乡村振兴战略背景下种植业系统国有单位工作体系发展趋势研究

吴骏泽，郭静如

（1农业农村部人力资源开发中心/中国农学会，北京 100125；2中国农垦经济发展中心，北京 100122）

0 引言

中国有14 亿人口，每天要消耗约70 万t 粮食[1]。保障国家粮食安全是当前全面推进乡村振兴的重要保障。确保粮食播种面积稳定、产量保持在6500万kg以上是抓好粮食生产的本质要求[2]。当前，在乡村振兴战略实施背景下，守好粮食安全要把人力资本开发放在首要位置[3]。种植业系统国有单位工作体系是农业农村机构改革中的重要组成部分，改革效果直接影响农业农村事业发展的质量。种植业系统国有单位作为农业生产工作的国家队，肩负着抓好粮食生产工作的重要使命，建设一支政治强、业务精、作风好的种植业系统工作队伍，是稳定粮食生产、提升粮食产量的基石。因机构改革影响，种植业系统国有单位工作体系发生了新的变化。面对工作体系职能关系尚未理顺，人才队伍素质不高、人才培养机制不完善、工资待遇不高等问题。如何对症下药，成为当前农业农村系统人才管理部门必须解决的问题。本研究重点从完善机构职能、提升人才培训质量、建立工资增长机制等方面提出了政策建议，以期为种植业系统国有单位工作体系发展提供意见和建议。

1 机构改革前后种植业系统工作体系变化对比

1.1 机构设置变化情况

2018年国家机构改革后，全国农业农村系统国有单位机构编制数量呈现出不断减少的特点[4]。据全国农业农村系统人事劳动统计相关数据显示，截至2020年12月31日，全国种植业系统国有单位共计近2.1万个，较机构改革前（2017 年12 月31 日）下降超过20%（见图1）。截至2020 年底，基层种植业领域机构存在合并到农业综合服务中心（站）等机构的现象，特别是乡镇层级，大部分种植业领域机构相关职能合并到乡镇人民政府中。

图1 种植业国有单位机构数量变化趋势

1.2 人员结构情况

由图2可知，截至2020年底，种植业领域从业人员数量约29.6 万人，相较于2017 年底的362174 人，下降了18.1%。基层种植业系统相关机构合并后，日常工作开展方面存在衔接不顺的情况。

图2 种植业国有单位从业人员变化情况

由图3可知，截至2020年底，种植业领域从业人员类型主要分为3种：一是行政机关公务员，这部分人员主要包含了农业农村行政管理部门下设独立的种植业机构内从事此类工作的公务员，总人数为19195 人。二是国有企事业单位工作人员，总人数约26.7万人，包括管理人员、专业技术人员和工勤人员。三是其他从业人员，包括劳务派遣人员3883 人、编外聘用人员6364人。总体看，国有企事业单位中专业技术人员占比最高，达到55.7%，成为种植业管理工作队伍中的中坚力量。

图3 种植业国有单位从业人员类别占比情况

由图4 可知，截至2020 年底，从学历教育程度来看，种植业领域从业人员具有研究生学历的有25847人，占从业人员总数的8.73%；具有大学本科学历的有104953 人，占35.44%；具有大学专科学历的有82354人，占27.81%；具有中专学历的有32314 人，占10.91%；具有高中及以下学历的有50712 人，占17.11%。整体看，具有大学本科及以上学历的人数占比不足50%，学历水平还有很大上升空间。

图4 种植业国有单位从业人员学历情况

由图5可知，截至2020年底，从年龄来看，种植业领域从业人员中35岁及以下的有51388人，占从业人员总数的17.35%；36～40 岁的有33607 人，占11.35%；41～45岁的有52579人，占17.75%；46～50岁的有66704人，占22.52%；51～54岁的有43914人，占14.82%；55岁及以上的有47988 人，占16.20%。总体看，40 岁以下人员比例占比约30%，整体队伍偏老化。

图5 种植业国有单位从业人员年龄分布情况

1.3 工资待遇情况

共同富裕是社会主义的奋斗目标[5]，提高种植业国有单位的工资水平是稳定队伍的重要物质保障。截至2020 年12 月31 日，种植业领域在岗职工年平均工资较机构改革前（2017 年12 月31 日）提升18%左右（见图6）。

