实施大城市“青新市民安居工程”

倪鹏飞 徐海东

大城市住房问题尤其是大城市青年和新市民的住房问题严峻且影响全面。加快解决这一问题时间紧迫、意义重大。借鉴以往解决城镇中低收入户籍人口住房问题的安居工程经验，建议实施“青新市民安居工程”，即发挥制度优势，下定攻坚决心，借鉴成功经验，坚持四项总体要求，采取“政府引导，市场运作”模式，落实城市政府主体责任，制定战略规划，完善政策体系，建立利益机制，激励各类机构和居民家庭广泛参与，以保障性租赁房为起点，以保障性产权住房为重点，结合大都市圈、旧城改造和产业区发展，通过新建、改建、收购和补贴等渠道，提供价格适宜、面积适居、功能齐全、配套完善的租购住房，争取用5到10年的时间，显著解决大城市青年人和新市民的住房问题。

“青新市民”主要指在城镇地区居住六个月以上的非户籍流动人口，包括跨市流动的城镇户籍居民、农村户籍居民市内跨区县流动的农村户籍居民以及拥有工作地户籍的年轻居民。住房问题一直以来是全社会关注的焦点，而大城市青新市民的住房问题越来越成为焦点中的焦点，牵动着各级政府及全社会的神经。在完成一个个急难险重任务之后，2021年中央经济工作会议将解决大城市青新市民的住房突出问题作为八项重点工作之一，备受城市住房困难的青新市民家庭以及全社会期待。为此，需要认清问题存在的现状，找准问题产生的原因，做出问题解决的方案和顶层制度设计。

大城市青新市民“蜗居”问题严峻且影响广泛

大城市青新市民住房问题之所以备受社会的强烈关注，不仅因为涉及数亿弱势人口的住房问题，还因为这些问题对微观家庭的就业、教育、医疗和社保，以及对宏观经济的调结构、保增长、促改革和防风险都具有重要影响。

1.住房价格特别贵

青新家庭收入低、负担重。虽然2020年一线城市人均可支配收入超过6万元人民币，多数大城市超过3万元人民币，但多数仅相当于国际同类城市的1/10左右。国家统计局数据显示：2019年月收入人均2000元以下的占全部家庭比重为68.85%，这其中很大比例是新市民阶层。青新市民不仅收入更低，而且面临着结婚生子、养老、教育等多项大额支出，因而负担沉重。

多数城市房价高且房租贵。美国商业地产机构世邦魏理仕发布的报告显示：2019年全球房价最高的10个城市，中国有4个。大城市房价多数都已超过1万元，一线城市中最高已超过7万元。中国社科院中国住房发展报告课题组研究显示：全国有30多个大城市的房价收入比多在1∶10以上，多数城市超出1∶2—1∶6的合理区间。尽管租赁价格相比售卖价格较低，但相对收入也比较高。一套人均居住面积36.6平方米的住房，2019年在北京、深圳、上海的租赁价格分别为3379元、2866元和2726元。多数大城市整租一居室的房租占收入比多数超过30%，有的城市甚至超过了90%。

住房保障程度低但门槛高。目前多数城市的住房保障还主要针对户籍居民，针对新市民的政策支持力度十分有限。根据西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心的推算，2017年全国城镇新市民购买政策性住房的比例为3.4%，租住公租房的比例仅2.1%，自购保障性住房1.3%，大城市这一比例相对更低。在2019年进城农民工户中，2.9%享受保障性住房，其中，1.3%租赁公租房，1.6%自购保障性住房。

青新市民收入低、住房价格贵和住房保障低，给其几代家庭带来沉重的压力。如果将房价收入比和房租收入比综合构建房痛指数，可以测度一个城市青新市民家庭的房痛程度。

2.住房面积比较小

正规住房比例低。虽然高档和普通商品房小区在大城市已经星罗棋布，但是以农民工为主体的新市民主要居住在非正规的住房里，包括集体宿舍、工棚或工作场所、棚户区、城中村和城乡接合部小产权房以及一些住宅小区的地下室等。在一些人口流入较多的大城市，小产权房规模甚至超过了商品房规模，主要由新市民租住。

群租住房比重高。农民工调查报告显示：在2018年进城农民工户中，购买住房的占19%，租房居住的占61.3%。新市民家庭合租比例达18%，合租住房中居住3户及以上的比例高达56.2%。而《2017—2018年中国住房租赁蓝皮书》调查显示：在租住私房中，65%的租房群体是合租，26%的人住公寓，只有9%的人整租房间。

