有明显的周期性和阶段性特征，一般划分为形成期、成长期、成熟期、转型期（或衰退期）4 个阶段。

2 资源型城市转型的困境剖析

2.1 发展现状

我国为促进资源型城市转型，从2001年开始陆续出台了一系列相关政策支持资源型城市转型发展。2013年，国务院发布了《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020）》，提出到2020年基本实现资源枯竭型城市转型。2016年，国家发展改革委印发了《关于支持老工业城市和资源型城市转型升级的实施意见》，要求用10年左右时间，重新建立起老工业城市和资源型城市的转型竞争力。国务院于2013年发布《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020》，确定全国共有262 个资源型城市，占全国城市总数的40%。并根据这些城市不同的阶段和城市发展水平，面临的不同矛盾和问题，划分为4 大类：成长型城市（31 个）、成熟型城市（141个）、衰退型城市（61个）、再生型城市（23个）。

规划对于4 类城市发展方向进行了引导。成长型城市资源开发处于上升阶段，发展后劲足，引导发展为能源和后备基地；成熟型城市资源开发稳定，经济社会发展良好，引导发展为能源安全保障核心区，积极发展深加工产业集群和产业结构升级调整；衰退型城市资源趋于枯竭，经济发展滞后，民生和环境问题突出，对这类城市引导加快转型，加大政策力度扶持接续替代产业发展，增强可持续发展能力；再生型城市基本摆脱了资源依赖，是资源型城市转型发展的先行示范区，能够引导其发展为区域中心城市、生态宜居城市和著名旅游城市。

2.2 发展困境

面对激烈的竞争，尽快实现产业转型升级是资源型城市发展的必然选择，但是资源型城市的转型也有很多现实困难，主要在生态环境、经济产业结构、失业和民生保障、劳动力产业转型、历史欠账体制机制等方面存在问题。

2.2.1 资源枯竭，生态环境逐渐恶化

资源型城市对于资源的过度开发导致环境恶化，城市问题严重。如以煤矿为主的城市，出现地下水污染、空气质量变差、城市环境污染等一系列问题，城市的宜居性和人民幸福感普遍降低，城市吸引力下降。

2.2.2 结构失衡，产业过度依赖资源

产业结构发展不均衡是资源型城市的重要特征，过度依赖二产中的资源型产业，城市产业结构呈现“两头小、中间大”的特征。相关数据显示，大多数以矿业为主的资源型城市二产比例都在60%左右，有些城市甚至高达80%，而一产和三产发展则受到一定限制，城市旅游和商贸服务仅仅为二产服务，城市功能发育不完全，可替代产业发展缓慢，同时存在高科技、高技术、创新型产业比例过小的问题，降低了城市竞争力和发展活力。

2.2.3 失业增加，产业人口转型困难

随着资源的枯竭，资源型城市依靠产能和规模扩张的能力降低，加之技术革新和进步，“减员增效”是必然的结果，相关产业及其支撑产业不得不进行优化调整，产生大量失业下岗人员。这些下岗失业人员从整体上看文化素质不高，技能单一，学习新知识、新技术能力较差，导致主观上从事其他产业的能力有限。客观上，又由于资源型城市非主导产业发展基础薄弱，不能提供足够的转型就业岗位，导致失业问题进一步加剧。

3 资源型城市转型的国际经验及模式

国外对于资源型城市的研究始于20世纪30年代，在转型发展过程中有成功也有失败。德国鲁尔矿区属于转型成功的典型案例，而前苏联的巴库油田和南非的邓地则属于转型失败的案例。从正反两方面借鉴国际经验对于我国的资源型城市转型有很好的参考意义。

3.1 资源型城市转型的国际经验

3.1.1 德国鲁尔矿区转型成功经验

德国鲁尔工业区过去曾以煤炭和钢铁工业为基础，是德国乃至欧洲重要的重工业基地，随后开始走向衰退，出现了经济衰退、环境污染、资源枯竭等问题。

德国政府从1960年开始对鲁尔区进行改造。主要采取了4 大类措施：①推行众多的法律法规和标准，如1974年《联邦污染防治法》等；②调整产业结构，大力发展新兴产业，改造关闭小型煤矿，调整产业结构；③提升科研实力，引入相关产业的科研机构，增强科技转化能力；④对城市功能进行完善，增加博物馆、公园、商业等多种配套服务，对工业遗产进行利用，激活城市活力。通过改造，转型后的鲁尔区由衰败而重生，成为欧洲产业条件较好的区域之一。

