基于文本分析的我国农作物秸秆综合利用政策研究

尚雯心 于立芝

（中国农业大学烟台研究院，山东烟台 264670）

我国作为一个农业大国，2020年农作物秸秆产生量近8亿t。秸秆处置的方式以焚烧为主，容易污染大气、损害人类健康、引发火灾等[1]。农作物秸秆综合利用是全社会高度关注和亟待解决的热点问题，相关研究主要集中在农作物秸秆的燃料化、饲料化、肥料化、原料化以及基料化等方向[2]，研究成果极大地提高了我国农作物秸秆综合利用水平。秸秆利用具有公益属性，政府非常重视农作物秸秆的综合利用，制定了相应的法律法规和政策予以支持与引导[3]。许多学者进行了相关研究，主要有秸秆综合利用和禁烧管理的法规综述[4]、秸秆资源管理政策发展研究[5-6]、秸秆利用政策演进的阶段性特征[7]等。石祖梁等[8]对我国秸秆综合利用面临的形势进行了研究，提出了推进全县秸秆充分利用、秸秆利用方向分区发展、加强政策工具建设、扩大试点示范培训范围等对策。田宜水[1]对我国农作物秸秆综合利用产业促进政策进行了研究，提出了出台生态补偿制度、落实耕地地力保护补贴政策、鼓励终端产品使用和消费的建议。政策工具又称政府工具，是政府将政治目标转变为具体行为和方法的一种手段[9-10]，已成为我国政策科学的重要研究领域。宋晓庆等[11]基于政策工具对我国中医药政策进行了研究；石燕捷[12]采用政策工具分析对秸秆饲料化利用政策进行了研究；马本[13]对北京市生活垃圾分类政策进行了研究，对各类工具的作用和应用过程进行了分析；王荆萱等[14]对逆向国际化企业转型政策进行了研究，采用政策工具对企业转型政策进行了内容编码和定量评价；方永恒等[15]对绿色生态产业政策进行了政策文本分析，建立了绿色生态产业政策二维分析框架；侯雅文等[16]结合已有政策文本探索政府如何从保障供给侧、拉动需求侧和完善产业环境侧等3个方向发力；刘志颖[17]在对西部地区林业生态建设政策进行研究时建立了政策工具-控制过程-时间三维政策文本分析框架。借鉴已有的研究方法和研究成果，本文利用政策工具理论的分析方法，对我国2008—2019年的主要农作物秸秆综合利用政策进行研究，探讨政策工具分布的均衡性和匹配性，并提出相应的政策建议，以期为我国农作物秸秆综合利用政策的制定与实施提供参考。

1 我国农作物秸秆综合利用政策

选取2008—2019年我国政府及有关部门发布实施有关农作物秸秆综合利用方面的法律、法规和政策文件作为样本，进行量化分析和研究，见表1。

2 我国农作物秸秆综合利用政策文本分析

2.1 文本内容编码

2.1.1 编码类目。以政策工具理论为基础，借鉴已有的研究成果[1-2]，将基本政策工具按照供给、需求和环境3种类型编码分类：供给型政策二级分类包括教育普及与人才培训、农业技术与信息支持、基础设施条件、财政资金投入；需求型政策包括成本节约、政府采购；环境型政策包括目标规划、金融税收政策、监督管理、策略性措施、重要意义。对二级分类进行了类别描述，作为制定编码的规则，见表2。

表2 我国秸秆综合利用政策编码分类

2.1.2 内容分析单元与文本内容编码。以表1所列13项政策文本中有关农作物秸秆综合利用的104项条款作为政策工具分析单元，对照政策编码分类（表2）对内容分析单元进行编码，编码形式为“政策编号-具体章节-具体款或项”，形成农作物秸秆综合利用政策工具分配表，见表3。

表3 2008—2019年农作物秸秆综合利用政策工具分配

2.2 农作物秸秆综合利用政策工具类型分布

由表3可以看出，农作物秸秆综合利用政策工具类型分布不均衡，13个政策文件104个内容分析单元覆盖了供给型、环境型和需求型政策工具类型。环境型政策工具类型最多，占54.81%；其次是供给型政策工具类型，占41.34%；需求型政策工具类型最少，占3.85%。

