基于PPRR理论的团场农业灾害应急管理能力评估研究——以新疆生产建设兵团第一师三团为例

张淑玉，杨立敏，侯丹丹

（新疆农业大学管理学院，乌鲁木齐 830052）

2020年前三季度，中国农作物受灾面积已高达1 900万hm2，其中绝收256万hm2，造成直接经济损失高达3 135.5亿元［1］。尽管中国已逐步建立和完善了以“一案三制”为核心的应急管理体系和总体战略结构，党的十九届四中全会更是明确提出“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制”的新时代战略要求，但是由于农业灾害频次、频率、发生的地点具有一定的随机性，同时在孕灾环境、致灾因子和承灾体共同作用下，农业灾害状况多变，使应急管理评估在实际操作过程中面临诸多困难和局限。

本研究通过梳理应对农业灾害的应急管理能力评估的相关特性，运用PPRR危机管理理论，构建影响应急管理能力评估的理论框架，从新疆生产建设兵团第一师三团（简称第一师三团）灾害入手，通过理论结合实际的方法构建评价指标体系，从危机预防、危机准备、危机响应、危机恢复4个阶段出发，运用结构方程模型，分析其自变量与因变量之间的内在逻辑与机理，寻求提高农业应急管理能力的合理路径。本研究对于政府在应急管理的过程中，把握灾害应对的重点和关键环节，满足农户的需求与期望，从而节约成本，实现资源的合理分配与效用最大化有重要的实践意义。

1 文献回顾

1.1 农业灾害、应急管理、应急管理能力评估

在农业灾害方面，1994年，世界减灾大会通过了《横滨战略和行动计划》，提出了灾害的概念，其中包括了自然灾害和其他灾害。农业是对灾害非常敏感的产业，何种灾害都会对农业产生不同程度的负面影响。目前，多数学者的研究主要集中在农业灾害的发生规律分布特征以及灾害的影响后果等，如周建农［2］总结了常见的农业灾害应对模式，分别是非政府介入和政府介入的管理模式，非政府介入管理模式主要通过农户自救，购买商业性农业保险来实现，而政府介入管理模式主要通过购买政策性保险和政府直接救助实现。曹海林［3］研究了农业灾害管理中的政府责任，并指出在农业灾害管理中对农业灾害的有效防范和科学治理越来越成为一系列政府责任的根本要求。何霄嘉等［4］梳理了应对气候变化的损失与危害国际机制，并提出了国内应对气候变化损失与危害工作的对策与建议，如建立应对气候变化损失与危害相关的政府财政转移支付、救灾捐赠体系和农业灾害保险等的整合机制，以及建立完善的风险预估、灾前预警、灾中救助和灾后恢复机制等。以前的研究大多针对农业应急管理办法进行判定，本研究不仅对应急管理办法进行了判定，还通过具体的理论模型探究其影响路径。

在应急管理方面，中国在20世纪80年代才开始进行应急管理的相关研究，应急管理理念发展至今已经有了阶段性的蜕变，王宏伟［5］指出应急管理崇尚和坚持生命至上原则，治理主体由政府主导转向多元共治，管理方法由经验管理向科学管理转变，管理模式也不再单纯地注重效率，已经向统筹协调转变。闪淳昌等［6］梳理了中国应急管理的发展脉络，指出中国应急管理由单一治理向以国家安全观为统领的全面治理转变，应急管理体系建设仍然存在许多问题，这需要通过梳理新时期全面综合的应急管理理念，统筹规划中央应急管理体制架构与顶层设计等方式进行改变。杨明洪等［7］认为应急管理是针对突发灾害生命周期过程中采取的一系列系统化、规范化、程序化的政策和措施，以降低灾害带来的危害。张海波［8］将应急管理看作是“6+1”的全过程均衡理论框架，强调了预防、准备、减缓等6项分阶段机制以及检测这一项跨阶段机制。

在应急管理能力评估方面，国内学者在对应急管理能力展开评价的过程中，其研究多数是基于数学模型展开的，卢文刚等［9］对广州地跌踩踏事件的演化机理进行分析，运用FCE和RI值测度法等构建了踩踏事件的应急管理能力评价模型，对提升广州地铁的整体应急能力提出相应的策略建议。朱伟等［10］以城市重要基础设施为评价对象，从延展性、影响对象和持续周期3个方面进行灾害情景构建，为应急管理能力提供了多维评价思路。高远等［11］基于组合赋权法-VIKOR，设置相应的指标体系，对化工企业的应急管理能力进行了评估，探究了该企业应急管理能力的真实状况。

