社会组织参与乡村治理的角色、问题与路径研究

吴雪倩， 周定财

(江苏师范大学 公共管理与社会学院，江苏 徐州 221116)

一、问题的提出与文献综述

中华人民共和国成立至今，我国的乡村治理已经走过七十多年的历程，有着浓厚的历史底蕴和改革经验。结合不同时代的经济、政治、社会背景，乡村治理体制不断变革，在试错和总结中不断发展，始终朝着现代化治理的路径向前推进，走出了一条具有中国特色的社会主义乡村治理道路。“三农”问题仍然是全党工作的重中之重，为了2035年基本实现乡村治理体系和治理能力现代化的总体目标，必须大力实施乡村振兴战略，完善治理主体、治理机制，推进农村现代化。

2006年10月，党的十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，首次对社会组织参与社会治理作出了明确阐述，自此社会组织以其专业性、公益性等特征进入社会视野。2017年6月，中共中央、国务院出台《关于加强和完善城乡社区治理的意见》(以下简称《意见》)，提出要形成党组织领导、政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系，强调了社会组织要在乡村治理中发挥作用，为乡村振兴提供动力。社会组织是乡村振兴的主体之一，如何发挥社会组织优势推动乡村治理发展成为一个亟待解决的问题。

学术界针对社会组织参与乡村治理的研究主要围绕四个方面展开。其一，对参与乡村治理的社会组织的内涵和特征进行界定。一般将其定义为以实现公共利益为目标，承担公共事务的公益性组织，认为社会组织是由民众自发组织，当地基层居民自愿参与、为公众提供公共产品(服务)，实现公共目标，以从事科学、教育和文化等不同类别活动的组织，具有非营利性和公益性特征[1]。其二，关于社会组织参与乡村治理的功能。农村社会组织在一定程度上被认为乡土社会发展的根基，能够满足村民多样化的现实需要，保护村民利益[2]；不仅能够化解乡村治理的危机，还能够推动社会主义新农村建设[3]；在健全乡村社会结构方面，应发展基层民主来构建更多的制度空间，以优化乡村社会政治结构，促进其多元化发展[1]。其三，对于社会组织参与乡村治理的困境分析。学者们认为，社会组织参与乡村治理在法律制度上存在制度供给不足的问题[4]，在监管体制上高门槛机制遏制了社会组织参与治理的积极性，组织对自身角色定位偏差等造成了参与不足的问题[5]。其四，关于社会组织参与乡村治理的对策、路径研究。从国家、制度层面来看，要坚持立足国情、依法治理、制度创新[6]；通过明确角色定位、坚持依法治理来提升社会组织治理水平[5]。从组织、结构层面来看，在利益机制的推动下社会组织应完善内在功能机制，健全组织体系、优化治理结构、提升治理能力[7]。

学者的上述研究成果为我们开展社会组织参与乡村治理的研究奠定了基础，我们应在此基础上加以运用和拓展。但大多数学者均从社会组织单一视角出发去看待社会组织参与乡村治理的功能和作用，对于治理困境也是从法律监管层面及社会组织自身层面提出，未能转换视角，从政府、村民个体角度去分析社会组织参与乡村治理的功能及困境。

二、社会组织参与乡村治理的角色分析

(一)公共政策的沟通者

新农村建设、现代化治理以及乡村振兴战略的实施都需要政策的支持，政策是指导活动的依据。制定科学有效的公共政策，需要深入群众了解民情，这就离不开社会组织的协同合作即协调多元主体的能力。

其一，社会组织能够为基层党组织制定政策提供现实依据。当前基层党组织在制定政策时容易出现脱离群众、政策与乡村发展需要的问题，难以详细了解农民在具体实践中遇到的问题，对政策实施的跟踪评估存在困难，从而影响了评估政策的有效性，一定程度上造成了反馈纠偏的落后。而社会组织能够建立起村民向上级反馈意见的渠道，为基层党组织制定符合乡村现实状况的政策提供依据。

