农村相对贫困问题研究综述

宋 丽，李 芸

(中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京 100081)

相对贫困是在经济社会发展进程中长期存在的社会问题。随着2020年脱贫攻坚的胜利收官，中国扶贫工作从消除绝对贫困进入缓解相对贫困阶段，相对贫困治理的紧迫性和重要性日益突出。2021年中央一号文件指出，加强农村低收入人口常态化帮扶，开展农村低收入人口动态监测，实行分层分类帮扶。在中国，发展不平衡不充分的问题仍然突出，城乡区域发展及收入分配差距较大，农村低收入人口仍长期存在，新时期反贫困工作面临着长期性和持久性的挑战。正如习近平总书记在脱贫攻坚总结表彰大会中所提出的，要把促进全体人民共同富裕摆在更加重要的位置，脚踏实地，久久为功。因此，面向2020年后的减贫新时期，全面系统地认识相对贫困是构建治理相对贫困长效机制的基础和前提，科学有效的成因分析有助于政府精准施策，对不同群体进行分类分层帮扶，对于实现区域间经济发展平衡和互补具有重要的现实意义。

相对贫困问题一直是学术界关注的一个重要议题，面对2020年后中国农村贫困的新阶段，有关相对贫困问题的讨论与研究渐成热潮。贫困内涵界定是相对贫困治理实践的起点，也是相对贫困研究的基础，现有研究关于新时期相对贫困测度标准观点不一，对于相对贫困线设定存在较大争议，针对相对贫困的成因研究缺乏一定的系统性。为此，该研究重点对相对贫困内涵认识、标准制定、致贫因素等相关研究进行梳理，学习研究中的学术优长，分析研究中存在的不足，以期为后续相对贫困的研究提供参考，挖掘该领域未来研究方向和发展趋势。

1 相对贫困的内涵认识

贫困是一个动态的、历史的概念，随着不同时期社会生产力和生活方式的变化，对贫困的认识也有较大差别。按照早期研究中对贫困内涵的阐述，贫困多被理解为一种物质生活匮乏的状态。Seebohm认为，贫困是一种家庭所拥有的收入不足以维持其生理功能所需的食品、住房、衣着和其他必需品的状态，即绝对的物质贫困，也称为“生存贫困”。看待问题的角度不同，得到的认识和结果也会不一样。从消费来看，绝对贫困是指人们无法获得满足衣食住行等人类生理需求的最低条件，即难以维持温饱状态；从生产来看，贫困者缺乏再生产的物质资源，即难以维持简单再生产的状态。绝对贫困不仅具有绝对的客观物质性，而且还具有一定的相对性，即对“必需品”的界定是相对于当时的经济发展状况所决定的。随着认识的深化，人们对于贫困的认识由绝对贫困发展到相对贫困。20世纪中期，Townsend提出了相对贫困理论，认为贫困不仅是基本需求的不满足，而是所拥有的资源难以维持平均生活水平的状况。

相对贫困概念的提出丰富了贫困的内涵，为人们认识贫困提供了新的视角。相对贫困既包括相对于正常生活水平的客观物质贫困，也包括相对剥夺的主观感受，还具有一定的多维属性。相对贫困具有动态性，人们对于相对贫困的认识随着经济社会的发展而不断变化，且对于“相对”参照状态的界定存在差异。将相对贫困界定于在一定的社会经济发展约束下，个人或家庭的收入无法满足当地所认为的基本生活需求的状态，或者是个人或家庭生存所需感低于社会平均水平的状态。相对贫困具有主观性，相对贫困还包含较高层次的社会心理需求，与个人的社会公平观、自我认同感相关，侧重相对排斥、相对剥夺，即是指同一时期、不同地区或不同阶层之间由于主观认定的可维持生存水准的差别而产生贫困。这种剥夺感不是与某一绝对的贫困标准相比，而是与其他群体或者自己的过去等参照物相比，发现自己处于劣势而产生了剥夺感，带有强烈的主观色彩。相对贫困具有多维性，相对贫困不仅指经济上的贫困，还涉及能力、健康、权利、制度等多维贫困。以阿马蒂亚·森的可行能力剥夺理论为基础，认为对贫困的认识不应局限于单一维度的经济贫困，还应涉及教育、医疗、社会保障、权利机会等多个维度。也有学者将贫困概括为营养、健康、教育、住所等物质或生理需求的剥夺和脆弱性、无话语权、无尊严等社会需求的剥夺两种形式。对于相对贫困的认识从单维拓展到多维，不仅丰富了相对贫困的内涵，而且对于相对贫困的测定标准制定提供了新思路、新方法。

