江西省流域生态环境保护法治成效和历史经验

陈思名， 徐丽媛

(江西财经大学法学院，南昌 330013）

为了治理长江流域严峻的生态环境，习近平总书记提出长江经济带建设要“共抓大保护、不搞大开发”[1]。2018年4月26日，习近平总书记在武汉主持召开深入推动长江经济带发展座谈中指出，“推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑，走生态优先、绿色发展之路，使绿水青山产生巨大生态效益、经济效益、社会效益，使母亲河永葆生机活力”[2]。江西省处于长江流域的重要一环，习近平总书记对江西省的生态环境建设寄予厚望，在提出打造生态文明建设“江西样板”后，又提出打造美丽中国“江西样板”的理念[3]。2021年3月1日颁布施行的《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》），表明我国的生态环境保护法治进入了一个新时期。江西省应当主动对接长江流域生态环境保护新格局，通过总结以往立法、执法、司法等方面的法治道路和经验，积极探索构建以《长江保护法》为核心的长江流域生态保护法治体系，使得江西省流域生态环境保护能够在中国特色社会主义新时代法治轨道上平稳运行，保障江西省流域综合治理能力稳步提升。

一、江西省流域生态环境保护法治建设历程及成效

1972年《联合国人类环境会议宣言》使环境保护开始迈入各国公众视野。1973年中国召开了第一次环境保护会议并制定和通过了《关于保护和改善环境的若干规定》，我国的生态环境保护工作开始起步。党的十一届三中全会后，经济建设成为国家的工作重心，在工业化和城镇化不断推进的同时，也带来了大量的生态环境污染，部分重工业行业复苏，污染再次加剧。随着1978年“国家保护环境和自然资源，防止污染和公害”首次被写入《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》），1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》结束了中国环境法治无法可依的局面，到1982年《宪法》修订，首次以宪法形式确认了“生态环境”的概念，再到《长江保护法》等法律的颁布实施，我国流域生态环境保护相关立法、执法及司法逐步趋于完善和体系化，走出了一条具有中国特色的流域生态环境保护法治道路。

新中国成立初期，江西省经济发展较为落后，1949年全省生产总产值仅14.8亿元，主要以农业生产为主，工业比重只占到生产总值的20%[4]。改革开放后，江西省为了追求经济发展的速度而一度以破坏生态环境为代价，先后引进许多重工企业，如新余钢铁厂、赣州钴冶炼厂、萍乡化工厂等，对江西省内流域的生态环境造成了严重的破坏。例如1960年新余钢铁厂建成，污水直接排入袁河中，到1963年，袁河水体严重污染，出现大量死鱼，袁河水已彻底无法饮用；1974年萍乡化工厂在丹江地域发生事故，外泄原料酚钠60吨，污染绿水河100余里，居民饮用水源遭受污染，祸及湘赣两省[5]。20世纪80年代，江西省意识到流域生态环境的重要性，1982年出台了江西省第一部涉及流域生态环境保护的地方性法规《江西省征收排污费暂行实施办法》，对工业“三废”进行防治污染和排污收费。此后，江西省全省流域生态环境保护进入法制管理和经济管理时期。党的十八大以来，江西省对流域生态环境保护重视程度不断提升，截至2021年，江西省已经出台涉及流域生态环境保护地方性法规48部，地方政府规章、规范文件、地方工作文件等达223项①数据来源：北大法宝网，https://www.pkulaw.com/law，2021年10月21日访问。。江西省流域执法的综合能力不断得到提高，地方流域司法也得到了极大发展。

（一）江西省流域生态环境保护法治建设历程

1.法治理念从水环境单要素保护到流域整体治理

新中国成立后，为了尽快加快地方经济发展，江西省开始大力建设地方性产业，与此同时导致大量重工业污染物排入流域、土壤及大气中，对周边公众的生活生产造成了极大的影响。因此，为了控制“三废”排放，对流域中水环境的要素进行规范管理以保障居民基本健康生活，江西省针对流域内治理出台了一系列污染防治措施，例如：1962年江西省成立了南昌市污水污泥综合利用办公室，1972年改为南昌市“三废”综合利用委员会，其职能主要是促进“三废”综合利用，防治流域污染危害，保障人民健康。1982年江西省颁布了《江西省征收排污费暂行实施办法》，其中所规定的调整对象主要涉及流域内“三废”的排污收费及污染治理方面，此时对流域内的治理还只是着眼于对流域中的水要素进行污染防治和排放收费。1983年后，江西省意识到流域治理的重要性，提出并实施了“山江湖综合开发治理工程”，江西省流域生态环境得到了一定的改善[6]。但是同样要认识到的是，在“山江湖工程”构建这一阶段中，治理对象局限于以单独地方流域水要素治理为主，对于流域涉及的各级地方优势资源未能有机整合，在建设过程中既造成了资源的浪费又造成了新环境污染的产生。总的来说，这一时期，江西省流域的生态环境法治理念主要是以水环境单要素保护为主，对流域中涉及水资源污染防治、废弃物排污收费、流域经济发展等要素都只是考虑单项治理保护，局限于“头痛医头，脚痛医脚”的局面。