人均住房面积小。全国城镇人均住房面积已超过40平方米，大城市也大多超过30平方米，有的甚至超过人均45平方米。根据农民工调查报告数据，作为新市民主体的大城市农民工，2019年人均住房面积在100到300万人口城市为20.8平方米，在300到500万人口城市为19.7平方米，在500万人口以上城市仅为16.5平方米。新市民住房大致状况可以概括为：多数人一张床，少数人一间房，个别家庭一套房。

人均住房小、群租比例高、非正规住房多，给青新市民带来极大的不便和困难。

3.住房环境比较差

住房设施很简陋。新市民及低收入家庭居住的非正规住房很多存在设施简陋、功能缺乏问题。农民工调查监测报告显示：在2019年进城农民工户的住房中，集中供暖的占11.6%，有洗澡设施的占83.7%，能上网的占94.8%，拥有电冰箱、洗衣机的比重分别为65.7%、66.1%。许多住房仅有水池、抽水马桶、木桌子、木凳子及木板床等简单的设施。

居住环境脏乱差。新市民多居住在城乡接合部、城中村、棚户区内或者产业区附近，不仅道路、给水、电力、排水、热力、电信、燃气等基础设施不配套、不畅通，医院、学校、体育、文化等公共服务也不完善，而且住房周边的自然生态环境脏乱差。

居住环境隐患多。新市民的住房及周边环境多是些违规建筑及建设区域，由于不符合建筑、消防、治安、卫生等方面安全条件且管理较混乱，从而导致社会治安、食品卫生、环境污染、水火灾害等事故频发。

住房设施简陋、环境差、风险隐患多严重威胁着青新市民的人身和财产安全。

4.住房患害比较多

如同农业社会的“水患”一样，城市社会的“房患”即住房问题，对家庭、企业、城市和国家等影响也是全面和深刻的。

从微观上，住房“贵难差”问题影响了青新市民家庭的教育、婚姻、生育，创业和幸福感。曾臻与王思研究发现：房价在一定的范围内增长时，初婚率上升，当超过一定值即拐点时，初婚率随之下降。洪彩妮（2012）研究显示：房价增长速度提升1个百分点，初婚率下降约0.02个千分点；高房价是“避孕药”，导致生育率下降。有研究结果发现：房价上涨对生育意愿具有显著的负面影响，商品房均价每上涨1%，生育孩子意愿数下降约0.2个，已婚家庭的初育时间就要推迟1.05年。李勇刚等（2012）、宋德勇等（2017）的研究发现，房价上涨会显著降低城镇在婚居民的二孩生育意愿。

从宏观上，住房问题影响城市的经济与社会发展。不仅导致用工荒和成本高，阻碍了实体产业发展和科技创新，挤出了消费和投资，削弱出口竞争力，加大了经济和金融风险，而且加剧了收入差距。中国农民工监测调查报告显示：2019年，60%的进城农民工不认同是所居住城市的“本地人”，城市规模越大归属感越弱。

实施青新市民安居工程，从根本上解决大城市住房突出问题

大城市年轻人和新市民的住房难问题已经严重影响青新市民的家庭幸福和事业发展，也严重影响了大城市乃至国家的经济社会高质量发展。国务院《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，第一次明确了国家层面的住房保障体系的顶层设计，即以公共租赁房、保障性租赁房和共有产权房为主体，针对保障对象的不同情况及其变化给予与之匹配保障支持，这对于解决青新市民住房问题具有里程碑意义。尤其在保障性租赁房制度设计上，坚持政府给予政策支持和充分发挥市场机制作用相结合的原则。这一顶层设计还有完善的空间，也需要付诸实际行动，同时解决大城市青新市民安居工程是一项重大任务，涉及多方面工作的推进和落实。

为此，应将其上升至战略高度，明确为阶段性重点工作，通过实施大城市青新市民安居工程，在探索和完善制度中从根本上解决青新市民住房的突出问题。实施青新市民安居工程，应坚持“顺应规律性、增强针对性、考虑可行性、调动积极性”的总体要求，采取“政府引导，市场运作”的模式，落实城市政府主体责任，制定战略规划，满足长短兼顾的需求体系，构建多中有主的供给体系，建立充足有力的政策体系，塑造利益引导的机制体系，争取用5到10年的时间，显著解决大城市青新市民的住房问题，同时形成符合中国大城市实际的住房保障体系。