在现有的研究成果中，多数是对于单一灾害与特定现象进行评估研究，较为常见的评价方法主要有AHP、模糊综合评价法、DEA法、粗糙集法、灰色聚类分析等。本研究采用SEM结构方程模型，并基于PPRR理论，在灾害的时间轴上构建评估指标，有效处理多个变量，直观展示其路径关系，能够通过实证分析，为科学的管理方法提供相关决策依据。

1.2 PPRR理论及其应用

PPRR理论是应急管理理论中的核心理论之一，最早是由美国学者史蒂文·芬克提出，其影响深远，应用广泛且具有代表性，能够将事物遭遇危机的生命周期完整且系统地呈现。PPRR理论后期经美国联邦安全管理委员会（USA）最终修正正式命名，将其划分了4个阶段，分别是预防（Prevention）、准备（Preparation）、反应（Response）、恢复（Recovery）。其理论框架如图1所示，PPRR应急管理理论针对灾害状况有一套完备的应对流程。危机预防是该流程的第一步，在这一阶段中需要提前对可能发生的状况进行预警和预防，提前采取措施排除不利因素；危机准备阶段通过应急预案的制定，相关物资的准备和应急渠道的不断完善来增强整体应对能力；危机响应工作是整个流程的核心与关键，迅速做出反应能够在短时间内将灾情控制；危机恢复是整个流程的后置环节，帮助灾后的重建与修护。基于PPRR应急管理理论，其灾害的应急处置框架如图2所示。

图1 应急管理中的PPRR模型

图2 灾害应急处置框架

近年来，PPRR理论作为应急处置手段的理论基础被广泛应用到各个领域。刘超［12］基于PPRR理论构建了电力应急指标体系，并引入层次分析法对相关指标重要性进行了排序，这为电力应急资源的分配提供了依据。王会权等［13］运用PPRR理论，分析了应对洪涝灾害4个阶段的措施与手段，验证了灾害的发展周期、强度、类型是政府应急管理工作中的重要要素。卢文刚［14］基于PPRR理论，对城市电力系统的4个参与主体进行了深入探究，构建了相应的治理框架和体系，为突发性应急管理治理周期做了针对性的政策调整。以上研究为突发灾害与应急管理能力之间的关系奠定了研究基础。本研究以PPRR理论为视角，通过掌握农业灾害的发生、演变、事后恢复的运行轨迹，结合实际情况，并针对每个阶段的实际需求，来构建农业灾害应急管理能力的评价体系。

2 研究模型与假设

基于PPRR理论，采用危机预防、危机准备、危机响应、危机恢复构建第一师三团农业灾害应急管理能力评估的影响因素理论模型（图3）。

图3 研究的理论模型

2.1 危机预防

著名的危机管理学家迈克尔·里杰斯特在《危机管理》一书中提到“预防是危机解决的最好办法”。张小明［15］认为有效的应急管理必须是先发式的，提前防范能够将危机造成的危害化解或降低，通过分析评估、管理团队、管理计划等5个方面对危机预防进行研究。刘延［16］在借鉴日本自然灾害应对措施上认为，如果灾前预防能够做到综合考虑各种突发状况，做到防患于未然，则能够降低灾害风险，提高整体应急水平。由此提出如下假设：H1a，危机预防能力对应急管理能力存在正向影响。

2.2 危机准备

准备阶段是危机发生前的重要铺垫，贯穿应急管理的全过程，曲国胜［17］通过构建地震应急准备的3级指标体系，探究其对危机应急救援能力的积极作用。江田汉等［18］以法案和“一案三制”为基本框架，构建应急准备能力的评估指标，以此来检验应急管理能力存在的缺陷及脆弱性，识别二者间对危机风险的符合程度。王清远等［19］指出危机前的预测与有效防范，有利于做好充分的准备去应对危机挑战。程样国等［20］提出预防与准备是危机潜伏期的主要任务，预防主要通过提高公民意识、完善信息发布与公开制度、科学预测以及处理经验实现；而准备工作则包括了法律、机制、物资、人才的准备，二者相互有序配合能够及时将危机扼杀在萌芽期。由此提出如下假设：H1b，危机准备能力对应急管理能力存在正向影响；H2a，危机预防能力对危机准备能力存在正向影响。