3.1.2 资源型城市转型失败的经验

不是所有资源型城市都能顺利转型成功，失败的教训也有很多。前苏联的巴库油田由于过分依赖资源，没有及时发展城市新兴替代产业，资源枯竭后逐渐走向衰落。南非的邓第也是转型失败的案例之一，随着资源枯竭、设施老化、需求下降，导致城市衰退，地区生产总值下降到原来的50%，虽然政府出台了一系列刺激政策，如投入资金、招商引资、实施区域发展战略等，但效果不理想。

3.2 资源型城市典型转型模式

3.2.1 产业延伸模式

产业链延伸模式是在现有资源开发的基础上，通过发展产业链下游的加工业来增加产业深度和广度，发展产业集群来带动城市产业转型。通过产业链条延伸、产业集群打造来发展相关新兴替代产业，同时实现了城市经济结构的调整，进而完成城市经济可持续发展的转型。美国休斯敦就是产业延伸模式的主要代表，其通过发展上下游双向的产业链条，发展成为美国石油天然气及金属制品集中地之一，并通过发展航天产业，成为美国著名的航天中心。

3.2.2 产业更新模式

产业替代模式主要是指资源型城市通过分析自身区位和特色，调整产业结构，逐渐摆脱对于原有资源依赖，发展以接续替代产业为核心的现代产业体系。其主要路径是打造集科技、创新、休闲、生活、服务于一体的功能完备、绿色生态的区域综合性城市。法国的洛林以前是以钢铁产业为城市主导产业，从1970年开始通过实施工业“绿色革命”实现城市向绿色经济、循环经济发展转型。重点发展了汽车、电子、太阳能发电、光伏产业、绿色农业为主的产业体系，逐步实现了对原有产业的替代。

3.2.3 复合模式

资源型城市转型发展的最终目的就是要摆脱对于资源的依赖，逐步演化为综合性区域中心城市，实现城市的良性发展。因此，采用产业延伸和产业更新替代相结合的复合发展模式，是一种比较理想的模式。一方面，对于现有资源型产业基础上延伸相关工业和资源深加工，开发新产品，利用新技术，实现既有产业的高质量发展；另一方面，积极培育新的经济增长点，发展新兴产业和服务产业，采取多渠道、多种方式实现城市的综合性转型发展。

4 资源型城市转型发展的榆林探索

4.1 城市概况

4.1.1 城市区位条件

榆林市位于陕西省北部、黄河中上游的黄土丘陵地区，是我国重要的能源接续城市之一，也是陕甘宁蒙晋五省交界处区域中心城市，对外交通便捷，与周边大城市实现了一日通达。

4.1.2 城市资源条件

作为资源型城市，榆林市资源优势突出，被称为中国的“科威特”。全市已发现8 大类48 种矿产，其中煤炭预测储量2800 亿t，天然气预测储量6 万亿m3，岩盐预测储量6 万亿t、石油预测储量10 亿t，潜在价值超过46 万亿人民币，资源组合配置好，国内外罕见。

4.1.3 城市经济发展

2020年，榆林市实现生产总值4090 亿元，比上年增长4.5%。全市全体居民人均可支配收入25759 元，城镇常住居民人均可支配收入35682 元。从历年产业结构情况来看，榆林市经历了从农牧业为主的产业结构到以工业为主的产业结构的变化过程，城市的第二、第三产业有所起伏。经济特征表现为经济总量高、产业结构不合理、二产占比高、三产占比偏低。

4.2 基于资源型城市转型发展的现状分析

从宏观层面来看，《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》中明确指出榆林是成长型资源城市，以新型工业化为主导。2020年，陕西省人民政府提出要把榆林建设成“ 现代化资源型领航城市”。

从榆林市自身层面来看，需要深入实施“创新引领、主动转型”战略，率先走出资源型城市可持续发展之路，推动转型升级高质量发展，打造全国资源型城市转型发展先行区。另外，作为沿黄地区国土流失、荒漠化、生态环境严峻地区，生态保护与经济发展同样需要一并考虑，地方特色的历史文化资源也亟待发掘和保护。

4.3 规划定位与规划理念

4.3.1 总体定位与发展目标

根据城市总体规划和国土空间规划等上位规划要求，结合榆林市资源转型城市转型升级需求，结合片区地形地貌、生态水文、道路交通、当地文化的相关分析，以生态发展为核心理念，规划提出“生态能创门户，田园乐活新城”的城市愿景，片区整体定位为 “休闲活力新中心、产业升级新引擎、生态宜居新典范”，发展目标为“榆林产业转型升级新引擎、田园康养生态的乐活新城” （见图1）。