党的十八大以来，江西省对省内流域生态环境保护法治理念逐渐由水环境单要素保护治理理念向着流域整体性治理理念过渡，“绿水青山就是金山银山”的理念在江西省流域环境保护工作中得到了充分的践行。一方面，江西省对流域内涉及的土壤、农业生产、水资源持续利用、采砂等多个要素进行综合规制，陆续出台了《江西省河道采砂管理条例》《江西省农业生态环境保护条例》及《江西省土壤污染防治条例》等地方性法规，逐步形成了完备的地方流域生态保护法治规范体系；另一方面，江西省积极探索流域综合治理机制，2015年江西省出台《江西省流域生态补偿办法（试行）》，在全省范围内试行全流域生态补偿，确立了由政府主导，探索多元的流域生态补偿方式，为江西省流域生态环境治理提出了一个全新的解决途径。同年，江西省在流域内实行“河长制”试点，将江西省流域生态环境保护工作进一步明确化，流域治理责任落实到“河长”身上。这一时期的江西省流域生态环境治理涵盖了多要素规制、流域生态补偿机制、流域责任落实机制等领域，为新时期江西省流域治理构建了综合全面的保护。

2.立法从笼统流域污染治理到明确流域生态预防、治理与修复并重

自1982年《江西省征收排污费暂行实施办法》出台以来，到党的十八大即2012年这一阶段，江西省对流域的立法主要思想是对流域内的污染物及水害防治。如表1所列，从“三废”的防治到建立河道分级管理机制再到流域的综合规划，这一时期江西省流域生态立法在整体上的保护范围较为笼统，在实践中容易出现界定不明、可操作性不强的局面。例如在2006年颁布的《江西省水资源条例》第二章中，虽然规定了应对流域和区域进行综合规划和专业规划①《江西省水资源条例》〔2006〕第九条：“开发、利用、节约和保护水资源，应当按照流域、区域统一制定规划。规划分为流域规划和区域规划。流域、区域规划包括综合规划和专业规划。”，但是并未解释综合规划与专业规划的具体范围，因此在适用过程中容易导致综合规划与专业规划相混的情形。直到2016年对其进行修订，才明确综合规划和专业规划的范围，同时新增对水资源规划的前置考察评价程序，对水资源规划的可行性及合法性进行综合评价②《江西省水资源条例》〔2016〕第十二条：“制定水资源规划，应当进行水资源综合科学考察和调查评价。水资源综合科学考察和调查评价，由县级以上人民政府水行政主管部门会同同级有关部门组织进行。”。

表1 江西省涉及流域保护初步发展阶段的主要法规及主要思想

党的十八大召开后，我国陆续对流域的管理规划、污染防治和流域补偿等方面进行相应的制度调适，如2012年《全国人民代表大会环境与资源保护委员会关于第十一届全国人民代表大会第五次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》中明确提出要制定长江流域管理法议案，对流域管理体制方面存在的问题修订整合，提出各地要加大污染治理执行力度，保护流域生态环境。2014年《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》出台，规范跨流域投资项目转移支付制度。同年随着号称最严的《环境保护法》修订出台，从宏观角度为流域生态保护提供制度保障，江西省流域的生态保护立法也逐步完善。这一阶段江西省立法整体思想主要是预防和发展并重，不断开创流域保护新模式和机制，如表2所列。