1.满足长短兼顾的保障性住房需求体系

第一，将产权结构作为构建住房体系的一条主线，提高保障比例，确保应保尽保。在发达市场经济国家，包括社会性住房在内的住房保障比例，一般都在50%左右。我国在现有土地使用制度不调整的情况下，住房保障的覆盖面应该超过城镇家庭的50%。居民基于条件与意愿差异，租购不同产权结构的住房。

第二，将租赁房作为解决青新市民住房的起点，实施租赁优先，满足短期性需求。租赁住房是绝大多数青新市民的第一落脚地，过渡需求最为急迫，同时低收入和频繁流动家庭的长期性需求也属刚性。因此，青新市民安居工程应该将支持租赁住房发展放在优先位置。与此同时，大城市住房出现的结构性过剩也需要有条件地发展住房租赁，优化住房资源的配置和利用。目前的保障性租赁房正好满足这一需求，应加快实施进度。同时鉴于租赁的过渡性特征，在制度设计上，应留好保障性租赁房未来转为自有住房的制度衔接区间。

第三，将共有产权房作为解决青新市民住房的重点，实行租售结合，匹配中期性需求。租售结合的住房包括先租后买的公有产权住房和又租又买的共有产权房。一方面，可以解决住房急难，减轻购房压力，兼顾过渡性和中期性需求。另一方面，减少保障负担，降低保障运营成本，实现保障可持续运行。尤其是共有产权住房，在解决青新市民住房方面，既具有多重优势，又具有转换功能，多地的共有产权住房试点已经取得比较显著的效果。因此，应该作为青新市民安居工程的重点，加快推进其制度和政策设计，争取尽快在主要大城市实施。与此同时，一些由政府提供土地、税收和金融支持的特别保障性产权房，也应纳入广义的政府与家庭共有产权住房序列，作为青新市民安居工程的重要内容。

第四，将自有房作为解决青新市民住房的终点，实行自有为主，满足长期性需求。发达的市场经济国家租住率一般在30%—50%之间，德国和新加坡的成功实践表明，租住率与住房解决好差关系不大。住房自有是全球性趋势，也是我国不可逆转的事实。“有恒产者有恒心”是国家稳定繁荣的重要基石。“居者有其屋”是中国世代的传统观念，也是当代中国梦的重要内涵，有调查显示：94%的调查对象希望最终获得产权住房。为此，一应采取更大力度的金融和财税政策，支持青新市民购买普通自有商品房，并将其作为青新市民安居工程的重要内容；二应做好保障性租赁房和共有产权房后续转向自有产权房的制度衔接，支持大多数青新市民未来最终拥有自有住房。

2.构建多中有主的保障性住房供给体系

第一，在供给主体上，要以家庭供给为主。无论租赁还是买卖，供给主体主要有两类：一是机构，包括专业化的民营企业、国有企业、事业单位、住房需求者所在的单位；二是居民，主要是拥有存量住房或者自建住房的家庭。从全球来看，尤其住房租赁，以居民出租为主、机构出租为辅。基于目前情况，我国青新市民住房的租售供给主体也应是居民家庭。

第二，在供给渠道上，要以利用存量为主。虽然总体上青新市民的保障性住房租购应通过新建、改建、收购、储备等多种渠道来供给，但是一方面，大城市已经出现了一定程度的住房市场饱和、二手房市场主导以及空置率攀升等问题，另一方面，大规模建设保障性住房还可能带来资源浪费、运营低效等问题。因此，应充分挖掘存量住房潜力，实施住房过滤和阶梯消费，尤其租赁住房应以改造和购买为主。

第三，在供给空间上，要实现“三个结合”。青新市民住房供给，应与都市圈建设相结合，在大城市郊区的都市圈范围内，规划并建设和收购符合安居工程标准的住房，用于青新市民租购，同时配套和完善相关的基础设施和公共服务；与中心城区旧房改造和老城更新相结合，利用城中村改造的存量房出租给青新市民，实现功能改善、环境改优、价格改廉；与产业发展空间相结合，在青新市民就业集中区新建、改建和收购租购住房，同时配套和完善相关的基础设施与公共服务。

