发挥济南在黄河国家战略中示范作用的路径研究

吴学军

一、济南在黄河重大国家战略中发挥示范作用的重要意义

作为黄河下游中心城市、黄河流域唯一沿海省份的省会，济南纳入了国家区域协调发展总体布局。发挥好示范作用，对于强化区域环境治理、推动济南新旧动能转换起步区建设、扩大对外开放、弘扬黄河文化、推进一体化发展有着重要意义。

（一）发挥济南示范作用有利于强化黄河生态保护和环境治理

强化黄河生态保护和环境治理，使黄河成为造福人民的生态河、景观河、幸福河，是实施黄河重大国家战略的首要任务。济南百里黄河风景区中的泺口中心景区——“黄河园”处于窄河段上端卡口，是山东黄河的咽喉河段，也是黄河水利委员会“三口”（郑州花园口、开封柳园口、济南泺口）重点规划之一。随着新旧动能转换起步区的破题起势，济南将逐步构建起“蓝绿引领、生态优先”的城市发展空间。通过建设独具特色的黄河生态景观风貌带，打造沿黄生态文明典范城市，形成城河相间、山水互融的新城市样板，真正使黄河济南段成为济南的景观河、生态河、幸福河。济南南部地处泰山山脉生态屏障区，北部黄河流域生态保护带是城市的主要生态控制区。开展生态环境联防联治，探索建立横向生态环境补偿机制、利益约束机制，在推动成立流域生态补偿保障基金、绿色发展基金等方面先行一步、打造样板，就能从根本上解决生态保护与发展的矛盾，构建起南山北水多廊多点生态格局。

（二）发挥济南示范作用有利于推动新旧动能转换起步区建设

山东是全国唯一的新旧动能转换综合试验区。济南是山东三个先行区之一，承担着先行先试、引领示范的重大责任使命。2020年4月，国务院正式批复济南新旧动能转换起步区建设实施方案，设定了近期及远期发展目标，即：到2025年，起步区现代化新城区框架基本形成；到2035年，“起步区建设取得重大成果，现代产业体系基本形成，创新驱动成为引领经济发展的第一动能”。这客观上要求通过加快推进新旧动能转换，迅速形成高质量发展的示范效应。只有进一步发挥济南在新一代信息技术、高端智能制造等优势产业的示范辐射作用，才能加强济南与周边城市产业体系对接融合，引领区域间产业错位发展、协调布局，打造沿黄产业协作示范带，构建起落实黄河重大国家战略的产业支撑体系。济南新旧动能转换起步区只有强化科技创新示范引领，充分发挥创新要素优势，才能打造现代化智慧城区。

（三）发挥济南示范作用有利于带动黄河流域对外开放

济南作为黄河流域唯一沿海省份的省会，北临京津冀，南连长三角，西连中原经济区，是新亚欧大陆桥与“一带一路”的重要节点，具有引领黄河流域对外开放的明显优势。通过强化上中下游的跨区域联系，畅通陆海双向开放大通道，可以加快形成济南现代化内陆开放型国际综合交通枢纽，构建公铁集枢、陆空衔接、河海通航、陆海联动竞争的新优势。通过充分发挥中国（山东）自贸试验区济南片区、济南人才特区、济南国际招商产业园先行先试的政策优势，不断推动制度创新并在全省乃至全国复制推广，加速推动贸易投资、跨境资金流动、国际人员往来、国际物流运输便利化和数据安全有序流动，有利于打造引领省会经济圈、辐射山东半岛城市群、服务黄河流域对外开放的自由贸易高地。

（四）发挥济南示范作用有利于保护传承弘扬黄河文化

济南作为国家历史文化名城，具有山泉湖城河的独特风貌，拥有4000多年的龙山文化和2600多年的建城史，是中国非物质文化遗产博览会的永久举办地。通过示范引领，围绕文明起源、地质现象和黄河治理等重要遗产，不断加强黄河文化遗产的系统性保护，深化与沿黄城市间的文化交流，建立区域文化合作机制等等，有利于推动打造沿黄历史文化遗产保护区。深入挖掘黄河文化内涵和底蕴，弘扬黄河文化时代价值，建设黄河文化深度体验区，创造一批黄河文化精品，讲好黄河故事，有利于推动打造黄河文化保护传承弘扬高地。加快省会经济圈文旅一体化发展，构建大文旅共同体，实施建设一批重大文旅产业项目，有利于推动“创建国家文化旅游名城、打造中华文化之旅首选目的地、建设世界文明交流互鉴的重要窗口”。