表2 江西省流域生态环境保护创新发展阶段主要法规及主要思想

这一时期江西省通过对流域生态环境保护相关采砂、湖泊、水资源可持续利用等方面进一步明确细化，同时明确了流域生态环境保护及多种发展新模式。例如，2016年颁布的《江西省河道采砂管理条例》明确了河道采砂实行总量控制制度和采砂规划，将采砂行为规范化，有效地加强了采砂管理，保护了河道的生态环境。2018年出台的《江西省湖泊保护条例》提出湖泊规划应当与流域规划要求协调，其中对湖泊规划的范围、实施主体等方面作出了明确界定①《江西省湖泊保护条例》第十五条：“湖泊保护规划应当包括湖泊主要功能，湖泊管理范围和保护范围，湖泊特征水位，湖泊纳污能力……”；第二十五条：“县级以上人民政府应当通过财政、金融、土地使用、能源供应、政府采购等措施，鼓励和扶持企业为减少湖泊污染进行技术改造或者转产、搬迁、关闭。”。同时对省行政区域内湖泊保护实行名录制度，确保湖泊保护责任落实到位。2019年出台的《江西省生态文明建设促进条例》提出要对五河两岸一湖一江全流域治理，以鄱阳湖为试点，构建大湖流域生态、经济、社会协调发展新模式。总体上，这一时期江西省流域生态环境的立法更为明确细化，流域中预防与发展的立法思想进一步深入推进，具体到流域生态环境保护的模式构建、流域保护监督程序、湖泊具体责任落实等方面，江西省流域生态环境保护法治真正实现了从“有章可循”到“有法可依”。

3.执法从流域分散管理到管理职权统一集中

从1983年全国第二次环境保护会议召开以来，江西省流域生态环境保护队伍得到了相应发展，但总体而言，这一时期，江西省流域生态环境保护执法机构职权较为分散，对某一流域区域内的执法权散落于多个部门。1985年江西省环境保护局设立，总领全省生态环境保护工作，之后陆续成立江西省省直各部门环境保护管理机构，如1987年省纺织局成立环境保护办公室等；及专门的生态环境监督管理机构，如1986年成立的江西省排污监理站，2001年成立的江西省环境监测中心站及各市、县级生态环境保护的机构等。全省形成了省、地（市）、县三级环境保护管理体系，环境保护管理机构逐步健全，但同时也存在着流域生态环境执法机构职权分散的情况，不利于对流域进行统一的管理。例如，1994年出台的《江西省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》，将涉及流域治理方面的水土流失防治工作分散给农业、水利、林业、城建等部门，在流域区域内的水土流失防治工作中出现多部门职能交叉、管理主体混乱的情况。

“十三五”规划以来，江西省流域生态环境保护执法机构制度建设愈发健全，流域生态环境保护部门职权逐步清晰，流域生态环境管理职能统一集中。2018年江西省生态环境厅正式挂牌成立，内设生态环境执法局、水生态环境保护处、赣江流域生态环境监督管理办公室等生态环境保护部门，将流域生态环境保护多个部门职能统一纳入江西省生态环境厅中，全面完成了省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革[7]。其中生态环境执法局主要负责对流域内重大、跨区域、跨流域生态环境违法问题进行处理，并组织协调突发生态环境事件的应急、预警工作，以及环境污染事故与生态破坏事件的调查处理。水生态环境保护处主要负责地表水生态环境监管工作，并对全省地表水生态环境保护的规划、标准等内容进行监督。2019年2月，在赣江流域设立生态环境监管和行政执法机构和流域生态环境监督管理协作小组，负责统筹协调处理重大水生态环境保护问题，指导、推动、督促有关重大政策措施的落实，为江西省流域生态环境保护提供了高效、协调的新机制。总体来说，这一时期江西省流域生态环境保护执法机构的职权逐步统一集中，为流域生态保护确立了流域生态环境统一的管理机构和部门，有效地规范了江西省流域生态环境保护多部门职权分担问题。

4.司法从传统审理模式到流域环境司法专门化

从改革开放到21世纪初，江西省内的人民审判组织体制中只包括传统意义上的民事审判庭、刑事审判庭和行政审判庭，对于涉及破坏环境的违法行为，往往是由上述的法庭进行统一审判。因此这一时期涉及的环境污染等案件，往往是通过民事或者刑事手段进行救济，或者通过行政执法手段进行管理规制，单纯的流域生态环境司法还未起步。2007年贵州省清镇市设立全国首个环境保护法庭，对全市所有涉及环境保护的案件集中管辖，全国环境保护司法开始起步[8]。2010年8月，江西省九江市武宁县法院率先在全国成立修河流域生态环境保护合议庭，旨在对修河流域生态环境进行保护。此后，在九江市修水县、永修县及南昌市西湖区等地陆续设立环境审判合议庭，为辖区流域的生态环境保护提供了一定的流域环境司法救济途径[9]。整体而言，这一时期江西省大部分地区对流域生态环境诉求还局限于合并到民庭、刑庭或者行政庭统一审判，然而由于流域环境损害往往会涉及多个地区，因此在司法实践中，统一审判受管辖区域的限制，并不能对流域整体进行审理，对于流域内统一环境纠纷容易出现一案多判、同案不同判。