环境型政策工具类型中，目标规划类政策工具占比最大，达38.60%；其次是监督管理类，占29.82%；重要意义类和策略性措施分别占14.04%和12.28%；最后是金融税收政策，仅占5.26%。目标规划类政策工具提出较为具体的目标要求和行动规划，包括对规定期限内秸秆利用率的要求、行为机制与原则方法等，为秸秆利用指明方向。监督管理类政策工具提出责任落实、监督机制，有利于发挥农业的社会价值，50%以上的文件明确规定了对违法违规行为的处罚方法、奖惩措施等，有利于政策落实。对安全生产监督管制的力度相对较弱，仅有一份文件明确提出了安全生产有关的管理机制。重要意义类政策工具占14.04%，强调了秸秆综合利用工作的重要性和紧迫性，包括对于环境保护、农民节本增收、清洁能源供给、耕地质量提升等方面，增强了文件的指导意义。金融税收政策类政策工具只有3条，部分明确从信贷和财政政策的角度给予秸秆利用的金融支持，税收方面仅体现在落实税收优惠产品目录方面，未从秸秆初加工、流通贸易等生产经营其他环节予以政策优惠，相关政策措施的灵活性、实效性受到一定影响。

供给型政策工具类型分布表现为农业科技与信息支持类工具占比远大于教育普及与人才培训类工具，这2项占比分别为74.42%和25.58%，缺乏财政资金投入和基础设施条件方面的政策支持。在信息支持方面，根据不同地区种植制度和秸秆分布特征，因地制宜从秸秆的收集、储存和运输方面提出具体措施，促进秸秆“五料化”（肥料化、燃料化、饲料化、原料化和基料化）综合利用产业结构提质增效。在技术支持方面的文件多提出如 “秸秆生物炭还田改土技术（10-2-5）”“秸秆青黄贮饲料技术（13-2-5）”等具体有效的高新技术。“科学技术是第一生产力”，依靠科技的进步才能切实推进秸秆综合利用进程。文件中虽有规定对有关人员和人民群众进行培训和宣传教育，但内容单薄、不够具体，对培训主体、培训经费、资质认定等并未作出规定。

需求型政策工具类型占比很小且政策工具单一，100%为成本节约，主要体现在政府补贴的用地、用电政策等。这种政府让利的价格制度能够给产业带来一定的保障，但内容单薄，尚未形成确定的“目标价格”，无法切实保证补贴程度。同时，内容多为原则性条款，在实施方面仍然存在一定难度，并且缺乏规范的操作规程，在落实方面存在阻碍，无法解决目前秸秆利用主体不多、竞争力不强、效益不高的问题。

3 建议

3.1 优化环境型政策内部结构

在环境型政策工具中，金融税收类政策较为缺乏且角度单一，不能从秸秆产生到处理流通各方面给予制度保障；其他类型政策结构较为合理。在原有激励政策的基础上继续调动农民参与农作物秸秆综合利用的积极性。降低企业优惠门槛，鼓励民间资本及社会力量向农作物秸秆综合利用流动，打破产品流通瓶颈，顺利实现其产品价值。在监督管制方面，应建立安全生产责任制。

3.2 加大供给型政策使用导向

政府应当通过财政资金投入主导农作物秸秆综合利用基础设施建设，推进物联网技术的使用，发展节约型、智能型、集约型现代农作物秸秆综合利用模式。支持研究开发项目、节约型机械投入使用，开辟新的保管场所，为秸秆的储存位置和方式提供更好的建议和帮助。在教育普及与人才培训方面，应充分利用各种舆论手段进行宣传，使群众意识到秸秆就地焚烧的危害，采取一定的措施培养农作物秸秆综合利用技术、管理和应用人才，定期对核心技术人员和农户进行培训。

3.3 增加需求型政策

通过成本节约和政府采购增加秸秆资源化利用的需求，农作物秸秆肥料化、燃料化、饲料化等生产过程中需要较高的用水、用电、用地等成本，政府可予以一定的优惠与补贴政策。充分利用市场调节机制，扩大农作物秸秆加工产品的市场，加大产品宣传力度，提高社会对产品的重视程度。建立产品应用补贴制度，对生物质发电上网电价予以优惠。采取适当的措施增加市场需求，进一步拓宽农作物秸秆产品利用的渠道。

4 结语

我国正处于农业转型期，农民仍是我国农业的生产主体，也是农作物秸秆综合利用的主体，需要政府在政策方面制定清晰明确的扶持制度，促进农作物秸秆综合利用的可持续发展。供给型政策工具主要体现政策的推动力，环境型政策工具主要体现政策的影响力，需求型政策工具主要体现拉动力，“三力合一”才能更好地发挥政策的激励作用[17]。目前，农作物秸秆综合利用政策工具类型分布不均衡，环境型政策工具类型占比最大，为54.81%。政策工具类目丰富，但内部结构需进一步优化。其次是供给型政策工具类型，为41.34%。其中，农业技术与信息支持方面的政策工具占比最高，财政资金投入和基础设施条件方面的政策支持相对缺乏。需求型政策占比很小，为3.85%。政策工具单一，仅有成本节约政策工具。因此，应因地制宜地根据供给、环境和需求对农作物秸秆综合利用政策进行调整和优化，保持政策工具选择和使用的平衡性和匹配性，推动我国农作物秸秆综合利用水平迈上新台阶。