（五）发挥济南示范作用有利于推进区域经济一体化进程

习近平总书记要求山东半岛城市群在黄河流域生态保护和高质量发展中发挥龙头作用。济南作为山东半岛城市群的核心城市，承担着践行服务重大国家战略、发挥龙头作用的重大使命，只有发挥好“全流域高端产业发展引领区、科技创新策源地、对外开放合作桥头堡”示范作用，才能为黄河国家战略的实施提供有力支撑。济南只有扛起加快自身发展和服务区域发展的双重责任，以中心城市辐射带动城市群发展，打造黄河流域高质量发展核心引领示范区，才能带动引领省会经济圈、胶东经济圈、鲁南经济圈“三圈”融合发展，带动引领山东半岛城市群与中原城市群、京津冀城市群、长三角城市群的协同发展，打造高等级跨省域城市群，共同挺起黄河流域高质量发展的脊梁。

二、济南在落实黄河国家战略中发挥示范作用所面临的挑战

近几年，济南贯彻新发展理念，扎实推进“强省会”战略，城市综合实力显著增强，为在落实黄河国家战略中发挥示范作用奠定了坚实基础。但是，同先进城市相比，济南在集聚力提升、比较优势发挥、区域一体化发展、环境风险化解以及文化资源利用等方面还面临不少挑战。

（一）城市集聚力和辐射带动力有待提升

2021年济南地区生产总值11432.2亿元，虽已进入GDP万亿“俱乐部”，在副省级城市中排名第9（见表1），但在省会城市占本省经济总量比重排名中仍然处于末位，首位度与中心城市的目标要求不匹配。

（二）机遇叠加效应和比较优势有待发挥

规模以上企业数量较少，重视研发和创新的企业相对不足，通过品牌提升城市竞争力不够。受土地等要素制约的影响，济南实现跨越式增长的难度加大。2021年，第一产业投资增长7.1%，第二产业投资增长5.3%，第三产业投资增长9.2%。同经济体量差不多的郑州、西安、合肥相比，济南全社会固定投资基数小，投资增幅不稳定，结构不够合理（见表2）。

表2 部分城市全社会固定资产投资额及增幅

（三）经济圈内区域一体化进程比较缓慢

一是区域布局不平衡，市场体系过多地集中于济南，周边城市的市场发育明显滞后。二是没有形成多层次的资本市场，企业融资单一，多是通过银行间接融资，有限的金融资源也没有很好地为区域经济发展和产业投入服务，存在向长三角、京津冀外流的现象。金融创新水平不高，国际化程度较低。三是与区域优势产业相关的市场体系发育不够充分，产业优势不能很好地转化为市场优势，服务业优势没有显现出来。四是市场主体实力和活力不足，商贸流通中传统业态仍然占据主导地位，智慧物流公共信息服务平台建设较慢，圈内城市之间尚未形成全方位链接。

（四）经济高质量发展与环境保护矛盾突出

环境风险压力依然较大，且新老环境问题交织，使得环境问题解决难度不断加大。环境保护长效治理机制需要强化建设，“一岗双责”，“网格监管”，环境损害问责、排污许可、绿色信贷等机制需要逐步建立健全。完成节能降耗任务的难度大、压力大，部分企业计划项目难以落地。当前济南的能源消费结构改善还需努力，煤炭占能源消费比重仍然较高。国际国内经济形势愈加复杂，经济下行压力持续加大，市场需求总体放缓，土地、能源、水、环境容量等生产要素进一步紧张。