自2015年江西省首家环境资源审判庭，即九江市中级人民法院环境资源庭（也称九江中院西海巡回法庭）正式挂牌成立，江西省内各地环境资源审判庭陆续成立。鄱阳湖、长江干流江西省段、修河流域、抚河流域等环境资源法庭相继挂牌成立，截至2021年6月，江西省已经形成流域（区域）生态环境司法保护一体化的全覆盖格局[10]。从2017年至2020年，全省法院审理涉及长江流域的破坏生态环境、污染环境案件共2 868件。同时，江西省提出流域环境司法专门化管理要求。2017年江西省高级人民法院发布《江西省环境资源案件案由范围（试行）》，明确了环境资源案件刑事、民事、行政和执行四大类四级共84个案由，要求建立民事、刑事和行政“三审合一”或“二审合一”的归口审理模式，积极推进专家陪审员制度；有助于解决环境资源审判中专业性强、技术性强的难题，为长江流域生态环境保护和修复提出了专门司法方案；有助于缓解因流域跨度而导致的一案多管、一案不管、同案不同判等问题。此后，2020年江西省批准设立江西省思华生态环境保护基金会，创新环境公益诉讼保护案件执行方式，提出以公益信托的方式委托第三方对生态环境损害进行修复的执行方式，为涉生态环境修复案件的执行提供了更为多元丰富的生态环境执法方式。这一时期江西省流域生态环境司法专门化，为解决流域内出现的跨区域环境损害、流域生态环境修复方式、流域生态环境补偿等问题提供了高效的解决路径。

（二）江西省流域生态环境法治成效

自新中国成立以来，江西省流域生态环境治理理念从单项保护到全面综合保护理念的转变，为流域内多要素的规制，建立流域生态补偿机制、流域责任落实机制提供了整体思路。从新中国成立后全省生产总产值仅14.8亿元，到2020年江西省生产总值为25 691.5亿元，江西省实现了从以经济建设为中心向“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念转型。从笼统立法到明确细化立法，与时俱进不断修正地方性法规，形成以《环境保护法》为主干，地方性法规为补充，契合地方特色的立法体系以保障江西省流域生态环境。从流域管理职权分散到设立流域专门管理机构，职权统一集中，从工业“三废”随意排放污染流域生态环境，到设立多级监测管理机构，再到“十三五”期间，江西省深入实施生态环境污染治理，累计拆除非法码头104个，关闭退出化工企业89家，全省110座城镇污水处理厂基本完成提标改造，设区城市饮用水水源地水质全部达标，长江干流江西省段所有水质断面达到二类标准，江西省的流域生态环境治理能力在不断提升[11]。从统一审理到流域环境司法专门审理，探索绿色公益信托等多样司法执行模式，江西省为流域生态保护提供了最后一道防护的屏障。回顾江西省流域生态环境保护法治历程，江西省为全国打造了一个绿色协调发展的“江西样板”，对整个长江流域保护法治治理作出了重要的贡献。

二、江西省流域生态环境保护法治历史经验及挑战

江西省流域生态环境取得的法治成效既是不断深入推进生态文明建设的题中应有之义，也是地方积极探索保护流域生态环境的努力成果。江西省通过不断总结积累流域治理经验，从而促进江西省流域治理得以高质量发展，流域生态得到显著改善。2021年我国第一部流域法律《长江保护法》颁布，该法立足于本国实情，提出长江流域应当坚持生态优先、绿色发展立法理念，落实流域治理协调机制，充分发挥环境司法生态预防功能，对长江流域整体生态保护和地方生态保护提出了更高的要求。江西省流域生态环境保护工作在应对长江流域“共抓大保护”新格局时，在立法方面，地方流域对《长江保护法》的相配套的地方性法规还需陆续出台，配合《长江保护法》的细化实施，契合《长江保护法》立法理念；在执法方面，地方政府部门内在驱动不足，协同执法仍有一定困难；在司法方面，存在地方流域环境司法预防功能不足的局面。