2 关于贫困标准的研究

贫困标准是治理贫困的一个经济工具，既可用来识别和统计贫困人口，也有助于政府采取措施减少贫困。通过对国际贫困标准实践的借鉴及中国贫困标准演变历程的学习，并对2020年后贫困标准制定的相关研究进行梳理，以为新时期贫困标准的科学设定提供指导。

国际贫困标准设定。国际上，由于各国经济发展水平不同，贫困特征、贫困状况不同，贫困标准的设定也不同，有采用绝对贫困标准，也有相对贫困标准。世界银行采用绝对贫困标准，测算了全球15个最贫穷国家的贫困标准的平均值，将人均日收入1.9美元作为国际绝对贫困标准。随着全球经济的发展，大部分国家的贫困标准都高于该贫困线，国际绝对贫困标准的有效性逐渐降低，2018年世界银行制定了人均日收入低于3.2 美元和5.5 美元的两条高贫困线。美国采用绝对贫困和相对贫困相结合的方法，联邦政府官方贫困门槛线和贫困指导线都是根据满足消费者基本需要的最低收入确定的绝对贫困标准，并考虑了区域和家庭结构的差异。此外还将家庭总收入低于贫困线50%的家庭视为深度贫困家庭，作为一条相对贫困标准。经合组织、英国、欧盟等发达国家和组织将某一基数的一定比例作为相对贫困标准。经合组织将人均可支配收入中位数的50%或60%作为基准来测定相对贫困标准。作为其成员国的英国，将家庭收入低于可支配收入中位数的60%设为相对贫困人群。欧盟采用中位收入的50%的贫困标准测度其成员国的相对贫困水平。

国内贫困标准设定。自1978年以来，为客观地描述和评价中国农村贫困状况，更好地服务反贫困工作，我国对贫困标准不断进行调整完善，先后采用了“1978年标准”“2000年标准”和“2010年标准”三个贫困标准。中国贫困标准由食物线和非食物线两部分构成。从食物线来看，将每人每天摄入8 790.2 kJ作为最低营养基准，“1978年标准”要求保证每人每天8 790.2 kJ的食物支出占比达到85%左右，2000年将该比重降低到60%，2010年不仅要保证每天8 790.2 kJ 热量，还增加了60 g左右蛋白质的食物要求。从非食物线来看，1978年以每人每年100元作为贫困线，第一次调整按2000年价格提高到每人每年865元，再次的调整按照2010年价格调整到每人每年2 300元。无论是食物线还是非食物线，三次绝对贫困标准的调整都是相对于当时的经济发展水平而设定的，具有相对性。此外，1998年根据非食物支出占总消费支出40%的标准设定了每人每年880元的低收入线，也体现了贫困标准的相对性。

国内学者在新时期贫困标准的选择制定上并未达成统一标准，关于新时期农村贫困标准的确定主要有2种方法，其一是基本需求法，将可支配收入难以维持其基本生产和发展需求的群体认定为贫困者，建议采用更高的绝对贫困标准；其二是相对收入法，是将达不到全部人口收入分布中值或均值收入的一定比例的人群认定为贫困人口。除了这2种方法外，还有学者提出多维贫困标准和多层贫困标准等，并且关于贫困标准的城乡差异化还是统筹一体化也存在较大的争议(表1)。

