秦汉渠灌区基层用水组织改革探讨

马 琼

（宁夏回族自治区秦汉渠管理处，宁夏 吴忠 751100）

0 引言

宁夏回族自治区（以下简称宁夏）秦汉渠灌区历史悠久，最早可追溯到秦朝、汉朝，是宁夏引黄古灌区的重要组成部分，与都江堰、灵渠同属我国早期的重点水利工程之一。该灌区从黄河引水，现有河东总干渠1条，秦渠、汉渠、东干渠、马莲渠干渠4条，农场渠、波浪渠支干渠2条，渠道总长223 km。该灌区包括吴忠市利通区、银川市灵武市、吴忠市青铜峡市3地的16个乡镇163个行政村、农垦系统3个农林场、1个监狱系统及部队农场，总灌溉面积7.2万hm，其中利通区灌溉面积42 020 hm（含农场），灵武市灌溉面积25 873 hm，青铜峡市灌溉面积3 880 hm。该罐区渠道总引水能力169 m/s，年均引水量10.2亿m。灌区干渠共有各类水工建筑物1 077座，滞洪水库4座。灌区自然条件优越，灌排体系健全，旱涝无虞，以种植玉米和水稻为主（占作物种植面积的70%），小麦和经济果林占作物种植面积30%左右，是宁夏主要的粮食生产基地。

1 秦汉渠灌区农业用水管理情况

秦汉渠灌区农业用水实行“专管”和“群管”相结合的分级管理模式。灌区由宁夏水利厅直属的水管单位秦汉渠管理处作为“专管”组织，负责干渠水量调度和供水管理；利通区、灵武市、青铜峡市的县区水务局、乡镇水管站所指导农民用水者协会、农业用水合作社、用水大户等“群管”组织，负责干渠直开口以下到田间的用水管理。宁夏水利厅按照自治区政府水量分配和调度计划，根据县区年度用水计划和干渠月、旬引水计划统一调配干渠水量。水管单位实行“处、所、段”三级水量调度，基层水管组织根据用水户需求向水管单位管理所、段申报用水计划，并按照水管单位实际供水安排，合理组织用水户进行灌溉。

灌区农业用水水费收缴历经“量出定入”“按面积收费”“计量收费”3个阶段。①量出定入时期。灌区水费收缴自清代以来记述翔实，按照“以渠养渠”的原则“量出定入”，各渠各年之间不尽相同。收取方式上一般距工地近者缴纳物料（称“本色”），距工地远者折征现金（称“折色”），昔有“七本三折”或“六本四折”的计征方式。②按面积收费时期。1949年以后，灌区水费统一按667 m计收水费0.2元，人工半个。自此以后，灌区水费标准虽经多次调整，但一直按面积计收。③计量收费时期。1982年，灌区农业用水开始计量收费，计收水费0.000 5元/m，每0.1 hm征工1个，按每工日1.5元折收现金。截至2004年，灌区统一实行按用水量计量收费，分别以干渠直开口或支渠直开口为计量点。2009年，自流灌区农业用水收费标准（粮食作物、经济作物、林草地）调整至3.05分/m（其中干渠2.50分/m，干 渠 以 下0.55分/m），超 定 额 加 价2.00分/m；水产养殖业用水收费标准为3.40分/m（其中干渠2.80分/m，干渠以下0.60分/m），超定额加价4.00分/m；旅游、城镇、工矿等用水收费标准为5.95分/m（其中干渠3.74分/m，干渠以下1.61分/m），沟道排水费0.60分/m，超定额加价8.00分/m。

2 秦汉渠灌区基层水利服务组织现状

2.1 基层水利管理站现状

2021年，利通区共有乡镇水利工作站6个，全部设在乡镇办公楼，均为地方财政全额拨款的公益性水利管理单位，主要负责辖区内涉水工作；核定全额事业编制总数16名，在岗农民合同制工人8名，专业技术人员7名。利通区依托各类项目为各工作站配备了电脑、打印机及基层科技服务车等办公设备与设施。灵武市共有乡镇农业综合服务中心7个，专干7名。水利工作站和农业综合服务中心在承担水利工作的同时，承担乡镇政府的部分工作。水利管理站的人员受乡镇政府管理，业务上接受水务部门指导。