其二，社会组织能有效防止政策在具体实践中的“悬空化”。政策在实施过程中常常会出现“悬空化”现象，政策是否真正落到实处、发挥作用，能否满足社会对公共产品和公共服务的需要，都有待考察。而社会组织与政府关系密切，在许多具体的政策执行和监督过程中都有社会组织的参与。同时，社会组织又有着良好的沟通协作机制，能够为政府制定政策法规时提供群众意见，优化政策制定流程[8]。值得一提的是，一般情况下大多数社会组织往往站在村民一边，与政府进行博弈，向政府传递村民的真实意见。

其三，社会组织能真正发挥群众舆情的代言作用。鉴于村民反馈意见的程序要求，很多村民与乡镇政府之间存在一定的沟通障碍。一方面，社会组织能够通过深入群众，了解村民对乡村社会治理的真实需求，将意见汇总向上级反映，帮助政府制定政策，从而满足村民的实际需要和个性化需求，在政策实施过程中，又能够将居民的建议、批评反馈给政府，使得政策得到优化；另一方面，农村社会组织还通过对相关政策进行宣传、推广与监督，让更多农民进一步理解推进乡村治理是需要全民参与的重要工作，从而解放村民的思想，唤起村民自我治理的主体意识。

(二)公共产品(服务)的提供者

人民群众有权接受高质量的公共产品(服务)。新时代我国社会的主要矛盾转变成了人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这种矛盾在乡村社会尤其突出。社会组织的良性运转能够在一定程度上弥补政府的缺位，拓展市场化的渠道，满足村民不同层次的需要，为其提供更广泛的公共产品(服务)选择。

一方面，社会组织可以弥补基层政府管理的“短板”。随着经济的不断发展、人民生活水平的提高，政府对于公共产品(服务)的提供日益丰富，随之带来的问题就是政府财政成本的日益增长以及公共服务供给的严重不足。通过社会组织，能够将乡村的社会资本聚拢，因地制宜地将社会资源与农村社会治理有效结合，在保护农村生态环境的基础上，整合农村人力、物力、政治资源等社会资源，高效便捷地为乡村居民提供所需的公共产品(服务)。与此同时，社会组织可以通过与政府建立外包协议、与乡村企业进行项目承接合作等方式筹集到足够的资金，既减轻了政府的财政压力，又提高了企业的知名度，实现了“双赢”。

另一方面，社会组织可以为村民提供更多的选择权，变“被动”为“主动”。随着市场经济的蓬勃发展，村民的需求呈现多样化、差异化和层次化。于是，在经济、社会、生态、商业和社会福利等领域各类社会组织应运而生，为村民提供的服务和产品种类更多、速度更快，村民可以自主选择由谁来提供公共产品(服务)，这样提高了公共产品(服务)供给者的竞争性，有助于提高公共产品(服务)的质量[9]。

(三)社会资本的创造者

美国斯坦福大学社会学家马克·格兰诺维特(Mark Granovetter)最先将社会资本概念化。他认为，社会资本是指为了实现工具性或情感性目的，借由社会网络来动员的资本或力量的总和[10]。这种社会网络可以看成是社会组织[10]。一般来说，能够创造出更多社会资本的乡村，经济发展水平更高、基础设施建设更加完善、社会关系更加紧密，而社会资本较少的乡村则相反。社会组织可以将乡村的社会资本聚集起来，因地制宜地通过创造社会资本来推动乡村治理的发展，进一步挖掘乡村人力、财力、物力等社会资源。

对于政府而言，社会组织参与能够减轻资源投入的压力。政府是乡村治理的主体，但更多的时候承担的是政策的执行者角色，仅仅依靠财政的拨款来进行社会治理是不够的。农村的资源相对匮乏，在这种情况下，引入社会组织的力量作为农村社会资本的创造者角色，可以加深村民对参与乡村治理的理解，构建治理的共同愿景，并通过社会网络来获取更多社会支持，既减轻政府的负担，又增强乡村治理的互惠性、扩大影响范围。