采用基本需求法设定更高的绝对贫困标准。一部分学者认为中国新时期的扶贫工作应继续使用由基本需求法设定的更高水平的绝对贫困标准。随着经济社会的发展和生活水平的提高，为做好新旧标准衔接，确保新贫困标准与乡村全面振兴有机衔接，新时期贫困标准应采用更高水平的绝对贫困标准。按购买力平价方法计算，2015年的贫困标准相当于每人每天2.2美元，已高于1.9美元的国际极端贫困标准，因此新时期的中国可以放弃1.9美元的极度贫困标准，向高贫困线3.1美元看齐，甚至可改为每人每天3.2美元的、比每人每年2 300元稍高的中度绝对贫困标准，同时参考使用世界银行提出的每人每天5.5美元的较高贫困标准。此方法的可比性和操作性更强，且与中国特色扶贫路径、未来脱贫目标及其他发展中国家的贫困标准构建相匹配。但也存在不足，由于区域间价格指数的差异，难以进行地区间的横向比较，且绝对贫困标准直接体现贫困的结果，难以揭露贫困的根源。

采用相对收入法设定相对贫困标准。还有一部分学者认为应该使用相对贫困标准，但对于相对收入法贫困线的具体设定，目前学者有不同的看法。一是，相对贫困标准设定基数应选择收入中位数还是收入平均数。以收入中位数一定比例设置相对贫困标准的“收入比例法”为国际大多数国家所通用，为与国际接轨，2020年后我国较高标准贫困线可选取中位数作为相对贫困线的基数，按照前一年全国居民人均可支配收入中位数的40%划定次年贫困线。收入中位数更好地反映了一个社会中一般人的收入水平，而收入平均数代表的是收入平均分配状态下每个人可以获得的收入，根据我国当前的经济发展水平，可将相对贫困线设为均值系数的0.4～0.5，0.4作为相对贫困线的下限，0.5则是更高标准。二是，相对贫困线应设置为某一基数的40%、50%还是更高水平。有观点认为2021年可选用2020年农村居民中位数收入的40%作为相对贫困标准，并根据经济发展逐年调整，以逐渐趋向于60%。还有学者认为应遵守循序渐进的设定原则，在初期暂不考虑50%或60%的中位收入标准，建议将农村居民可支配收入中位数的40%或农村居民人均可支配收入的1/3作为农村低收入线取值标准。三是，应构建城乡差异化还是城乡统筹一体化的贫困标准，学者们观点不一。由于中国仍带有二元经济特征、且城乡收入差距较大的客观事实一直存在，新时期应分城乡设置相对贫困线，可将相对贫困标准设定为城市和农村对应的居民中位数收入的40%。相反，治理相对贫困问题就是要解决发展不平衡、不充分的难题，在城乡贫困标准不统一的情况下，城乡扶贫的碎片化与扶贫工作要求城乡整体推进之间的矛盾凸显，为此需要建立城乡一体化的贫困人口识别体系。

多维贫困标准和多层贫困标准。除了以上2种一维收入贫困标准外，还有一部分学者提出采用多维贫困标准和多层标准。多维贫困标准有利于校正单一收入贫困标准的不足，易于发现农村贫困存在的深层次问题，并且可以通过致贫因素分解找到贫困根源。2020年后，中国可在“两不愁、三保障”的基础上制定多维相对贫困标准，既要体现收入和就业经济维度的“贫”，也要体现教育、健康、社会保障、信息获得等社会发展维度的“困”，还要包括生态环境维度。除了经济、社会、生态环境三大维度的划分，还有学者建议以农村居民人均可支配收入中位数的40%的收入标准为主，教育、健康、社会保障和对外沟通4个方面为辅的多维贫困标准。除了多维视角考虑相对贫困标准的制定，还有学者认为应基于中国区域发展异质性的考虑采用多层标准。2020年后制定贫困标准，应秉承国家标准与地方标准相结合的原则，国家层面制定一个统一标准，用以全国范围内的贫困人口检测和统计，便于进行国际比较；地方层面分别制定省、市、县3个层次的标准，用于纵向比较不同地区间的贫困状况和反贫困成效，有效解决区域性的扶贫遗漏现象。但无论以何种标准衡量我国农村的贫困状况，都应与经济发展水平相适应，要与新时期脱贫目标和乡村振兴战略目标相衔接；还要与贫困人口的统计工作相衔接，确保相对贫困人口识别的可操作性和便捷性。