图6 种植业国有单位在岗职工平均工资情况

2 种植业系统工作体系存在问题

2.1 部分县乡两级种植业系统工作机构无明确业务指导关系

乡镇与上级政府间衔接不够顺畅，机构管理效益无法充分发挥[6]。受机构改革的影响，部分县级种植业机构与乡镇种植业服务机构没有直接领导或业务指导关系，县乡两级种植业机构因缺乏隶属关系在工作衔接上还不够顺畅。

2.2 乡镇种植业服务机构偏少

种植业已成为农业发展的核心领域之一，并对国民经济产生促进作用[7]。当前，工业化、农业农村现代化持续发展，第一产业就业人员逐年减少[7]。农业农村发展面临跟跑压力，要坚持农业农村优先发展[8]，首先需要保障人力支持。据2020 年全国农业农村系统国有单位人事劳动统计数据显示，乡镇涉农机构在岗职工约34 万人，其中从事种植业管理、技术服务繁重的专业人员偏少。乡镇种植业管理服务部门与机构改革前相比数量进一步压缩，单个部门的工作负荷进一步提升，亟需从机构编制政策上加以倾斜。

2.3 省、市两级的种植业管理部门与县、乡两级服务机构存在机构设置趋同的现象

党的十九届三中全会首次提出了优化协同高效的机构职能配置的重要原则[9]。当前，国家治理体系还存在分段式治理、分块式治理、分域式治理和分片式治理的现实问题[10]。在现实中，基层种植业服务机构任务工作负荷超载，从业人员在生理和心理上存在一定的亚健康状态。

2.4 岗位受职数限制，县乡现有人才储备少

总体看，农业人才队伍仍存在数量较少、结构不合理的特点[11]。目前，从事种植技术推广等专业技术人员在岗位职数上受到限制，原则上正高级专业技术岗位、副高级专业技术岗位设置数量较少。出现了没有空缺岗位就无法聘用的问题，影响了职工的工作积极性[12]。目前，地区间的人才差距更为明显，相比东部地区，西部地区农业专业人才更少[13]。从目前的农业整体发展来看，农业专业技术人员年龄结构分布不协调，技术人员年龄普遍偏高[14]。

3 推进种植业系统国有单位工作体系建设的建议

3.1 赋予县级种植业管理部门协调指导乡镇种植业机构的工作职能

增权赋能是基层政府有效应对复杂治理环境的重要保障。在实施乡村振兴战略与基层治理现代化的双重背景下，重视县乡级政府公共服务能力建设有其现实意义[15]。建议县级种植业管理服务机构加强定期与乡镇人民政府日常工作沟通力度。

3.2 增加乡镇涉农机构人员编制数量

应坚持农业、农村优先发展原则[16]，建议乡镇人民政府适当将编制数量分配向涉农机构倾斜，扩充农业农村工作人员数量，加强编制资源的“动态流转、循环使用”，设立专业人才专项事业编制专户，专项用于超编、满编的所属事业单位招聘、引进乡村振兴相关领域急需的专业人才所用[17]。

3.3 调整细化部门职责关系

理清职责、明确定位，各部门把握好本部门的职能，更好地开展日常工作，保障政府机构的有效运转[18]。

3.4 提高工资保障、教育培训等基本工作待遇

实施全面绩效工资制度是事业单位人事管理制度改革发展中的重要组成部分[19]。事业单位应全面把握薪酬调整与职位晋升之间的关系，采用12个月为一个周期对员工工作情况进行考核，将考核结果作为重要参考依据纳入职位晋升评估体系[20]。大力提升基层干部工资补贴待遇，切实提高基层干部获得感，解除后顾之忧。加强干部教育培训力度[21]，采取导师制的方式助力职工的成长，使其掌握更多的知识和技能[22]。同时构建人才培育、引进、使用、激励的体制机制，坚持促进人才下乡、促进人才返乡、促进人才兴乡[23]，引导、激励人才到基层一线开展服务。

3.5 广泛听取基层建议

“十四五”时期，农业农村人才队伍建设须坚持“三分、三创、三促”的总体思路，全方位培养、引进、用好人才[24]。上级部门要主动倾听基层部门在机构设置、职责调整等方面的意见建议，将基层经验充分吸收到改革实践中来，为夯实农业生产基础，落实藏粮于地、藏粮于技提供人才支撑[25]。