3.建立监管与支持充分到位的保障政策体系

要使青新市民安居工程解决住房难、住房差、住房贵和住房患的问题，需要有为政府的有力支持。

第一，在交易方面，建立在线交易监管平台。建立在线交易平台、服务平台、监管平台及与线下业务完全匹配的交易体系。实现住房租购供需直接对接、真实交易、广泛共享、交易合同网上备案、交易行为全程监管和监测。调查显示，在线找房越来越成为流行的形式（图1），这预示着在线交易甚至服务监管的条件逐渐成熟。

图1 城市租客新式找房工具偏好（2020年8月）

第二，在价格方面，实行政府指导定价制度。定价是保障房的重点和难点。理论上有两种定价方式，一是采取供给成本加成定价方式，即价格等于开发运营机构的成本加利润；二是采取需求预算约束定价方式，即价格（月租金或者月房贷）上限不高于租购住房所在区位就业家庭平均月收入30%。不管采取哪种方式，中间差价部分均由政府出资补贴给差额的供给方或者需求方。

第三，在土地方面，构建保障房用地制度体系。土地成本是决定保障房租售价格能否合理的关键，但目前制度很不完善。除了人口流入城市要加大保障性住房用地多渠道供给外，应探索建立一套完整的住房用地制度。国有土地使用权作为保障房用地，实行作价入股制度，体现在保障性住房的共有产权的国有产权股部分，未来如果转成向市场出售的商品房，需补交土地出让金。划拨或定向低价出让集体建设用地作为保障房用地，政府先免征土地转让税，以土地转让税作为保障房的国有股权，若转变成可出售的商品房则需补交土地转让税。

第四，在金融方面，改革住房公积金制度体系。完善以住房公积金为骨架的政策性住房投融资金融体系，完善住房公积金基础制度，建立住房公积金银行。一方面，扩展公积金的住房租购消费融资功能，建立灵活就业人员的公积金存用取制度，激励青新市民缴存住房公积金，同时租购住房享受低利率的公积金贷款。另一方面，发展公积金的保障性住房开发运营融资功能，公积金机构通过购买债券、低息贷款以及融资担保等，为企业和单位的保障性住房开发运营提供资金支持。

第五，在公共服务方面，建立挂钩就业分享制度。基于贡献与分享对称的原则，让青新市民家庭成员的公共服务分享与就业及税收等贡献在空间上相挂钩。青新市民为城市做出了贡献，理应根据其意愿获得与户籍居民均等的公共服务。

4.建立激励和约束参与各方的保障机制体系

青新市民安居工程涉及公共利益投入，必需在纵向及横向政府之间、在政府与企业及社会之间，解决好相关的责任落实、成本分摊、损失补偿和贡献奖励。

第一，建立城市政府的激励与约束机制。将人地挂钩、人钱挂钩、人服挂钩与青新市民的租购住房保障相结合，根据解决青新市民住房保障的数量及比例，确定土地指标、专项转移支付及其公共服务支持数额。同时，对完成较好的城市在财政奖励和政策性信贷指标上给予倾斜。

第二，建立辖区政府间的利益平衡机制。在全市甚至都市圈的背景下统筹，一要将用地、财政和公共服务落实到为安居工程住房提供土地、进行基础设施及公共服务配套的周边城市及其区、县、镇。二要充分考虑相关各单位、各部门、各区镇的投入和损失的合理分摊与补偿，使租购住房供给与需求在空间上、品类上、配套服务上实现匹配。

第三，构建机构参与的激励与约束机制。一方面，通过税收优惠、土地不计成本、财政补贴和政府定价，保证合规开发经营单位能够获得稳定的利润。另一方面，通过规范开发经营制度及违规严惩制度，防止参与开发与经营单位进行违规套利。如，禁止保障性租赁房出售等。建立诚信记录制度，将企业和社会单位在参与住房保障业务中的违规行为记入诚信档案。

第四，建立家庭参与的激励与约束机制。开征房地产税，调动多套住房家庭出租闲置住房的积极性，可以增加租售住房市场供给和平抑价格。在目前规定的家庭出租给机构减免所得税的基础上，家庭向保障对象出租住房也应给予所得税减免。通过货币“补人头”和实物“补砖头”等方式，使青新市民应保尽保，同时对保障房的使用实施严格的监督和制度约束，对违反制度规定的不仅给予惩处，而且也要记入个人信用档案。