但是，我们也不难看到，包括纸张在内的原材料成本以及人工成本的持续走高，互联网和信息科技对传统印刷的影响，以及环保政策的不断严苛，都给企业的发展带来极大的压力。但凡事都有起伏的生命周期，力嘉对印刷业未来的发展充满信心。

对于村民而言，社会组织参与可以提高村民的自治能力。社会资本的匮乏会带来组织凝聚力低、社会网络断裂的问题，进而引发乡村经济发展的落后、社会秩序紊乱以及公共服务和公共产品的滞后等各类社会问题，村民个人的发展也会受到限制，而社会组织能够利用自身特性通过社会资本引导村民自治，强化村民对自身主体地位的认同感，还能够通过社会资本将历史悠久的乡村治理传统转化为公共精神和公共价值，带动村民集体推行乡村治理。

三、社会组织参与乡村治理的问题分析

(一)政府与社会组织：管理冲突与过度依赖

2016年中共中央办公厅、国务院印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，将加强和改进社会组织管理工作纳入地方党委和政府绩效考核内容。长久以来，我国社会组织和政府之间存在管理冲突。在监管手段上，政府往往采取强制性措施，导致权力“越位”。在监管内容上，许多本应由社会组织所具有的权利和义务被归属于“事业单位”承担，社会组织形同虚设，政府为了维护自身的公信力和权威性，倾向于将宣传、引导等非重要性职能交付给社会组织，核心职能更多地由自身控制。

另外，在乡村治理的过程中，乡村社会组织获取资源的能力与城市社会组织相比略低，获取资源的渠道单一，社会组织过分依赖政府，活动经费依赖于政府购买项目和服务，或者通过自身影响力和声誉来换取资源，这种方式往往伴随着自主性的缺失。这使得社会组织出现角色定位不明的问题，需要按照政府的意志行动，成为政府的“代言人”，失去了公共政策沟通者的身份，丧失了作为社会组织的价值，无法真正实现乡村协同治理。

(二)社会组织自身：经营不善与活动固化

从社会组织自身建设来看，还存在着体制不健全、管理经验不足、专业性不强等问题，这就导致社会组织在运作过程中缺乏规范性和自律性，具体实践中参与乡村治理效果大打折扣，村民认同感较低。

在管理体制方面，当前的社会组织缺乏规范性的运作程序。《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》为社会组织的管理制度建设设定了总目标，然而这种宏观政策在具体的实践过程中却难以落实，面对复杂的乡村社会环境，各类社会组织在实施乡村治理时运行不规范，工作人员缺少第三方监督，甚至出现贪污腐败现象，影响了社会组织在乡村治理中的专业化水平和社会资本的创造力。

在管理活动中，社会组织缺乏参与乡村治理的经验，对于“乡土社会”的复杂性和村民之间的“人情社会”知之甚少，在组织和开展活动的过程中容易脱离群众。社会组织容易忽视村民的真实需要，导致项目活动的参与度低，难以发挥村民参与乡村治理活动的积极性。另外，社会组织参与乡村治理的项目设立质量低下、完成度不高，也使得乡村振兴的目标实现还有一定差距。

(三)社会组织与村民：信任危机和观念差异

人民群众是历史的创造者，是社会变革的决定性力量。社会组织要充分了解基层广大农民群众的愿望和需求，收集最真实的信息资源，将其反馈给村两委和政府，以此来提高农民政治参与能力与民主决策水平。要想实现这一职能，就必须建立起村民对社会组织的信任。当前，由于农村的社会组织自身建设不足，力量薄弱，缺乏应有的知名度，导致许多村民对于社会组织知之甚少，甚至将社会组织的工作人员当做志愿者，这就使社会组织在参与乡村治理中难以做到走群众路线，开展具体工作时会遭到拒绝。另外，随着城市化的快速发展，乡村“空心化”现象日益明显，许多年轻的农村精英人口倾向于外出务工而流向城市，农村人口流失后只剩下留守老人、妇女、儿童、残疾人等弱势群体，这些弱势群体往往更相信村两委和村里年长有威望的人，对社会组织的信任度较低。

