对隆安县生态保护红线调整工作的思考

沈大炜

中国共产党第十八次全国代表大会以来，党中央高度重视生态文明建设工作，把生态文明建设摆在重要位置，而划定生态保护红线是当前国土空间规划的重要内容，是践行生态文明建设和推进社会经济可持续发展的重要举措。2019 年7 月，自治区人民政府办公厅印发《广西壮族自治区生态保护红线评估工作方案》，对《广西生态保护红线划定方案》（2018 年）进行科学评估，重点核查矛盾冲突、应划尽划情况，有针对性地提出优化调整方案，确保生态保护红线更加权威、科学、可执行。根据自治区部署安排，隆安县于2019 年7 月开展生态保护红线评估调整工作，笔者依据生态保护红线评估调整工作的具体情况，对隆安县生态保护红线调整策略进行初探。

一、隆安县生态保护红线现状

隆安县位于广西西南部，右江中游河谷。东南与南宁市西乡塘区毗邻，东连南宁市武鸣区，南接崇左市江州区、扶绥县，西临崇左市大新、天等两县，北靠百色市平果市。隆安地处桂西南岩溶山地，两面高山环绕，中部沿右江河谷较低，属典型的山区县。辖4 乡6 镇，118 个行政村，14 个社区。全县总面积2 306 km2，常住人口32.5 万人。隆安县属南亚热带湿润季风气候，炎热多雨，冬短夏长。年平均降雨量1 301 mm，多年平均气温21.8℃。隆安县持续做强做优火龙果、香蕉、柑橘等主导产业，打造特优水果产业集群，2020 年隆安县实现地区生产总值99.39 亿元。

据《隆安县生态保护划定红线方案》（2018 年）显示，隆安县生态保护红线面积740.66 km2，占县域面积的32.12%，主导生态系统服务功能是生物多样性和水源涵养。生态保护红线集中分布在县域西南部及东北部区域，涉及都结乡、布泉乡、屏山乡、古潭乡、南圩镇和乔建镇等地。自然保护地主要包括广西龙虎山自然保护区、广西西大明山自然保护区。广西龙虎山自然保护区总面积为22.95 km2，其中核心区7.86 km2，缓冲区4.51 km2，实验区10.58 km2，主要分布在屏山乡。广西西大明山自然保护区（隆安辖区）总面积为92.87 km2，主要分布在布泉乡及屏山乡。

二、隆安县生态保护红线划定存在的问题

（一）应划入而未划入生态保护红线的问题

根据国家生态保护红线调整规则要求，国家公园，自然保护区，森林公园的生态保育区和核心景观区，风景名胜区的核心景区（自然类），地质公园的地质遗迹保护区，世界自然遗产的核心区和缓冲区，湿地公园的湿地保育区和恢复重建区，饮用水水源地的一级保护区，水产种质资源保护区的核心区，国家一级公益林，极小种群物种分布的栖息地，重要湿地（含滨海湿地），野生植物集中分布地，水土流失、石漠化、沙化土地的封禁保护区等陆域敏感区和脆弱区，海岸带自然岸线、红树林、珊瑚礁、海草床等海域敏感区和脆弱区等15类生态空间需要重新核实，未划入生态保护红线范围的生态空间应划入生态保护红线。隆安县存在自然保护区、公益林、水源地等主要生态空间未划入生态保护红线的情况。例如，通过衔接自治区林业局下发的自然保护地范围数据，广西西大明山自然保护区（隆安辖区）存在3 349.43 hm2生态空间未纳入现有隆安县生态保护红线的情况。因此，此次评估调整将广西西大明山自然保护地应划未划的生态空间划入隆安县生态保护红线，保障广西西大明山自然保护区的空间完整性。

（二）应扣未扣的矛盾冲突问题

根据国家生态保护红线调整规则要求，重点核实划入生态保护红线的重要生态用地与永久基本农田、耕地、人工商品林、林粮间作、基本草原、承包草原、镇村、基础设施、合法矿业权、战略性矿产资源区域、国家规划矿区、海域海岛使用权、海岛原住居民生产生活设施等数据交叉重叠情况，评估研判重叠区是否划入生态保护红线。隆安县生态保护红线与建设审批用地、矿业权发展用地、集中连片耕地、人工商品林交叉重叠，生态保护与生产生活空间存在一定矛盾冲突。例如，通过将现有生态保护红线方案与隆安县城乡建设用地审批范围及相关重要产业发展空间进行空间叠加分析，笔者发现位于生态保护红线范围内的建设项目面积有1 976.73 hm2，通过分析研判，建设项目调出未对全县生态功能造成明显影响。此次评估调整拟将生态保护红线内与建设发展用地重叠冲突的区域予以扣除，保障隆安县重要产业发展空间。