2.3 危机响应

危机响应是应急管理周期的核心环节，马永弛等［21］从战略层面指出，应急管理能力受资源分配的影响，在做好风险识别和做充分准备后，响应措施才能够充分其发挥功效，这有助于资源在风险消减上保持一致性。卢文刚等［22］提出利用大数据的技术和思维来展开灾害应急管理响应的协同模式，能够提高防灾减灾效率，创新应急模式，是提高应急管理能力的有效途径。Mcentire［23］指出在应急预案编制的过程中，应急准备是应急响应的前置任务，是应急管理能力的重要部分。由此提出如下假设：H1c，危机响应能力对应急管理能力存在正向影响；H2b，危机准备能力对危机响应能力存在正向影响。

2.4 危机恢复

恢复阶段是危机生命周期的的最终阶段，Willian［24］指出在应急管理中，各个阶段职能依据情况的不同，可能会出现交叉，但总体上依照灾害生命周期应对步骤进行，反应是灾难发生过程中的行为，恢复是灾难发生后的行为。曾越［25］以洪水灾害为例，通过构建洪水危机的恢复策略与恢复计划，描述了应急后期工作对应急管理的重要性。张正涛等［26］以武汉市自然灾害对各个行业造成的损失为基础，构建动态评估模型以此验证灾后恢复速度与灾害救助力度密切相关。由此提出如下假设：H1d，危机恢复能力对应急管理能力存在正向影响；H2c，危机响应能力对危机恢复能力存在正向影响。

3 实证研究

3.1 研究区域应急管理现状

第一师三团按照客观实际状况实施农、林、牧、副业全面发展，农业种植居于首位。全团总规划面积为5.1万hm2，拥有耕地面积1.7万hm2，其中，棉花种植面积0.8万hm2，林果种植面积0.5万hm2，其他作物种植面积0.4万hm2。第一师三团所在地灾害类型多样，农业自然灾害频发，常见的灾害有旱灾、风灾、暴雨、冰雹以及病虫害，截至2020年5月，自然灾害造成的农业损失面积已经达到了1.0万hm2，损失金额达6 000万元。

兵团已经形成了兵、师、团3级应急预案体系，在农业灾害应急管理措施上坚持生命至上原则。在尽可能降低和减轻各类灾害造成的损失的基础上，政府各个部门相互配合进行大方向把控，坚持灾前预防为主，灾后自救为主。设有专门的领导小组进行灾害状况的专项处理，小组成员由经济发展办公室、党建办公室、农业发展服务中心等部门领导共同组建，共同承担灾害应急预案的制定与审核工作，并根据灾害的类别和情况制定处置方案，安排和部署常规性工作，检查、指导、督促单位和部门落实防灾减灾工作事务，收集、统计、汇总、上报各类资料等事务。团场机构体系整合后较为简洁，其主要的救灾队伍清晰明确，其救灾任务主要由基层组织和农户承担，基层组织成员同样承担种植任务，对种植状况与灾害现状较为熟悉，与农户都是危机发生的直接联系人与首要利害关系承担者。其主要职能一般包括组织和领导农户进行日常的防风防沙、抗旱抗雹、病虫害防治、预防霜冻、农渠等水利工程的修筑与堵漏措施和技术培训；组织农户进行农田基础设施、泵房和滴灌水设施、温室大棚的检修和维护；增加防风林带、防风草地的面积；组织专业人员与农户相互配合对三团辖区内的生态环境进行检测，在4个检测地点对空气质量、水质质量按照5日法进行检测；组织专业的农技人员摸清种植区域小气候，进行科学的品种选择，并根据连队网格化的管理特征在灾害发生时机动地组成防疫队、运输队等对灾害进行及时防控，保证农业物资的供给、通信和交通等基础设施的畅通无阻。政府与各级气象、水利、农业等部门相互配合并与相关技术人员共同承担防灾减灾的责任，对灾情进行实时预报和监测，给出相关的预防和应对建议，及时进行救灾资金的统筹，积极指导灾中救援、灾后生产。农户作为灾害救援的中坚力量，积极进行病虫害的防治，以合作社或农渠为单位积极进行化肥、种子、地膜等农用物资的运输，执行抗旱打井、飞机打药等关键任务。所在地的武警官兵更是发挥着重要作用，要与当地气象部门密切配合，积极进行人工影响天气，对冰雹和积雨云有着强有力的控制与预防作用。