在实际工作中，还会出现一些社会组织把完成政府制定的项目计划书指标作为主要任务，忽视了农村真正的治理短板和群众真实的本土化需求，活动开展的数量与村民的参与人数成为社会组织制定乡村治理工作方案的主要参考依据。这种仅靠行政的量化指标来开展乡村治理的工作导向，既阻碍了组织的自身建设，又失去了群众基础，难以发挥社会组织作为政府和村民公共政策沟通者和公共产品(服务)提供者的功能。

四、社会组织参与成都市郫都区战旗村乡村治理的案例分析

2019年成都的战旗村是四川省唯一入选的首批全国20个乡村治理案例。2021年6月28日，战旗村党委被中共中央授予“全国先进基层党组织”称号。2021年8月，入选“天府旅游名村”公示名单[11]。

在实现全村集中居住后，随着生活水平的提高，成都市郫都区战旗村村民对于公共服务和公共产品的供给要求随之提升。如何满足村民需要，如何进一步推动乡村治理成为新时代乡村振兴背景下的现实问题。2018年，战旗村引进了专业的社会组织，围绕村民的需求展开各项服务活动(如表1所示)，为战旗村的发展带来新的活力。

表1 社会组织在战旗村开展的部分活动

(一)党组织引领、政府领导、社会组织协同治理

从成都市郫都区民政局印发的《成都市社会组织评估管理办法》《郫县(郫都区前身)社会组织备案管理暂行办法》能够看出，其对社会组织的监督管理提出了更高的要求，社会组织应理顺与政府之间的关系，坚持统筹协调，培育发展与规范管理并重[12]。在党组织的领导下，社会组织要与村两委、基层政府一起协同治理乡村。

从实践来看，随着战旗村人民生活水平的不断提高，村委会、政府对于公共服务、公共产品的供给还不能完全满足村民的个性化需要，在党组织把控好乡村治理的总体方向、政府贯彻执行具体改革方案的基础上，战旗村让权于专业社会组织有利于乡村的接续发展。对于各主体之间管理活动的界定，战旗村突出党组织在乡村治理中的核心引领作用，党组织在定期举行的村两委会上，会对社会组织每周的工作总结进行评判，共同商讨未来的规划，提出建设性内容和批判性意见。政府作为政策执行者、监督者，在战旗村对社会组织规划的项目、活动进行登记管理，并在项目活动的运行开展等全过程进行管控。政府鼓励社会组织共同参与乡村发展建设，转变直接干预为间接干预，既给予了社会组织充分的自主权，又对其进行了监督。对于被引入的成都市同行社会服务中心，中心负责人表示：“首先要发挥专业优势，有序承接政府转移职能，在政府不能做、不方便做的公共服务领域充分发挥优势，成为政府公共服务的有益补充。”在各类活动中能够积极配合政府开展各项活动[13]。总体来说，战旗村的党组织能够引领社会组织参与乡村治理，政府加强领导，积极动员村民加入社会组织，构建了党委领导、政府执行、社会组织协同合作的治理体系。在具体活动上，政府能够放权，由直接干预转变为引导支持，社会组织也能摆脱对政府的依赖，独立开展活动。