（三）生态保护红线划定成果未能完全体现地方实际

划定生态保护红线工作涉及自然资源、生态环境、林业等多个部门。在推进原生态保护红线方案划定工作的过程中，各部门之间存在基础数据共享不畅、对接协调不足的问题，导致生态保护红线划定成果与隆安县实际情况存在差异。例如，隆安县在推进生态保护红线划定工作中，多部门之间联动性不足，导致原生态保护红线与镇村、重大项目设施等建设审批用地存在矛盾冲突，影响和制约了后续发展建设和生态保护红线方案的落地实施。

三、隆安县生态保护红线调整工作的思路及成果

在国家及自治区生态保护红线调整规则要求的基础上，隆安县遵循合理性、可行性原则，以生态优先的理念为导向，保障县域社会经济发展空间。一方面要把生态保护红线划定方案中漏划的生态功能极重要、生态环境极敏感脆弱区域，补充纳入生态保护红线，并核实各类保护地的范围，将漏划的自然保护地优化调整后全部纳入生态保护红线。另一方面，应保障重大基础设施项目、重要民生产业发展用地需求，预留发展空间。根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，三条控制线出现矛盾时，生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。已划入自然保护地核心保护区的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出；已划入自然保护地一般控制区的，根据其对生态功能造成的影响确定是否退出，其中，造成明显影响的逐步有序退出，不造成明显影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。评估调整后形成新的生态保护红线划定方案，确保调整后的生态保护红线与其他相关成果不冲突。

按照《广西壮族自治区生态保护红线评估技术方案》的评估调整基本原则与生态保护红线管控要求，隆安县此次生态保护红线调整遵循部门协同、科学合理、正向优化的原则，进一步补划各类自然保护地，充分考虑矛盾冲突和发展空间问题，既保障生态系统的完整性和生态空间的连续性，又合理保障地方新阶段发展诉求，为地方可持续发展奠定空间基础。

根据此次隆安县生态保护红线评估调整阶段性成果（2020 年），隆安县补划生态保护红线面积共12 815.36 hm2，调出生态保护红线的面积为7 731.62 hm2。调整后，隆安县生态保护红线面积共79 149.68 hm2，比调整前生态保护红线面积增加了5 083.74 hm2，占隆安县土地总面积的34.33%。通过进一步优化完善生态保护红线，调整后的隆安县生态保护红线格局更优、边界更准、矛盾更少，实现了生态功能不降低、性质不改变、面积不减少的要求。

四、建 议

（一）坚持生态优先，重要生态保护空间应划尽划

在自治区政府的总体部署要求下，由自然资源主管部门和生态环境部门牵头，明确自然资源、生态环境、林业等主要部门的工作任务，在做好分工协作的前提下，各部门从职责角度提出生态保护红线调整建议。自然资源主管部门负责处理永久基本农田、合法矿业、镇村居民点、基础设施等区域生态保护红线的矛盾冲突问题。生态环境部门审核生态功能极重要、生态环境极敏感脆弱区，以及其他具有重要生态功能、潜在重要生态价值及饮用水源保护地等应划尽划情况。林业部门负责评估自然保护地、商品林、公益林等涉及生态保护红线的合理性、科学性。各部门将评估形成的生态保护红线调整范围数据汇交到自然资源主管部门，自然资源主管部门协同各部门做好进一步的评估与核查工作，形成划定范围成果报上级审查。

通过整合分析，隆安县重新核实15 类生态空间，涉及补划的生态空间主要为自然保护区、公益林、饮用水源一级保护区，其中自然保护区主要为广西西大明山自然保护区（隆安辖区）。在补划上述生态空间的基础上，依据隆安县“双评价”（资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价）成果，将“双评价”生态极重要区也纳入此次生态保护红线范围，充分保障生态系统的完整性和生态空间的连续性，具有较强的示范作用。隆安县应划尽划的自然保护区主要包括广西龙虎山自然保护区、广西三十六弄—陇均自然保护区、广西西大明山自然保护区、公益林、县城水源地保护区、水源涵养保护区等，调入总规模为12 815.36 hm2，补划后全县生态格局更加完善，水源涵养功能更加稳固，全县生态安全屏障更为坚实，将为我国实现“双碳”目标发挥应有作用。

（二）化解矛盾冲突，保障生态空间与其他空间不交叉重叠

结合生态保护红线与其他重要控制线交叉冲突情况分析，隆安县与生态保护红线存在矛盾冲突的区域主要有集中连片耕地、人工商品林、镇村、合法矿业权及重大基础设施工程等，调出生态保护红线总规模为7 731.62 hm2，调出区域并非生态功能重要区域和生态环境敏感脆弱区域。调出后生态保护红线与发展空间不再交叉重叠，同时也保障了重大建设项目发展的空间需求，顺应了地方发展需求，提高了隆安县自然资源管理效率。

（三）落实正向优化，助力地方经济社会发展

调整后，隆安县生态保护红线面积有所提升，实现了县域生态保护红线调整的正向优化，生态保护红线调整成果能满足地方生态保护红线管控要求。隆安县生态保护红线的正向优化调整，既落实了国家生态文明建设新要求，又满足了地方经济社会发展需求，体现了科学合理的调整原则，为隆安县社会经济的可持续发展奠定了基础。