团场的农业应急管理中也暴露出许多问题：一是卫星监测等现代装备老化，科技水平无法满足如今防灾减灾多样化的需求，对信息的综合整合、判断、分析能力有待提高，影响灾情的上传下达速度，延误最佳救援时机。二是技术型的专业人才匮乏或难以留下，缺乏专业的技术人员指导，增加了农业灾害的风险系数。三是农田林网不健全，基础设施老化，抵御灾害的能力低。四是当前的应急预案较为粗糙，具体职责不够明晰，各个部门需要通力合作共同应对，但是相关的技术标准、灾情信息会出现不一致，导致整体的协调指挥出现困难。五是团场采取分类管理制度，依据种植作物的不同，其管理部门和应对机构也不同，虽然管理职能会出现交叉，但相关信息数据无法实现有效及时地共享，对整体灾害状况难以实现联防联控。

3.2 问卷设计与变量测量

三团农业灾害应急管理研究的问卷是在主体明确、通俗易懂、具有针对性和逻辑性的原则上进行设计的。该问卷主要包括3个部分，第一部分是调查对象及其家庭的基本信息，第二部分是农户种植基本信息，第三部分是农业应急管理能力的评估变量（表1）。评估变量根据PPRR理论构建，并设置相应的潜变量和观测变量，结合文献研究以及实地调研选取变量，相关变量均采用李克特（Likert）5分法进行打分，从而保证将三团农业灾害应急管理的真实状况反映在最终问卷上。

表1 第一师三团农业灾害应急管理测量情况

3.3 问卷发放与样本描述

问卷于2019年12月至2020年1月在第一师三团17个连队，对不同年龄段的团场职工进行随机抽样发放，这使抽样结果具有一定的随机性和代表性，问卷实际发放360份，最终收回问卷345份，其中有效问卷338份，有效回收率为93.9%。问卷的基本情况见表2。

表2 调研样本的基本特征

从样本统计数据中可以了解参与本次问卷调查的男女比例基本上各占50%，而从事农业种植的农户，年龄层在37～50岁的居多，超过样本数据的50%以上，说明三团从事农业种植活动的职工以中年人为主，而他们的文化水平普遍不高，初高中学历占大多数，每家每户主要劳动力是2口人，自团场进行综合配套改革以后，给每个职工划分2.7 hm2“身份地”，所以多数职工家庭的种植面积为2.7～5.3 hm2。通过问卷数据可以了解到，农户近5年平均每年会遭遇1次及以上的农业灾害，而从经历的农业灾害种类严重程度来看，冰雹以及风灾造成的危害较大，其中对种植棉花的农户影响最深。所以对第一师三团的农业应急管理能力的评估具有一定的现实意义。

4 结构方程模型的实证检验

4.1 信度分析与效度分析

采用SPSS 22.0软件进行潜变量的信度和效度计算，在对数据进行信度检验时主要采取Alpha信度系数分析法，其检验结果如表3所示，各个潜变量的Cronbach’s Alpha大于0.700，Cronbach’s Alpha的平均值大于0.800，这表明问卷的一致性信度很好。此外，通过KMO和Bartlett球形检验法进行效度检验，其结果见表4。KMO统计值为0.920，该值大于0.700，Bartlett球形检验P为0.000，说明问卷整体效度较好，适合做因子分析。

表3 潜变量的信度分析

表4 潜变量的效度分析

4.2 模型的拟合检验

本研究对应急管理的4个主要影响因素构建了结构方程模型，并且利用AMOS 23.0软件对调研数据进行验证分析，其模型适配度的评价指标如表5所示，CMIN/DF=1.174，小于3，RMSEA=0.053，而拟合优度指标GFI=0.981，调整自由度的AGFI的指标AGFI=0.904，本特勒比较拟合指数CFI=0.987，以上决定模型适配度的主要指标均最佳适配范围是越接近1越好，而GFIA、GFI、CFI的值均在0.900以上，综合以上情况由此断定模型适配度符合标准，此模型结果有效。

