基于利益相关者理论的中外合作办学质量治理体系研究

张庆晓

（广州大学教育学院，广州 510006）

一、问题的提出

中外合作办学是我国教育对外开放事业的重要组成部分。随着20世纪90年代跨国高等教育的兴起，中外合作办学在我国得到了快速发展，充分发挥了引进国外优质教育资源、满足学生不出国门就可享受高质量国际化教育需求的作用。中外合作办学的健康发展离不开法律法规的保驾护航。2003年颁布的《中华人民共和国中外合作办学条例》（以下简称《条例》）与2004年颁布的《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》(以下简称《办法》)是中外合作办学发展的外部保障，使中外合作办学的各个方面得以在法规的框架内运行。新时代以来，随着《教育部等八部门关于加快和扩大新时代教育对外开放的意见》(以下简称《意见》)的实施，高等教育中外合作办学迎来了新的里程碑。据统计，截至2020年6月，经教育部批准和备案的中外合作办学机构、项目2 332个，和10年前比翻了一番[1]。可以说，经过数十年的发展，中外合作办学蓬勃发展，办学规模大幅度扩大。

中外合作办学在获得快速发展的同时，也存在一些新的挑战，如资本逐利的倾向有所抬头，中外合作办学公益性事业的原则受到挑战；中外合作办学教育教学的基本原则不够重视，课程、师资、教学等存在诸多问题；中外合作的组织与管理存在问题，办学责任主体、质量主体等缺位；中外合作办学尚未发挥促进“双一流”建设的功效[2]。此外，受自2020年初蔓延至今的新冠肺炎疫情和国际局势的影响，学生出国交流受阻，出现办学质量不高、学生利益受损等问题，影响了中外合作办学的声誉，也进一步加剧了相关利益主体对中外合作办学质量的忧虑。尽管国家已在相关文件中体现了对中外合作办学质量的重视，但中外合作办学相关法律适用性的不足导致单方面的政策文件陷入两难境地。从深层次看，中外合作办学的质量与利益相关者的诉求密切相关，如何满足相关主体多样的诉求更是关系到中外合作办学的成败，如教师对工作的诉求、学生对课堂教学的诉求、企业对人才培养质量的诉求等。然而，中外合作办学的复杂性，其利益相关者种类多、影响程度不一，因此，本研究运用利益相关者理论区分中外合作办学质量治理体系利益相关者的种类并探讨各利益相关者的诉求，最后围绕利益相关者的利益诉求来打造中外合作办学的质量治理体系。

二、利益相关者理论及其对本研究的适用性

（一）利益相关者理论

早在1708年，《牛津词典》就将“利益相关者”一词录入其中，意思是人们在某一项活动或某企业中“下注”（have a stake），在活动进行或企业运营的过程中抽成或赔本[3]。1963年，斯坦福大学学者将利益相关者界定为“是这样的一些团体，企业如果没有他们的支持，就会破产”。1984年，弗里曼（Freeman）出版的《战略管理：利益相关者方法》一书，给出了“利益相关者”的定义：“利益相关者是指能够影响组织目标实现或能够被组织实现目标过程影响的任何个人和群体。”[4]根据弗里曼的观点，利益相关者分为广义和狭义两类。前者指的是任何能够影响组织目标实现的组织或个人，如股东、顾客、供货商、工会、社区、环境、公共利益团体、竞争者等；后者指的是组织要生存和发展就离不开的组织或个人，如股东、员工、顾客、供应商等。弗里曼对利益相关者的定义突破了当时“股东至上”的主流观点，呼吁“利益相关者”共同治理，这种观点与20世纪80年代西方盛行的“社会责任”观念不谋而合，受到学者的普遍欢迎，并将该理论逐渐应用到教育、金融、商业等领域。高等教育学领域的应用以哈佛大学文理学院前院长亨利·罗索夫斯基（Henry Rosovsky）提出的大学“拥有者（owner）”为标志，他认为大学“拥有者”不仅包括教授及董事，还包括更为广泛的有利害关系的个人或群体，如学生、捐赠者、政府、公众、社区[5]。

（二）利益相关者理论对本研究的适用性

中外合作办学质量治理体系是以中方为办学主体，以办学质量为主线，以保障学生的合法权益为核心，主要依靠中方政府、大学、公众、家庭、雇主及其他中介组织等达成多边治理目标，继而建立起制度化、体系化的办学规则和办学制度。由此可以看出，中外合作办学的质量治理体系需要相关主体持续的合作、互动来协调相互间的利益与冲突，这种多元主体共同参与、互动协调与利益相关者理论的内涵相契合。根据弗里曼及亨利·罗索夫斯基对利益相关者的定义和中外合作办学质量治理体系的概念，将质量治理体系的利益相关者总结如图1所示。