（一）江西省流域生态环境保护法治历史经验

1.坚持流域综合治理理念

理念是实践的先导。在江西省流域生态环境法治建设过程中，由于流域生态系统具有整体性、统一性，各自然要素之间都是紧密联系且互相影响的，因此在流域生态治理过程中应当始终坚持流域综合治理理念，决不能只是孤立地对流域内某一要素进行治理。在立法上，江西省对流域中涉及的土壤、采砂、水资源、湿地、农田等诸多要素进行了较为全面的规定，制定《江西省农业生态环境保护条例》《江西省河道采砂管理条例》和《江西省土壤污染防治条例》等地方性法规予以保障。在执法上，江西省通过不断健全流域专门管理部门，将流域管理职能集中由一个部门统管，对流域内的环境损害问题进行统一综合治理，有效地破解了涉及流域案件多部门职权交叉、职责不清的困境，为江西省流域生态环境综合治理提供了执法保障。在司法上，江西省流域生态环境司法保护一体化的形成有助于破解地方保护主义、流域案件管辖权不明等问题。同时江西省流域环境司法积极创新多种司法执行方式，首创国内以公益信托为流域司法执行提供多样综合的司法执行方式。

2.注重党委责任，全面推行“河长湖长制”

江西省的行政区域和流域区域划分高度重合，这便为行政负责与流域管理职权集中提供了极大的可能性。2017年习近平总书记提出“每条河流要有‘河长’”的号令[12]，江西省充分践行习近平总书记的生态文明思想，早在2015年江西省便实行河长制试点。作为江西省最早试点“河长制”的靖安县，经过两年的治理，通过创新管护机制，把河道当街道管理，全县水生态和水环境实现质的提升[13]。此后，江西省在全国率先建立了一整套河长制工作制度，由各级地方党委负责人对辖区内的流域区域进行负责，明确流域治理责任划分落实。2018年江西省正式颁布《江西省实施河长制湖长制条例》，标志着江西省全面推行河长制、深入实施湖长制正式步入法治化轨道。江西省通过党政规范与法治保障相结合实施的“河长湖长制”，将流域综合治理责任划分到各级党委及政府负责人，推行监管与考核并行，为推进江西省流域生态环境综合治理起到了重要的作用。

3.严格贯彻流域生态保护法律制度

自1982年《江西省征收排污费暂行实施办法》颁布以来，排污收费、排污申报制度在江西省开始扎根，江西省通过设立多级流域水质监测机构，同时设置专项资金账户，对流域内排污行为进行严格监管，做到排污即收费，排污即申报。同时，江西省严格贯彻省生态环境保护规划，从“十一五”到“十三五”期间，江西省圆满地完成了各个时期流域生态环境保护目标，为“十四五”期间江西省流域生态环境保护目标的实现夯实了基础。此外，江西省自2015年颁布《江西省流域生态补偿办法（试行）》以来，在全省范围内着手实行全流域生态补偿制度，坚持“谁受益、谁补偿”的生态补偿原则，严格执行流域生态保护法律制度。江西省不断积极推进流域生态补偿，对江西省内流域上下游区域、流域两岸区域利益进行统筹协调，促使省内流域生态保护从被动治理格局转变为主动治理格局，鼓励各地方建立“成本共担、效益共享、合作共治”的流域生态补偿机制。截至2020年底，江西省超过80%的市（区）、县已建立起了流域内横向生态保护补偿机制[14]。江西省流域生态补偿机制的建立和完善，对流域生态环境的改善起到了重要的推动作用，也为新时期长江大保护格局的形成奠定了一定的基础。

4.积极探索流域环境司法审理创新模式

流域环境司法作为流域生态环境法治建设过程中的重要内容，是流域生态环境保护的最后保障，江西省流域生态环境保护的司法体系构建在整体上呈现由点到面、自下而上、由简易到专门的趋势。不同于民事案件和刑事案件，涉及流域生态环境的案件，由于流域生态环境的损害往往难以评估及具有潜伏性，因此要求法官在处理这类案件时需要具有一定的技术和专业知识。江西省立足于流域实践，在各流域区域逐步设立专门流域环境资源审判庭，对区域的流域生态环境案件进行统一管辖，对其中涉及的民事、刑事和行政案件进行统一归口审理，将复杂的流域生态环境案件交由专门审判庭进行管辖，由具备流域环境保护专业知识的法官统一审理，有利于促进流域生态环境案件的高效、准确审判，节约司法资源。从单一的环境民事侵权或环境刑事诉讼到探索“多审合一”的审理模式，江西省流域司法审理正向着高效化、专业化道路转型，全省流域生态环境保护司法取得了长足的进步。