图1 总体鸟瞰效果图

4.3.2 规划理念

规划提出五大设计理念。建设蓝绿共融生态之城：从“大漠之城”到“生态之城”，一个生态共融、蓝绿生长的漠上融景之城。建设产业升级能创之城：从“能源之城”到“能创之城”，一个产业转型升级、能化高端化的产业动力之城。建设田园休闲文旅之城：从“文化之城”到“文旅之城”一个旅游升级、品质高端的魅力之城。建设幸福宜居乐活之城：榆林东南部一个商服完善、品质高端的幸福活力之城（见图2）；建设养生养老健康之城：一个得天独厚的医康养、度假休闲于一体的品质高端的康养之城。

图2 幸福活力之城效果图

4.4 规划主要内容

4.4.1 生态引导

在生态建设方面，构筑生态基底、打造海绵城市，依托榆溪河和青云河，通过景观打造和生态治理，构筑基地内部两大生态廊道，同时实现海绵城市的愿景。连通山水、引绿入城，规划4 条生态绿廊，连通榆溪河和青云河生态廊道，构建基地生态骨架，打造人与自然和谐共融的生态城市。

4.4.2 产业引导

产业发展方面，以能源产业服务为核心，与开发区产业联动及错位发展；面向中小企业及初创企业，通过搭建产业生态圈，引导产业空间活力高效，打造集创业、休闲、生活、服务于一体的功能完备、绿色生态的高品质产业空间。保留现状水塘，改造为碳中和主题公园，围绕湖面布置能创聚落、企业家俱乐部、能创展示中心、会议中心、主题商业、创意酒店等功能，打造绿色生态、充满活力的湖畔能创之城。

4.4.3 规划结构

设计在体现生态的基础上，依据现状划分为休闲乐活核心区、能创中心区、田园社区、康养社区、乐活社区、生态社区、塞上江南主题公园、漠上田园旅游度假区、青云河郊野公园九大功能片区。总体形成“一轴一环、两廊三心”的空间结构（见图3）。其中，一轴是指沿上郡南路的城市发展主轴线，一环是指翡翠项链绿环，两廊是指榆溪河-塞上江南风景走廊和青云河-漠上田园风景走廊。三心是指休闲乐活之心、健康之心和能创之心，与高新区中心共同构成榆林城市副中心。

图3 规划结构分析图

4.4.4 交通规划

在落实总体规划道路格局的基础上，规划形成“五横六纵” 的道路骨架，充分衔接外围路网，联系榆林古城与科创新城、高新区片区，衔接城市外围区域，提升片区交通可达性（见图4）。规划加密了次干道路网，强化片区内部沟通联系。

图4 道路交通系统规划图

4.4.5 景观绿地规划

规划构建“一环”“两廊”“四带”“多节点”的景观体系（见图5）。“一环”为翡翠项链绿环，串联各个功能片区的核心，体验丰富慢享生活。两廊为依托榆溪河和青云河，打造塞上江南风景走廊和漠上田园风景走廊。四带为规划4 条东西贯穿的生态绿带，引领都市时尚潮流，激活社区健康生活。多节点为多个景观节点。

图5 景观系统规划图

同时，方案实现了以“半城绿”为目标的绿地体系：片区内共有1030 公顷的绿地水体，约占64%的规划用地面积，确保新区拥有生态的自然基底。设置10 大公园，共同打造榆林最具生态吸引力的人居新典范。在植物种植方面，选择具有固沙滞尘、抗盐碱作用及观赏性的植被并进行合理配置，产生四季有景，季相变化的生态空间。

5 结语

转型升级是资源型城市的发展主旋律，必须及早谋划，及早行动。高质量发展是“十四五”乃至更长时期我国经济发展的主题。新时代下的宏观形势，要求资源型地区转型早走一步、快走一步。通过综合分析确定转型时机和主要发展导向，积极应对不确定因素和新情况。在分析过程中，注重综合运用地理学、社会学、规划学、生态学、经济学等多学科交叉背景，实现城市转型发展的精准谋划。然而不同的资源型城市具有不同的类型和各自的发展阶段和问题，转型目标也不会在短时间内快读达成，必须将转型发展作为常态化工作坚持下去。