图1 中外合作办学质量治理体系中的利益相关者

从图1可以看出，中外合作办学质量治理体系的利益相关者可以分为内部利益相关者、外部利益相关者及边界利益相关者三类：内部利益相关者包括学生、教职员工、管理者，管理者即院长、董事会；外部利益相关者包括大学、政府、公众、家长、雇主及中介组织；边界利益相关者是指不属于中外双方的国际中介组织，如WTO。从重要性程度来看，政府、大学、教职员工、学校管理者、学生是重要的利益相关者。这是因为，中外合作办学的办学质量离不开政府对中外合作办学的顶层设计、教职员工的教学科研投入、管理者的行政负责、学生的刻苦认真学习，这些利益相关者的行为和诉求直接影响中外合作办学质量治理体系的运转。

（三）中外合作办学质量治理体系利益相关者的分类

不同的利益相关者有不同的利益追求，因而需要对利益相关者进行分类，找出他们的共同属性。国外采用较多的分类方法是米切尔（Mitchell）的利益相关者分类法。相较于其他的利益相关者分类方法，米切尔的分类方法具有较强的操作性，他认为利益相关者应该至少具有以下三类属性之一。第一，权力性（power），即对组织的影响力，也就是某些群体拥有一定的权力，并可以用这些权力来影响公司的决策和行为，进而获得他们想要的结果。第二，合法性（legitimacy），即某一群体是否被赋有法律和道义上的或特定地对企业、公司的索取权。第三，紧急性（urgency）,即某一群体的要求能否立即引起企业、公司管理层的关注。根据利益相关者所具备的属性，米切尔将其划分为三类：确定型利益相关者（defining stakeholder）、潜在型利益相关者（latent stakeholder）和预期型利益相关者（expectant stakeholder）。其中，确定型利益相关者要求同时具备三种属性，潜在型利益相关者具备两种属性，而预期型利益相关者只要具备一种属性即可。

从理论上看，中外合作办学质量治理的利益相关者应该同时具备三种属性，即成为确定型利益相关者。但现实中，中外合作办学质量治理体系存在一些问题，导致质量治理体系的利益相关者并非全部具备成为确定型利益相关者的条件。根据米切尔对利益相关者属性的划分，可以将中外合作办学质量治理体系的利益相关者按照所具备属性的高低程度进行归类，详见表1。

表1 中外合作办学质量治理体系重要利益相关者类别

从表1可以看出，管理者是确定型利益相关者，他们拥有大学或者政府部门授予的管理中外合作办学具体业务的权力，如培养方案的制定、教学、教师招聘的条件、学分等，具有很强的合法性，同时能对教职员工和学生的诉求做出快速反应，对中外合作办学的质量治理问题也能迅速作出部署和处置。对于大学和政府而言，因其无法对利益相关者的诉求做出快速的反应，制定的政策方案具有一定的滞后性和延时性，因此紧急属性较低，属于预期型利益相关者。对教职员工而言，其所拥有的权力无法与政府、大学、管理者相比，但又略高于学生所拥有的权力，但他们的利益诉求无法立即引起决策者的注意，因此属于预期型利益相关者。学生群体是中外合作办学质量治理最直接的感受者，其合法性和紧急性程度都较高，但学生所拥有的权力相对有限，还没有足够的能力和手段去影响其他群体的决策行为，因此学生群体属于预期型利益相关者。

三、中外合作办学质量治理体系重要利益相关者的利益类型

中外合作办学质量治理体系需要政府、大学、雇主、家庭、教职员工、管理者及学生的支持与合作。从政府角度看，政府需要制定与中外合作质量有关的政策文件，包括管理机构的配置、师资管理、教学设施、招生和学籍管理、教学管理、教学质量监管、文凭证书监管等，通过这些政策文件逐步引导其他利益相关者参与到中外合作办学质量的治理中。从大学的角度看，其主要是执行政府对中外合作办学质量治理的相关要求，做好与外方合作大学、中外合作办学管理者、学生、教职员工的沟通，起到一定的监督作用。从雇主的角度看，培养具有行业竞争力、通晓国际规则的人才是中外合作办学质量的重要目标。从中介的角度看，中外合作办学质量治理必须引入第三方的评价机构，接收中介组织的监督，这也是目前我国中外合作办学质量治理当中极为缺失的部分。从家庭角度看，中外合作办学质量治理意味着学生要具备一定的综合素质，换言之，学生个体需要得到全方位的发展，能够找到满意的工作，为社会、国家做出应有的贡献。综合上述利益相关者的不同诉求，可以构建出由政府、雇主、家庭、中介组织等利益相关者组成的外部质量治理结构，以及由大学、管理者、教职员工、学生等利益相关者组成的内部质量治理结构所组成的质量治理体系，如图2所示。