2.2 农民用水者协会现状

利通区原有农民用水者协会65个，在民政部门注册65个，涉及91个行政村74 515个农户，覆盖3.61万hm（不含农场）灌溉面积。2021年以前，利通区基层用水有协会领导管理、村委会+协会管理、水管单位+协会管理3种管理模式，基本实现了按量收费、收费到户，减轻了政府负担，一定程度提高了水利工程运行管理水平，但是运行过程中也存在管理不规范、灌溉面积核实不准及水量、水费分摊不公平等问题。截至2021年5月，利通区除保留3个农民用水者协会、1个联合会外，其余协会均已经停止业务，全面开展注销工作。

2003—2007年，灵武市相继成立了48家农民用水者协会，共有200名成员。大部分协会实际运行由当时村委会班子成员承担，水管员也是各队队长，管理较为混乱，也无专职财务管理协会账务，搭车收费、白条子入账等不规范行为层出不穷。截至2019年，灵武市有34家农民用水者协会因未按时年检被民政部门强制注销；截至2022年，当地民政部门根据《社会团体管理办法》清出农民用水者协会10家，目前剩余4家正在办理注销。

2.3 新成立专业合作社情况

2021年，利通区启动末级渠系农业水价综合改革，以乡镇为单元组建了“乡镇管理+水行政部门指导监管+合作社自我管理运行”的农业灌溉服务专业合作社，将乡镇涉水事务交由专业合作社统一管理。截至2021年底，利通区成立农业灌溉服务专业合作社11个，基层服务组织工作人员达到377人；制定了《吴忠市利通区基层水利服务组织管理办法》，水利服务组织管理逐步走向市场化、规范化、民主化，初步形成了基层水利多元化的管理模式。2020年，灵武市制定了《灵武市农业灌溉服务专业合作社的实施方案》及章程，以乡镇为单位成立了7个灌溉服务专业合作社，每个合作社配备专业财务1名，目前成员有90名。2021年，灵武市就规范水费收缴管理召开了4次推进会，制定了《灵武市基层水利服务组织管理办法》，提出了合作社要设立监事会监管合作社运行、规范水费收缴及使用等管理要求。

2.4 基层水利服务组织改革典型

利通区扁担沟镇金扁农业灌溉服务专业合作社是一个跨乡镇灌域的服务单位，监事会成员由利通区水务局下属二四支渠管理站的管理人员兼任，理事会成员由当地用水户选举产生。该合作社灌溉服务渠道全长12.6 km，灌域有园林场、金银滩镇、扁担沟镇3个单位，灌溉面积1 780 hm。该合作社于2012年实施了农业水价综合改革试点项目，2018年实施了现代化灌区计量设施改造项目。该合作社通过以下做法，使灌溉服务工作取得了良好成效，一是制定《支渠灌溉管理工作制度》《支渠配水计划》《支渠灌区轮灌制度》并严格执行，为做好管理工作奠定基础。二是根据灌区特点，以乡、村两级为单位，结合当地实际，用算账对比的方式，让用水户充分认识到农业水价综合改革的意义。三是每年开灌前，召开灌区灌溉工作会议，学习、宣传相关政策法规，了解当年水情，与各用水单位签订供用水合同，明确用水指标、供用水双方责任和权利。四是实行轮灌制度和“灌水员”淌水制度，开发水费收缴软件，实行开票到户做法，全面杜绝乱收费现象，让农民“淌明白水，交放心费”。五是通过实施农业水价综合改革项目、现代化生态灌区建设等项目，对办公场所、计量设施等进行改造完善。特别是数字信息化的建设，使灌区的运行管理水平大幅提升。六是加强财务管理，实行收支两条线，收缴水费全额上缴财政，采用银行二维码收缴水费和转账缴纳水费的收费模式。七是制定严格的安全生产巡护制度，连续10年无水事纠纷、安全生产事故，减少用水户的灌溉矛盾。八是结合农业水价综合改革工作的推进，提高水费收缴率，公开、公平收费，避免出现搭车收费的现象，消除水费虚高的乱象。