（二）江西省流域生态环境保护法治面临的挑战

我国首部流域法《长江保护法》出台以来，以综合法为统领、以单行法为支撑、以流域法为重点的环境保护法律体系逐步形成[15]。江西省作为长江流域中重要的一环，在流域生态环境保护法治工作中，需要紧跟国家法律法规及政策调整，主动把江西省流域生态环境保护对接入长江流域共抓大保护、绿色发展格局中，新时期生态文明的建设，对江西省流域立法、执法、司法等方面提出了更高的挑战。

1.地方性立法未能完全契合《长江保护法》精神

《长江保护法》作为我国第一部流域法，其法律属性与传统意义上的部门法并不相同。它是超越部门和地方的特别法，是全面体现长江流域的特殊性的制度安排[16]。针对长江流域这种大单元的系统问题，传统法律部门的划分难以适用，《长江保护法》成为一部协调长江流域生态保护与经济发展的特别法。《长江保护法》的出台，为长江流域生态环境保护打造了一个特殊的顶层架构，其中囊括了流域规划、流域资源利用保护、采砂许可、饮用水污染防治、生态修复、生物多样性保护、绿色发展等内容。对应到地方流域，各地应当及时出台与之对应的具有综合保护内容的地方性法规，对《长江保护法》提出的顶层设计进行具体的解释和适用。

目前江西省流域内与《长江保护法》相对应的具有流域综合保护内容的文件是由江西省人民政府出台的《江西省流域综合管理暂行办法》，其中内容主要包括流域规划、流域保护、采砂许可、生态执法、流域联合执法等方面。可以看出，就内容涵盖层面，相较于《长江保护法》，其中对绿色发展、生物多样性保护等内容还未得到充分体现。就保护生物多样性而言，《长江保护法》的第三十九条到第四十二条分别就长江流域自然保护区建设、建立长江流域生物完整性评价体系、保护濒危物种等方面进行了统一的规划。流域生物保护的理念在江西省流域综合管理立法中并未得到体现，目前在江西省流域内涉及珍稀动植物保护的文件主要是《江西省实施＜中华人民共和国野生动物保护法＞办法》，但是其对象是江西省整个生态系统中的生物，比《长江保护法》中规定的流域生物保护范围更加宽泛，但不够具体。就效力位阶上而言，《江西省流域综合管理暂行办法》是由江西省人民政府出台颁发的政府规章。虽然在2021年江西省开展了《江西省赣江流域水生态环境保护条例》的调研起草工作，但是江西省流域统一综合性保护的地方性法规还未推出。在新时期流域生态环境治理中，江西省作为长江流域生态环境保护中的重要一部分，《长江保护法》的实施无疑会对江西省地方性立法工作提出更高的挑战，要求地方立法理念契合《长江保护法》的顶层设计，形成以《长江保护法》为核心、地方性法规为补充的新时期长江大保护综合立法体系。

2.地方政府部门内在驱动不足导致协同执法难

目前，江西省各地方政府部门与流域治理部门的协调联动机制还有待进一步健全，不同部门之间存在内在驱动不足的现象。流域生态环境是一种特殊的环境纠纷，新发展背景下流域生态环境保护案件日益复杂，一个案件往往涉及多个行政区域[17]。《长江保护法》中第五条指出，应当由国务院有关部门和流域各省级政府落实国家长江流域协调机制决策，按职责分工负责长江保护相关工作。目前长江流域的管理机构虽然设有水利部长江水利委员会，但其并不是对长江流域全要素综合治理的机构，因此不能从整体维度对各地方流域提供多要素协同治理的方式[18]。同时，江西省建立的“河长湖长制”虽然为流域生态环境治理明确了具体治理责任的分配，但是，“河长湖长制”的协同仍主要来自外部，容易受到其他职责的影响，在外力作用的驱使之下，往往流于形式。