从图2可以看出，学生处于中外合作办学质量治理体系的核心位置。因此，仔细分析及区别不同利益相关者的利益类型对构建中外合作办学质量治理体系有重要意义，如表2所列。

图2 中外合作办学质量治理体系结构

表2 中外合作办学质量治理体系利益相关者的利益类型

从表2可以看出，中外合作办学质量治理体系包括两类利益类型：积极利益与消极利益，其中积极利益主要是各利益主体要履行的责任及对其行为结果的积极期待；消极利益主要是各利益主体存在的问题及对其行为结果的不良影响。对中外合作办学质量治理体系而言，既要动员多元主体参与其中，尽可能地考虑到各利益主体的合理诉求，又要妥善处理利益相关者的消极影响。只有激发利益相关者的协同治理作用，才能完成治理体系的构建。

四、利益相关者视角下的中外合作办学质量治理体系的建构

构建中外合作办学质量治理体系的目的在于调动各利益主体的积极性，应通过不同方式促使预期型利益相关者向确定型利益相关者转变，统筹、协调各方资源，形成立体式、全方位的质量治理网络。从前文分析可以看出，中外合作办学质量治理体系是内部利益相关者和外部利益相关者基于质量共识达成的体系化的治理结构，且不同利益相关者的立场、诉求是不同的，因此须从内外两个层面对中外合作办学质量治理体系进行分析。

（一）完善中外合作办学质量治理体系的外部治理结构

从图2可以看出，政府、雇主、家庭、中介组织是中外合作办学质量治理体系的外部利益相关者，且彼此存在密切联系、不可或缺。如政府在外部利益相关者中起引领作用；家庭是中外合作办学外部治理体系的微观层面，离开家庭就不存在中外合作办学；中介组织则是桥梁，解决政府、家庭与雇主之间的沟通问题；雇主是最终检验中外合作办学效果的关键主体。因此，中外合作办学质量治理体系的外部治理结构必须以上述四大主体为切入点。

第一，政府要转变角色，从全能政府向有限政府转变，制定中外合作办学的准入和退出机制。首先，要完善中外合作办学的相关法律法规。由于《条例》及《办法》制定的时间较早，已经无法适应当前中外合作办学快速发展的需要，产生了办学机构性质不清晰、办学主体的投资回报不确定、优质教育资源缺乏、评价机制及考核标准缺位等问题[6]。在此背景下，政府要发挥“元治理”的作用，要注意倾听办学主体的声音，及时修订《条例》和《办法》，对办学过程中的棘手问题，采用多维视角挖掘问题本质，只有这样才能从源头提升中外合作办学的质量。其次，政府要转变其在管理中的角色定位、规范权力行使的范围，要从“全能政府”向“网络化政府”转变，成为合作办学的协调者、监督者。政府要加强与合作对象国政府的沟通，并采取各种方式对办学者、社会各种力量进行办学资质鉴别，把握好入口关，包括考察外方合作学校的层次及学科领域是不是国家急需的新兴专业、前沿专业、空白专业等[7]。最后，要构建科学的退出机制，启动不符合办学质量的项目的退出程序，终止办学，但此过程中要注意保护学生、教职员工等主体的合法权益。

第二，雇主要参与到合作办学人才培养过程中。对于高校而言，合作办学的成效在于学生的培养质量，在于学生是否可以为社会、行业做出相应的贡献，而学生就业的关键则在于雇主对其的认可度。教育部指出，要“推动教育教学改革与产业转型升级衔接配套，加强行业指导、评价和服务，发挥企业重要办学主体作用，推进行业企业参与人才培养全过程，实现校企协同育人”[8]。因而，雇主作为毕业生的接纳者，要主动与高校对接，参与到合作办学人才培养方案的制定、教学和实训过程中，将行业和企业的所需、所求与人才培养过程对接。只有这样才能增强合作办学人才培养的针对性，发挥合作办学的优势。