表1 新时期相对贫困标准设定方法

3 关于相对贫困的成因研究

在社会经济发展水平不断提高的过程中，因个体禀赋差异、外部环境因素等的影响，造成不同区域、不同群体、不同阶层之间的发展不均衡，造成贫困的各因素交叉融合、相互作用，加剧了相对贫困的复杂性。对贫困成因的研究是治理贫困的前提，深入系统地分析相对贫困致贫因素，对助力相对贫困问题的解决意义重大(表2)。

表2 农村相对贫困的成因研究

健康、教育等人力资本影响。因教育文化水平的局限、个人健康问题、个体抗风险能力低等人力资本不足造成相对贫困的产生。一部分群体由于自身技能缺失、教育文化水平的局限等而处于相对贫困状态。一方面，这类群体对于农业生产新技术的接受能力较差，生产效率低下，且不具备专业性技能，农业增收有限；另一方面，低水平的文化素质致使贫困者能力低下，外出务工转向非农就业的难度较大，就业渠道与就业面狭窄，难以获得理想的劳动收入。还有一部分群体因高额的医疗费用负担，或是因个人健康问题无法获得正常的稳定收入，加剧家庭的经济压力，从而造成相对贫困的产生。此外，由于个体抗风险能力较低，使其面对自然灾害、意外事故、大病重疾等突发性或不可预测性事件时，极易陷入贫困陷阱。

思想观念落后、懒惰习性等主观意识影响。思想观念落后、懒惰习性等主观意识也是导致相对贫困的重要因素。保守的小农经济意识及安于现状的懒惰习性，使一部分群体缺乏主观能动性，存在着“听天由命”“等、靠、要”的懒惰思想而陷入了精神贫困的恶性循环。此外，来自政府的长时间扶贫救济，导致部分刚脱贫的群体对政策具有较强的依赖性，参与脱贫的主动性和积极性不高，容易返贫再次陷入贫困的泥潭。由于根深蒂固的惰性使这部分群体摆脱贫困面临更大的挑战，花费时间也更久。

恶劣的自然环境、基础设施的不健全等硬环境影响。中国仍有部分群体居住在偏远且土地贫瘠的地区，这些区域自然资源紧缺、气候条件恶劣，且易遭受自然灾害的破坏，无法给农作物生长提供适宜的基础环境，影响农民的农业收入。一旦遇到暴雨、寒潮、高温干旱等恶劣气候条件，就会带来农作物减产、农业成本增大、收益减少等影响，造成农户收入不稳定，使得资源匮乏且环境承载力低下的地区愈发贫困，极易陷入生态贫困与经济贫困的交织冗杂。如受到土地-水资源约束的黄淮海平原和天山北坡等地区，承载着地质环境劣势、水资源不足的压力，受到水土流失、土地石漠化与沙漠化威胁，造成生态环境退化、人地关系失调，难以实现相对贫困地区的高质量发展。农村基础设施短板多、“重建设、轻管护”等问题仍在贫困地区十分突出。尽管近年农村地区的饮水用电、道路通信等基础设施条件已有明显改善，但区域间普及程度仍存在较大差距，有些地区城镇化发展不足、基础设施和公共服务落后、信息不对称，这些因素构成了钳制贫困户跨越贫困陷阱的主要障碍。如青藏高原腹地受到外部物质与能量输入的阻碍，设施配套受限、先进技术的引进及扩散缓慢，公共卫生、医疗服务和教育水平较低，这种相对落后、不健全的格局难以实现农民自我发展能力的提高。

文化、制度、经济等软环境影响。我国特有的城乡二元化体制，衍生出工农业发展的“剪刀差”、农村公共产品供给不足等问题，造成一部分群体享有政策红利的机会、权利缺失。城乡分治的户籍制度和就业体制，使进城农民工这部分群体处于社会福利的城乡夹缝中，既无法享受城市居民的福利政策，也不在农村帮扶的范围内，这批被边缘化的贫困群体收入增长空间有限，与城市居民的收入差距不断扩大。另外，市场机制的优胜劣汰造成了部分群体的竞争失败与贫困。消费市场中的垄断势力和不合理的价格管制，导致初始分配的不公平；而再分配环节仍难以保证资源的公平、合理配置，那些低收入或弱势群体的切身利益得不到保障，导致相对贫困的发生。非竞争性的社会公共服务机制的缺失、不足已成为导致相对贫困的重要原因，尤其是社会公共服务中的教育与医疗问题。师资力量的城镇集中化使城乡之间教育资源分配不公，教育的高标准收费使很多低收入家庭难以负担，使其很容易陷入教育贫困的恶性循环，出现贫困代际传递现象。另外，异地就医报销政策受限、医保政策覆盖群体有限等医疗保障制度的不足，造成部分农村家庭在大病重疾冲击下陷入贫困。