（五）黄河文化资源挖掘和开发利用不足

目前济南文化元素在城市经济竞争中分量不足，人文环境吸引力、文化产业竞争力和文化要素集聚力相对不足。2021年，济南旅游总收入为983.9亿元，低于成都、武汉、西安、长沙、合肥等中西部省会城市。其中，武汉、西安已超过3000亿元，长沙、合肥已超过2000亿元。成都旅游业总收入达到3085亿元，已是济南的3.1倍。在国际旅游市场上，济南旅游业缺乏竞争力，外向度偏低，泉水文化的国际影响力不够。济南文化产业市场化开发和推广相对滞后，在国内外市场缺乏竞争力强的知名文化品牌，通达上下游的文化产业链没有形成，丰富的文化资源没有得到有效保护、开发和利用。

三、济南在黄河国家战略中发挥示范作用的路径

要在落实黄河国家战略中彰显济南责任担当，以先进的发展理念、前瞻的战略思维、开阔的国际视野引领实践、推动工作。

（一）发挥优势深化协作，建立区域经济协同发展机制

在空间、交通和产业方面加强协同合作，推动要素在区域内自由流动，优化配置构建一体化发展机制，持续提升济南集聚力、辐射力、向心力。

1.构建区域协同发展新机制。建立战略决策、沟通协调和合作运行机制，推动区域城市加强沟通交流、强化对话。一是积极探索省会经济圈内城市合作模式，包括“飞地经济”模式、高等级国际合作园区建设、交通规划与产业布局建设等等，协同推进规划项目申报审批，加强长期规划和项目储备。二是加快推进区域社会事业融合发展，推动区域医疗保障共建共享，加快区域教育文化旅游体育事业融合发展。三是建立有效的利益共享机制和成本分担机制，采用建设运营成本分担、税收分成等等方式，通过有效的制度安排来激发合作双方的积极性、主动性和创造性，实现互利共赢。

2.建立人力资源市场一体化机制。一是建立省会经济圈人才和劳动力信息统一平台。整合省会经济圈内人才资源市场，建立统一的信息发布平台。发挥济南人力资本市场优势，构建国家级的高级人才市场。二是建立省会经济圈人力资源、就业岗位资源、培训资源互通互用的共享机制。三是推动建立一批服务省会经济圈产业发展的劳动力资源和就业培训基地，提高圈内周边城市向济南劳务输出组织化程度和技能水平。依托各类职业学校和技工学校，通过统一规划，集中建立一批具有全国竞争优势的农村实用人才培训基地，围绕特色产业建设职业农民科技培训基地。

3.构建技术交易市场一体化机制。一是构建全省统一联网产权交易平台，与京津冀、长三角、粤港澳大湾区等地区产权交易市场签订战略合作协议，实现经济圈产权交易与国内发达地区产权市场的对接，形成跨地区产权交易市场化运作机制。二是借鉴深圳高交会模式，建立省会经济圈高新技术成果交易会。着力构建重大设备、科技信息、软件开发服务三大平台，实现技术交易市场的一体化，共享公共技术服务资源，实现技术服务的市场化、产业化，推动经济的集约发展。

（二）坚持生态保护优先，建立黄河生态治理提升体系

实施黄河国家战略，重在保护，要在治理。要从制度创新入手，着力实施好环境治理、生态修复、沿黄绿化重大工程。

1.高标准推进黄河环境治理重大工程。一是从制度设计上探索构建资源环境价格机制。明确产权主体并逐步构建市场主导的产权交易制度，促进资源配置效率提升和环境污染成本内部化。二是从技术路径上注重发挥大数据对环境保护和环境治理的赋能作用。加快建立沿黄流域生态环境空天地一体化大数据平台，实现环境质量预报预警以及污染防治实施效果的监测与评价，构建起覆盖“分类—识别—诊治—评价—纠错”全过程的精准治污机制。三是健全和完善农村生活污水处理设施运行监管，组织做好农村生活污水治理验收工作，加强对农村生活污水治理工作的调度、通报、考核。