表5 整体模型的评价指标

在应急管理能力的模型评价中，模型的路径参数与模型的适配度整体上合格，但是按照结构方程的程序要求需对结构方程进行修正检验，从而得到标准的模型。经过模型的修正，修正的指数建议e14、e22、e30、e38存在一定的共变关系，但是这与调查问卷以及实际状况不符，所以不予界定，最后得到修正后的结构方程模型（图4）。综上，模型中的变量间均达到了显著水平，所以影响团场应急管理能力的潜变量指标设置是合理的。

4.3 结构方程结果分析

基于PPRR模型并结合表6的路径系数估计，对农业应急管理能力提出的假设的相关关系进行如下描述：经过数据的比较分析，通过表中的假设检验的概率P可以判断各变量间的显著性水平，P越小，表明变量间显著性水平越高，而危机预防、危机准备、危机响应、危机恢复对应急管理能力影响的标准化系数路径分别为0.233、0.240、0.311、0.244，而与之相对应的P＜0.001，由此可以判断危机预防、危机准备、危机响应、危机恢复均对应急管理能力有显著的正向影响，故H1a、H1b、H1c、H1d的假设能够成立。危机预防对危机准备、危机准备对危机响应、危机响应对危机恢复能力的影响的标准化路径系数为0.307、0.436、0.294，而与之相对应的P＜0.001，由此可以判断3对变量均具有显著的正向影响，故H2a、H2b、H2c的假设能够成立。

通过图4、表6可知，应急管理能力的直接影响力由高到低依次排列为危机响应（0.311）＞危机恢复（0.244）＞危机准备（0.240）＞危机预防（0.233），这表明在面对突发性农业危机时，危机响应能力与危机恢复能力对农业灾害应急管理的影响较大。危机发生时的减灾行动以及危机发生后的补救措施是降低团场农业灾害损失的直接且有效的途径。而在应急管理的间接影响力中，危机预防、危机准备、危机响应、危机恢复两两之间存在相关关系，危机准备与危机响应之间存在最显著的正向影响，非标准化路径系数为0.431，这表明危机准备与危机响应之间的工作衔接与配合对总体的应急管理能力能产生较大影响。

表6 路径系数估计

图4 标准化路径结构模型

5 结论

基于不同农作物的生长习性、生长周期存在差异等特征，农业灾害的解决需要政府部门、社会力量、基层组织、农户上下联动，相互配合，共同高效地展开应急管理工作。本研究基于PPRR理论构建的三团农业应急管理指标，利用结构方程模型，系统分析了危机预防、危机准备、危机响应、危机恢复对应急管理能力的影响因素及路径关系，研究结果能够帮助新疆生产建设兵团第一师三团政府在灾害应对中节约时间与成本，及时把握灾害应对的侧重点，了解农户的真实需求，提高灾害应对的效率。

通过实证分析可以了解，应急管理的4个环节对农业灾害的应急能力影响各有不同，其中危机响应与危机恢复能力对应急管理能力建设存在显著影响；风险评估有效、减灾主体上下联动一体、人员物资配合调配安排合理相比较于其他指标对于危机响应能力存在直接的显著影响更大；灾情的持续跟踪与监测、灾害评估能力得到提升、规避风险能力得到提升，相比较于其他指标对危机恢复能力存在直接的显著影响更大；危机预防、危机准备、危机响应、危机恢复各个应急环节之间均存在显著影响，但危机预防与危机准备、危机准备与危机响应之间的显著影响更高，在灾害应对过程中加强两两要素之间的应急衔接工作，对整体应急管理能力的提升有重要意义。

6 展望

兵团正处于转型升级阶段，在倡导创新、协调、绿色、开放、共享发展的新经济理念的引导下，兵团面临着更多的机遇和挑战，灾害的应对是兵团农业健康发展的重要挑战之一，得到政府与民众的重视。随着研究的深入，未来应急管理的发展会更加趋向包容性与全面性，灾害应对会覆盖全灾种和复合型灾害，灾害的应急管理会更加重视合作与整体应急机制和应急效果的提升，应急管理方向也会更加重视现代科技的应用、专业技术人才的培养、风险评估能力的提升。但是如何将应急管理的相关理论有效地应用于实践，将各个参与主体合理分工，机动迅速的整体性动员协作，还有待进一步的深入探究。