4 相对贫困的治理研究

中国在减贫上取得的巨大成功离不开有力的扶贫政策。在几十年的扶贫过程中，中国政府因地制宜地制定和落实扶贫开发政策，走出了一条有中国特色的减贫之路。不同的经济社会发展阶段，扶贫工作的侧重点不同，采取的战略措施不同，中国的扶贫工作经历了救济式扶贫阶段、体制改革阶段、大规模开发扶贫阶段、整村推进阶段及精准扶贫五个阶段。扶贫模式由最初的单一化实物救济，发展为以制度改革为核心的多元输血与自我发展相结合的参与式开发扶贫，再到后来以发展为核心的多元化促发展的扶贫以及精准扶贫。扶贫政策对象的瞄准也发生了变化，由最初的农村整体入手，到聚焦农村贫困地区，再到贫困县、贫困村，最后精准识别到贫困户。

面对新阶段突出的相对贫困问题，需要明确后续扶贫工作的重难点，并根据发展形势，对症施策。继续做好扶贫开发工作的同时，逐步将扶贫开发由超常规攻坚战转向常规化、可持续性工作，并通过制度创新形成适应相对贫困特点和重难点的战略方法。在具体的制度政策建立上，学者们集思广益，针对相对贫困的具体成因提出了相关的政策建议。就个体而言，要以社会正义为基础，力争实现个人的自由与全面发展，做好社会保障和发展成果共享，采取各种措施让贫困群体积极参与到乡村振兴的建设中，多层次、多角度增强农民的发展能力，以摆脱脆弱性的特点，增强面对各种风险的能力。抑制精英捕获现象，注重解决稀缺资源分配中忽视贫困群体中的相对弱势者的问题，不断缩小农村居民内部收入差距。从外部因素角度来讲，既要通过一系列的预防性政策体系来防止低收入群体陷入贫困陷阱或是福利依赖，还要采用系统的、惠普性的社会政策抑制贫困的再生产。一方面，要推动特惠性政策向普惠性政策转变，加快实现城乡资源交换的平等化和公共服务的均等化，另一方面，可根据现实需要在农村和城市地区采取高度差异化的减贫战略。此外，要加强政府与市场的协同合作、加强国际间的合作，切实利用好当地的生态环境资源，实现贫困地区的绿色发展、生态扶贫。

贫困是人类社会的顽疾，反贫困始终是古今中外治国安邦的一件大事。各国基于本国国情进行了大规模减贫实践和探索，可以为中国进一步探索自己的减贫之道，尤其是相对贫困的治理提供新的视角和有益参考。中国作为世界减贫理论的学习者、受益者和创新者，在分享中国特色减贫经验的同时，继续探索学习美国、英国等发达国家的反贫困经验，以对构建完善的相对贫困治理机制以启示。

英国经验。英国重视对能力贫困的解决，通过各种政策项目提高贫困群体的就业收入和教育文化水平，着重解决福利依赖问题，增强贫困者的内生动力。第一，注重提高低收入群体的工资性收入。一方面，直接提高国家最低工资水平以增加低收入者的收入；另一方面，增加低薪群体的技能培训以提高该群体的自我发展能力，通过直接和间接双条路径提高高薪工作比例，减少工资不平等造成的贫富差距。第二，关注教育，重视贫困人口自我脱贫能力的建设。建立“教育行动区”内的加盟学校，由当地教育局当局、家长、企业界、英国培训和企业协会以及其他相关机构组成合作伙伴关系，注重学校教育质量的提升，为贫困人口提供平等的受教育机会，以期阻断贫困的代际传递。第三，有针对性地解决福利依赖问题。英国政府出台了“青年人新政”，规定年龄在18～24岁、处于失业状态并申领求职者津贴连续6个月者，强制要求必须在国家补贴就业或创业、全日制教育或培训、环卫工作和公益部门工作中选择1个，以上4个项目都由英国政府提供，以此消除福利依赖，强制贫困者通过自我能力的提升而实现脱贫。