2.突破性谋划黄河生态修复重大工程。扎实推进水环境治理改善、水生态修复保护、水资源合理利用“三水并重”。一是加强重点区域生态环境保护。保护黄河、小清河、鹊山龙湖、济西湿地等水生态资源，加强风景名胜区、自然保护区、生态涵养区等重点区域的生态环境保护。二是提高生态修复的产业协同。在原生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界“三线”基础上，增加环境质量底线和资源消耗上限，确定环境准入负面清单，确保黄河流域主次干道污水“零排放”。三是强化生态空间管理。全面推进水源涵养区、水土保持区、生物多样性密集区等重点生态功能区的生态保护与修复。

3.全方位实施沿黄绿化提升重大工程。一是加快还绿增绿进程。推进黄河生态环境保护水岸线、绿化线、禁建线“三线”划定工作，从优确立水岸线、绿化线绿化率提升目标，打造堤内绿网、堤外绿廊、城市绿芯的区域生态格局。二是积极推进国土绿化提速提质。基于城水共融理念，统筹“山水林田湖草”规模及布局，重点推进黄河沿岸、民航航线覆盖范围内、工业园区、城区重点道路等区域绿化靓化提升，构建蓝绿交织的生态网络。

（三）促进产业绿色升级，建立智能化现代产业支撑体系

济南要在全面绿色转型方面发挥示范作用，建设绿色低碳、生态宜居的现代化强省会，就必须着眼于绿色发展构建起智能化现代产业体系，聚力提升传统产业的绿色能级，加快发展绿色智造产业，推动形成绿色发展方式。

1.加快提升传统产业的绿色能级。一是推进传统产业的绿色化改造。不断加强行业准入管理，推动建材、机械加工、食品饮料等传统工业行业淘汰落后产能和进行绿色化改造，加快传统产业向绿色、低碳和循环型经济的产业园区搬迁改造，推动传统优势产业向绿色高效产业转型升级。二是加快工业企业节能改造。推广低碳技术，普及热、电、水循环技术，提高行业废物回收利用能力。三是推动能源产业绿色转型升级。加快传统能源产业向清洁化、低碳化和循环利用的方向发展，大力发展光伏发电、风电、地热能及煤基清洁能源等产业。

2.加快发展绿色智造产业。一是加快壮大新智造。以推进大数据、人工智能、信息化和绿色化技术与制造业深度融合为主线，加快培育发展智能制造产业，着力完善智能制造产业链和创新链。二是全面启动绿色园区建设。加快制定和实施《济南市绿色工业园区认定办法》，对当前沿黄六大工业园区的绿色发展形成政策指导，并在此基础上全面开展绿色园区及厂区建设，加快园区低碳、清洁化和循环化改造。

3.推动形成绿色发展方式。一是提升绿色金融要素供给。建立充分反映资源稀缺程度、市场供需情况和生态价值的资源环境要素市场，加快济南绿色资源市场化、资本化转换步伐。二是完善绿色金融基础设施。鼓励支持设立专业性绿色信贷银行、产业投资基金、保险机构等，推动绿色低碳产业发展运用排污权交易、环境税、资源产品定价以及碳排放标志认证等市场化政策工具，引导市场主体在生产和消费过程中实现绿色化转换。三是在着力发展“生态＋”产业的基础上，充分放大黄河文化和齐鲁文化等名片效应，大力发展健康、旅游、教育、养老、休闲、娱乐、体育、创意、动漫、新媒体等现代服务产业。

（四）聚焦盘活创新资源，建立省会开放型经济新体制

创新引领开放，在开放中推进创新。伴随着黄河国家战略的实施，越来越多的创新资源将向区域性开放型平台集聚。济南要充分发挥科创优势，在更大范围内构建开放创新平台体系和创新支持政策体系。

1.发挥优势盘活科技创新资源。一是盘活省会经济圈科创资源。学习借鉴上海、广东开放式创新体系构建经验，瞄准重点产业定位，进一步提升科研体系的开放性和针对性。二是继续打造特色专业产业园区。借鉴上海经验做法，建立中外开放创新对话交流机制；借鉴广东经验做法，支持中外共建合作园区，引导现代化开放创新平台积极融入全球产业链、价值链。充分运用和配置好全球资源，不断吸取和转化技术、人才、资金等显性资源。同时，在平台不断自我升级中，着力引进适合自身发展特点的管理制度等隐性资源。