3 秦汉渠灌区基层水利服务组织改革的做法与成效

3.1 理顺管理体制

基层水利服务组织的工作由乡镇负责，受县区水务局的行业监管和指导，由县区政府领导小组进行考核。同时，利用信息化平台实现用水量信息实时共享，做到用水公开、公正。

3.2 明确管理职能

基层水利服务组织承担辖区内涉水事务具体工作，主要职责是灌溉管理、河湖巡护、乡镇用水计划制订、用水监测调度、开展节水与水权交易、水利工程管理、维护及技术性劳务服务。基层水利工作人员实行“网格化”管理模式，即每人管理的范围固定，固定范围内的所有涉水事务均由灌水员管理和服务，保证责任明晰，实现精细化管理。

3.3 加强组织建设

一是制定《基层水利服务组织管理办法》《农业水价综合改革实施方案》，厘清相关部门和人员的职能与职责。二是加强人才队伍建设。建立健全“公开公正、竞争上岗、定期考评、合理流动”的基层水利人事管理制度，打造一批愿干事、能干事、干成事的基层水利管理队伍。三是加强服务场所建设。依托改革建设项目，争取乡镇部门的支持，完善合作社现代化办公设施及办公环境。

4 秦汉渠灌区基层水利服务组织改革存在的问题

一是宣传工作须加强。部分用水户的自主意识、民主意识和参与意识不强，还存在着依靠政府部门派出的乡镇工作人员管水的传统思想。二是管理不规范。合作社虽然建立了各项规章制度，但在具体执行过程中，其法人代表和管理人员未能严格按照制定的规章制度执行，致使民主管理、科学管理、水务公开水平参差不齐。三是经费不足。各基层水利服务组织办公场条件存在较大差距，部分组织不能满足工作需要。经费不足制约了合作社的正常运转，影响了工作人员的积极性。四是工作人员专业水平不高。就近聘用的灌水员素质参差不齐，工作能力有待提高，不能满足当前现代化水利发展的需要。五是水费收缴难。灌区低收入群体的水费征收工作难度大，对于收不上来水费问题缺乏有效的解决手段和措施。六是“一票到户”政策执行难。部分合作社交由村委会代收水费，存在农户“见票难”现象。七是协调难度大。合作社刚成立，水量调配、水费收缴、末级渠系维修养护、水量核算、水权交易等工作协调难度较大，需要上级水管单位、乡镇政府、村委会等单位的大力配合。

5 秦汉渠灌区基层水利服务组织改革对策

第一，进一步加大宣传力度。采取开办培训班宣讲、电视专题宣传、新媒体引导等方式激发用水户的参与意识，积极培养、调动村民参与合作社的意识，促进合作社良性运行。第二，加强对合作社的监督管理。各县区水务、财政、农业农村部门须发挥主体责任，制定相应的监管措施，主动下沉督促指导合作社规范运行。第三，加大基层水利服务组织建设力度。各级部门要加大对基层水利服务组织的支持力度，水务、财政、农业农村等部门在合作社运行初期可采取多种方式提供支持，如为合作社提供办公场所、办公设备、交通工具等，为基层水利服务组织运行奠定良好的基础。第四，加强对基层水利人员的继续教育和业务知识培训。相关部门可依托科研单位和专业学校定期举办培训班，通过实用技术培训提高基层水利人员的服务能力和专业水平。第五，规范水费收缴。按照《关于落实用水权改革 加强农业用水管理行动方案》（宁水农发〔2022〕10号），实行水费“统一征收、分级管理”。各县区设立水费管理专账，实行收支两条线，实行水费公示公开制度，将水费公开到乡镇、基层水管组织和用水户；对于低收入群体的水费，可由合作社利用结余资金解决。第六，针对“一票到户”政策执行难问题，可与专业银行合作开立专用账户，推动用水户利用微信、支付宝、刷卡等方式缴纳水费，设立专门的信息化管理平台，由水务局、供水单位统一出具结算电子票据。第七，加大协调力度。由各县区政府、水利厅主管处室牵头，各县区水务局、供水管理单位配合，做好水量调配、水费收缴、末级渠系维修养护、水量核算和水权交易等工作。