2020年水利部发展研究中心的《参阅报告》指出，在流域生态治理过程中，水政执法监管还未形成一种有效的制度和机制，流域生态环境保护联合执法行动无法真正集中力量，形成统一领导。江西省虽然设立了生态环境厅，对其与省发改委、省自然资源厅、省交通运输厅、省水利厅和省农业农村厅等9个部门的职责和分工进行了规定，但是在实践中，往往会出现受制于部门内部各自利益驱动而导致难以协调配合的情形。比如在省生态环境厅和省水利厅的职责分工中，对于水功能区域划分，前者负责水功能区域划分，后者参与水功能区域划分，这种通过外部规定驱使部门协调的方式并不能长期有效，一旦涉及自身的利益，各部门往往优先考虑自身，而对与流域管理部门或者其他部门进行联动协作治理流域生态环境则以消极或者被动的方式配合，给流域生态环境保护协同执法带来较大难度。

3.地方流域环境司法预防功能不足

2017年以来，江西省全省共审结涉长江流域的非法采砂、非法捕捞等污染环境、破坏生态案件2 868件，其中大部分案件都是以事后救济为主。以2021年江西省高级人民法院颁布的年度10起涉及生态环境保护典型案例为例，其中有8起案例均为被告人造成事实损害后果后，司法机关才对其进行追责和对环境损害进行救济①具体可见《江西省高院通报环境资源审判工作情况 公布十大典型案例》，载江西省高级人民法院通报环境资源审判工作情况公布十大典型案例，https://www.sohu.com/a/318793514_114731，2021年10月22日访问。。这表明在涉及地方流域环境司法中，环境诉讼主体主动提起预防性环境公益诉讼比例很低，未能完全体现环境法中预防为主的原则。

具体而言，一方面，流域生态环境问题往往具有原因复杂性、时间长期性、危害的潜伏性等特征，因此司法机关在界定流域生态环境案件时，很难提前发现流域中损害环境的行为，往往等到严重损害结果发生之后才能对加害者进行追责。然而流域中的生态环境效益和经济效益并不能等价交换，即使事后基于损害程度进行相应补偿，但是流域生态环境的恢复需要时间成本，流域生态环境损害对流域周边居民的正常生活的损失短时间也难以弥补。另一方面则是因为公民参与流域生态环境司法程度较低。公民是流域生态环境的直接承受人，也是流域生态环境损害的第一感知者，公民若主动作为，第一时间向有关部门检举破坏流域生态的行为，便能将流域生态环境损害扼杀在摇篮之中。但是在实践中，与流域有关的生态环境损害赔偿案件的磋商程序中，缺乏对公众参与和社会监督的明确的强制性规定，公众参与流域环境司法的渠道受限[19]。同时公众参与的环境风险规制存在“非理性”“非组织性”及“不信任”等局限[20]，这同样也是制约流域环境司法预防的重要原因之一。

三、江西省流域生态环境保护法治的完善路径

流域生态环境保护作为新时期生态文明建设中重要的一项工程，涉及国家至各级地方及社会的方方面面。法治是创建和维持秩序的保障，以其独有的性质给予生态文明建设以制度保障，在流域生态环境保护中具有不可取代的作用。随着《长江保护法》的颁布实施，江西省流域生态环境保护法治应当在以往的基础上，更进一步推进流域生态环境治理在法治的轨道上合理平稳地运行，不断完善流域生态环境保护法治体系，提升流域综合治理能力。

（一）坚持综合全面流域生态环境法治理念

《长江保护法》中首次以立法形式确立了在长江流域要“共抓大保护、不搞大开发”，在长江流域治理过程中要统筹协调，系统治理。具体到江西省流域生态环境法治，应当坚持综合全面流域生态环境法治理念，对流域中的多个要素进行整体考量，同时进一步推进流域生态补偿、“河长湖长制”的落实，积极探索创新流域治理方式，从多个维度对流域生态环境保护提供法治保障。从以经济建设为中心，大力发展生产力，到“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念，江西省由追求高总量的经济发展模式向追求发展与环境相协调的经济发展模式逐步转型。《长江保护法》的第六章为绿色发展，意味着新时期流域生态治理既不能只看发展，也不能只要保护。这要求江西省坚持综合全面的流域生态环境法治理念，将保护与发展综合对待，二者有机结合，同时积极贯彻习近平新时代法治思想，加快推进江西省国家生态文明试验区建设，践行新时期“绿水青山就是金山银山”的发展理念。