2.构建开放创新平台体系。一是充分发挥省会经济圈内各城市优势，构建跨区域、跨组织的开放创新交流合作平台，并及时提供与开放发展相适应的制度机制和保障配套政策。二是构建区域内外协调、协同开放、创新发展的功能平台体系。以深化服务贸易创新发展试点为契机，以货物贸易与服务贸易创新发展为主线，以大数据、云计算、物联网为基础，构建以各区域产业特色化发展为抓手的功能平台。三是以园区为载体承接自贸区发展改革经验，积极推动济南自由贸易试验区改革试点经验在省会经济圈内城市的复制推广，降低创新资源和成果在转移过程中的交易成本，实现园区优化营商环境规范化、一致性。

3.构建创新支持政策体系。一是优化技术创新环境。借鉴新加坡经验，实现产业与科研融合；借鉴香港经验，做好精准引人和服务配套，面向国际市场，在产学研用上下功夫，在为高端人才提供服务上下功夫，在重点区域创新载体建设上、研发金融环境优化上集中发力。二是顺应国际经贸规则改革建设新趋势，积极主动对标世界高水平规则，提升政策合规性、规范性。三是强化开放政策创新。加强与“一带一路”沿线国家政策合作，借鉴新加坡在总部经济和人才等方面经验，聚集国际化、高端化和个性化要素，制定符合要素生存和发展所需政策环境，通过政策环境与体系的完善来实现要素的引进、留住、用好。

（五）立足保护传承弘扬，建立黄河文化资源开发体系

发挥济南在黄河文化方面的示范作用，就要立足于保护、传承和弘扬，不断加强对黄河文化资源的系统挖掘和保护，深入传承黄河文化基因，弘扬黄河文化的时代价值，建立起具有泉城特色的黄河文化资源开发体系。

1.构建黄河文化保护提升体系。一是做好济南黄河文化的整合提升。对济南文化要有新的认知、新的凝练和新的提升，把原来碎片化的、散点化的文化遗存、文化景观整合起来。根据文化内涵塑造和拓展文化载体，建成一批重点文化项目，集中打造文旅产业链条。二是要做好黄河文化遗产保护。实施济南黄河文化遗产普查工程，对黄河文化遗产进行全面系统普查，完善黄河文化遗产分级分类名录和档案，建设黄河文化遗产数据库，实现黄河文化遗产普查、登记和查询的信息化。实施一批古遗址、古墓葬、古建筑和典型线性文化遗产、工业遗产、革命遗址的保护维修工程，开展文物“拯救保护行动”。

2.建立黄河文化传承展示体系。一是建立和完善黄河非物质文化传承制度。采取命名、授予称号、表彰、资助、扶持等方式，在实践中实现黄河文化薪火相传，让黄河文化生生不息，成为造福人民群众的精神力量。二是创新传承方式。举办属于济南元素的祭舜大典或者恩义文化典礼，通过纪念大舜、闵子骞以及济南的文化精英，通过提炼泉水奔涌的精神内核，传承济南文化。三是打造中华文明重要地标，高标准建设黄河文化标识体系、黄河文化公园、黄河体育公园、全国黄河文化教育示范基地，整合省内黄河沿线博物馆资源、重要革命文物旧址，打造黄河文化重要惠民工程、传承阵地和交流平台。

3.建立黄河文化弘扬宣传体系。一是创新黄河文化传播途径。建立黄河文化数字博物馆网络平台，构建以文化遗产标识为导向的黄河文化遗产价值传播体系，让黄河文化深入人心。二是创新文化传播方式。借助虚拟现实、动漫游戏、沉浸式演示等群众喜闻乐见的艺术形式以及高科技方法，推动黄河文化积极融入文化创意产业。谋划举办黄河文明国际论坛，按照市场化运作模式提升一批现有黄河类文化节会层次，引进一批国家级节会赛事，多角度、多层次提升黄河文化影响力。三是推动文化旅游深度融合。加强与泰安、济宁文化旅游协同合作，统筹“山水圣人”世界级文化遗产，共建世界级中华文化枢轴。