第三，中介组织要发挥评估、认证的作用。在我国，教育部是组织合作办学评估的官方机构，其主要以抽查评估为主。除官方组织外，还应强化国内中介组织在合作办学中的评估、认证作用。早在2010年，国家就将“教育管办评分离”以固定表述的形式纳入官方文件，其本质就是将管理、办学及评价三个利益主体分开，改变政府既是裁判员又是运动员的管理形式。国内中介组织作为独立的第三方组织，可以不受外部压力，对合作办学进行全面、客观的评价，也是对政府行政监管的有力支撑。同时，合作办学机构也要主动参与国际专业组织的认证以提高合作办学的知名度。以西交利物浦大学为例，建筑系的建筑学本科专业及建筑设计硕士专业获得英国皇家建筑师学会（Royal Institute of British Architects,RIBA）认证，土木工程系所有专业获得英国工程委员会监管机构（The Joint Board of Moderators,JBM）全面认证等[9]。此外，通过中介组织的评估、认证，也可以提升中外合作办学相关信息的透明度，强化家长、学校之间的沟通、互信。

第四，家庭要发挥在学校与学生之间的沟通作用。家庭是中外合作办学的重要主体，但以往的研究中往往缺乏对家庭的关注。家庭在中外合作办学质量治理中起着联系学生及学校的桥梁功能，一方面，家长关心学生成长，会主动了解学生在学校的发展情况，包括课程设置、教师水平、实习就业、考研等；另一方面，家长可以通过参与学校组织的各类活动来感受学校的办学水平，并积极参与学校发展的各类建言献策活动。

（二）健全中外合作办学质量治理体系的内部治理结构

从图2可以看出，除外部质量保障体系外，大学、管理者、教职员工、学生是中外合作办学质量治理体系的内部利益相关者。内部利益相关者之间也是相互联系、不可分割的。大学是中外合作办学存在的基本依托，管理者、教职员工是中外合作办学的践行者，学生是中外合作办学的最终受益者。因此，中外合作办学的内部质量治理结构必须考虑上述四个主体。

第一，大学应构建完善的组织体系和规章制度。在组织体系方面，大学应围绕中外合作办学设立必要的质量治理机构，如学术委员会，由学术委员会统筹合作办学的整体事宜，并制定相应的战略规划。同时，学术委员会下设各类分委会来负责各个领域的具体工作，如考试委员会负责对考试内容、考试方式等影响教学质量的关键环节进行把关；教师教学委员会则由教师组成，主要负责同行评议、经验交流及改进等事宜；发展咨询委员会主要负责广泛搜集社会知名人士或者企业负责人对合作办学的发展建议等。在规章制度方面，高校制定涉及学生培养各个环节的制度，包括学位授予制度、学分制度、考试制度、学生行为规范、教师行为规范等。

第二，管理者应构建院系层面的质量治理机制。一方面，管理者是具体的执行者、掌舵者，应熟悉学校的办学文件，充分发挥在合作办学中的领导者和决策者的作用，同时加强与外方合作高校的沟通，及时地处理相关问题。另一方面，除遵守国家、上级教育主管部门的法律及学校的政策文件外，管理者还要制定符合本项目的合作办学质量治理规范，细化教职员工、学生及行政人员的责任和义务，使合作办学有据可循。

第三，教职员工应努力提升自身的专业素养。教职员工通过国际交流拓宽个人视野，借助与外方学校的学术联系来了解国际学术话语中心的发展趋势，通过中外方教师的教学研讨、课堂观摩、联合授课等掌握到更为先进的教学理念和方法，进而提高自身的专业能力。

第四，学生应掌握适应社会或出国留学所需的专业知识。相对于其他类型的学生而言，中外合作办学学生可以接触到更为系统和国际化的语言、思维及能力的训练，可以间接地提高跨文化环境中的学习和生活能力。此外，部分中外合作办学学生会参加中外方学校的跨校交流。根据英格兰高等教育拨款委员会的一份报告，2013—2014学年，越来越多进入英国高校的中国学生是通过跨国合作项目而非直接录取开始他们首个学位学习的[10]。

五、结 语

随着新时代背景下教育国际化的深度推进，中外合作办学必将得到进一步的发展，打造以利益相关者为核心的质量治理体系是保障当前中外合作办学良性发展的重要内容，也是解决《意见》所提的破除中外合作办学体制机制障碍，加强中外合作办学改革的必经之路。中外合作办学质量治理体系需要健全中外合作办学内外部质量治理结构，发挥政府、大学、管理者、教职员工、学生等多元主体的积极性，完善政策、制度、机制、专业、课程建设等各个方面。只有构建了科学的中外合作办学质量治理体系，中外合作办学才能做到可持续发展。