（二）完善江西省流域生态环境保护地方性立法

法治的前提是有法可依，《长江保护法》的颁布并不意味着长江流域保护立法工作已经完成，这只是一个新的开端，还需各级地方完善与《长江保护法》相配套的地方性法规或政策，形成“线性立法”与“非线性立法”相互补充的立体式立法格局[21]。通过构建完善的长江流域生态保护法律体系，从立法层面给予江西省流域生态环境保护执法、司法以明确依据。因此江西省应当及时推出地方性流域综合立法，例如适时推进《江西省流域综合管理条例》等地方性法规的出台，对涉及流域的生态保护、经济发展、社会治理进行统筹规划，协调流域中各要素之间的关系，对江西省流域生态环境保护打造一个完善可行的顶层设计，并以其为江西省流域生态环境保护的基础，做到千湖一法，使其成为江西省流域生态环境法治具有总领性的地方性法规。此外，对于《长江保护法》中规定的生物多样性、绿色发展等问题，江西省应当立足本省实践，构建具有特色的生物多样性保护工作，例如建立江西省流域水生生物完整性指数评价体系等；不断探索绿色发展模式，建立相应流域绿色债权、流域绿色金融等绿色发展制度等。

（三）坚持党政同责，推进流域综合管理的机构构建

基于党内法规与国家法律“并行不悖、相辅相成”的中国特色社会主义二元法治格局，以及生态环境党内法规属于“党的领导法规”的属性定位，江西省流域生态环境治理应当重视党委责任，坚持党政共治，进一步推进“河长湖长制”工作，坚持推进党内法规与地方性法规共同对流域生态环境进行综合治理，建立流域属地行政首长负责制，充分发挥“河长湖长制”的优势。同时建立切实可靠的流域综合管理评估考核机制及监督体系，定期对流域责任单位和流域地区负责行政首长进行生态环境评估考核，并将考核结果及时公布，以此调动各级部门和负责首长内部主观能动性，更好地为流域生态协同治理服务。此外，在《长江保护法》第六条中提及长江流域相关地方根据需要可以建立协作机制协同推进长江流域生态环境保护和修复。由于江西省流域区域与行政区域高度重合的特殊地理位置，因此在江西省设立流域探索统一协同管理机构是可行的，能够有效避免行政区域与流域管理区域相冲突，导致在一片区域出现多个行政主体管辖的“九龙治水”问题。当然，政府相关部门也应当从宏观角度出发，建设开放磋商型流域治理局面，从而改变以往多头管理、条块分割的现状，提升党政共治生态流域成效[22]。在涉及流域和区域划分不明、难以平衡各地利益的案件时，设立流域综合管理机构也有助于化解因流域案件难度大导致各部门内在驱动不足，从而产生协同执法难的局面，有助于打破地方保护主义，进一步实现各地利益权衡分配。目前江西省已经探索在赣江流域设立赣江流域生态环境监管和行政执法机构，应当在此基础上，借鉴已有的流域综合管理机构的设立经验，例如德国在莱茵河上设立的国际保护莱茵河委员会，结合江西省本省实际进一步探索设立江西省流域综合管理机构。

（四）创新具有预防、修复功能的司法机制

环境法相较于传统法律领域，其特殊价值和意义应当在于传统法律框架对生态利益诉求不能回应或者不能完全回应的部分。传统法律框架从环境状况的角度来说是对人最起码生存条件的保障，而环境法的使命在于使人活得更好、生活品质更高。换言之，在流域生态环境治理中不能仅仅以事后治理，损害修复为主，而应当积极创新具有预防、修复功能的司法机制，进一步明确以流域生态利益事前保障为核心的环境问题案件类型，并以此作为流域环境司法专门化发展的立足点。一方面，不断完善流域环境损害案前磋商程序，进一步推进探索诉前听证、专家调查等多渠道，为流域环境司法中疑难案件提供最优的环境修复方案。同时，建立流域生态类案排查机制，例如通过加强行政检察，促使行政机关主动参与到流域司法治理过程中，从而使司法机关能够尽早地发现类似的环境损害行为，防患于未然。另一方面，适当推进公民参与流域环境司法，充分保障公民提起预防性公益诉讼的权利。《长江保护法》对提升公民参与流域环境生态保护程度作出了规定，要求国务院有关部门和各级政府有关部门应当依法公开流域保护相关信息，同时为公民、法人和非法人组织参与和监督长江流域生态环境保护提供便利。因此，在推动公民参与流域生态环境治理的过程中，应当不断向公众宣传和普及流域环境相关知识，以及时公布和完善流域保护相关信息，解决公民及社会组织在面对参与环境公益诉讼取证难、调查难等问题。同时有关机关应当依当事人的合法申请，积极配合，并采取提升公民环境法治意识，增加公民参与流域环境治理路径。