美国经验。美国强调贫困者人力资本的积累，通过各种计划项目和政策减少福利依赖，分类施策、有针对性地提高不同工作群体的收入。第一，通过各种计划项目提高儿童社会竞争力。推行“开端计划”，该项目主要包括儿童教育发展、健康服务、社会服务、家长参与服务4项内容，其服务对象主要是低收入家庭4～6岁的儿童，总体目标是要增强低收入家庭儿童的社会竞争力。通过“开端计划”又推出了二代社会服务，对父母和子女给予双重关注，为父母提供教育和职业培训等服务，同时也满足子女的发展需求，致力于代际贫困的消除。第二，倡导通过自食其力就业减少福利依赖。为改变贫困人口不愿工作形成的“福利依赖”进行福利制度改革，出台了附有严格的工作时间限制的贫困家庭临时援助项目。要求成年的“贫困家庭临时援助”项目领受者在获益2年内须积极工作，而领受期限也限定为5年。第三，分类施策，有针对性地提高不同工作群体的收入。美国最低工资标准约合人民币100元/h，为帮助城市里有需要的家庭解决生活困难，建立了高于最低工资水平的“生活工资”制度。并针对退休工人群体开展各项保障类项目直接提供一定数额的现金援助。为了提供低收入工作者的内生动力，开展各种就业支持和训练项目以间接增加低收入者收入，增强弱势群体的“造血能力”，提高边缘化人群的社会地位和权力。

5 展望

2020年后，中国减贫工作的重心将由绝对贫困转向相对贫困的治理，要确保基本公共服务实现均等化，不断缩小城乡区域发展差距和居民生活水平差距。为此，学者们基于不同的学科背景和研究侧重点对相对贫困展开研究，并在研究中获得了很多有意义的成果。相对贫困的定性认识和定量测度研究，丰富了相对贫困的内涵，为新时期相对贫困标准制定提供了新思考和新方法，有利于提高扶贫对象识别的准确性和有效性。基于现有研究，新时期相对贫困标准的制定可参考国际经验及国内学者的相关研究，分阶段、分城乡设置为收入中位数的一定比例，并逐步建立城乡一体化的相对贫困标准。不同于绝对贫困区域性集中分布的特点，相对贫困呈现出跨区域分散分布的特点，造成相对贫困的成因更加复杂多元，既有个体层面的影响，也受到外部环境的限制。通过对相对贫困的成因分析，基于中国国情，学习借鉴国际反贫困经验，着重解决精神贫困、教育贫困、能力贫困等突出性贫困问题，对于构建具有中国特色的治理相对贫困的长效机制意义重大。但是，现有研究仍存在一些不足：从研究内容来看，关于相对贫困深入系统的实证研究较少，也较少涉及对相对贫困发生机制的研究。相对贫困既受到主体人力资本缺乏与主观感知的不公平所带来的主观因素的影响，也有自然环境、基础设施等硬环境与制度、经济、市场等软环境交织带来的客观因素的影响，且各因素相互交融、互相影响。从研究方法来看，以上综述的文献以定性研究为主，包括文献研究、案例分析研究、描述性研究、比较分析研究、实地调查研究等，这些研究方法对农村相对贫困的内涵界定、弄清楚农村相对贫困的成因及构建相对贫困治理机制起到了一定的工具辅助作用，但现有的研究缺乏缜密的计量分析研究，研究的可信度和科学性有待完善。因此，后续研究可通过模型构建检验各因素的显著性，并重点关注各因素间的内生性问题，以为针对性解决相对贫困指明方向。农村贫困治理目标将转向相对贫困，贫困治理方式也将从攻坚战转向常态化，新时期要重点解决相对贫困标准及识别机制构建、加快构建城乡一体化相对贫困治理战略及政策以及特殊群体社会保障体系的健全和完善。