(二)社会组织的管理、服务和活动开展

社会组织的公益性、专业性和灵活性等特征，正好可以满足村民的现实诉求，并通过实地调研，与村民构建良好的沟通体系，整合乡村社会资源。

社会组织能够得到充分的监督与管理。通过查阅成都市基层公开综合服务监管平台——郫都区唐昌镇战旗村网站，能够看到村情概览、政策法规、基层公开、便民服务、沟通互动、监督管理和服务发展等专栏，在通知公告栏目中，有关社会组织活动的登记报名都会被及时公布出来，有利于村民得到最便捷的信息。在监督管理专栏中，村民若对提供公共服务的企事业单位、社会团体等有任何建议、意见都能够点击“网上接访互动大厅”这一链接窗口直接进行反映。另外，在郫都区人民政府门户网站中公布了社会组织的登记评估结果，这一结果是由民政局委托第三方机构对2021年郫都区社会组织进行的审查，通过评估可知，与2019年相比，郫都区增加了一个5A级的社会组织，社会组织的监督管理得到了提升[14]。

引入的社会组织能够根据村民需要开展各类活动并提供便捷服务。成都市同行社会服务中心根据村里青少年学生多、老年人少的状况，为村民制定了个性化、规范化服务。针对乡村留守老人，组织老年人兴趣工坊，激发其生活乐趣，缓解空巢老年人的孤独感；针对村内患有慢性疾病、残疾等的村民，安排组织工作人员定期回访对其进行深入细致的需求评估，构建长期患病支持互助小组，使他们的心理与情感获得理解和支持，借助互助交流平台，群体成员互帮互助，形成支持网络；针对村内老年人口多的特点，开设养生课堂，引导老年人养成健康的生活方式；针对特定的节假日组织大型活动，作为培育村风民风文明的切入口，传承中华传统美德，服务村民超过1500人次。通过多样化的活动，满足了村民生产生活中多元化的服务需要，打破了社会组织的固化思维，推动了乡村治理的深化。

(三)村民观念转变

为了提高村民对社会组织的信任度，2021年郫县基层政府携手益家社会工作服务中心开展了社区社会组织沙龙活动，详细介绍了社会组织的含义和不同社会组织开展活动的区别，开展线上线下活动，使村民更好了解社会组织、参与到社会组织活动中。对于成都市同行社会工作服务中心成立的“精彩战旗”社会工作服务项目及其两个子项目的构建，为高龄老人举办的老年健康工程项目，为低龄老人举办的“促国学经典·颂扬家风家训”项目，提供了较强的针对性服务，村里老年人踊跃报名。各类项目的举办使得村民对于社会组织的了解更加深入，明白社会组织是站在老百姓立场，听取群众意见并将意见汇总反馈，村民对于社会组织的信任度大大提高。

另外，在社会组织的带领下，战旗村村民的“自治”意识也逐渐觉醒了。在成都市同行社会工作服务中心的引领下，一些社会组织的性质发生了转变，由娱乐型逐渐转化为服务型、公益型、互助型的乡村社会组织。例如喜欢跳舞的村民组成了一支“耆英汇社区舞蹈队”，其不仅仅是一个舞蹈爱好者组织，更是一个热心公益的社会组织，为村民提供高质高效的社会服务[15]。为了带动乡村人才振兴，由社会组织牵头，战旗村积极开办农民夜校，自2018年成立以来，农民累计参与超过1280人次。

五、乡村振兴背景下社会组织参与乡村治理的路径分析

(一)核心战略：党委领导、政府执行、社会组织参与

乡村振兴战略是党的十九大提出的重大战略决策。为了实现乡村振兴战略的目标，必须加强党组织对乡村治理的统一领导，把推进乡村治理体系和治理能力现代化作为改革方向，构建党委领导、政府执行、社会组织参与的协同治理体制。党中央通过制定科学的乡村振兴战略规划，为乡村治理确定了正确的路径方向，引导社会组织参与乡村治理，充分挖掘乡村社会的地域优势、资源优势，结合改革的发展方向、乡村振兴战略的“五大振兴”来实现乡村治理。战旗村之所以能够发展成为先进示范村，就是因为领导班子起到了带头作用，能够一直响应党中央的号召，结合战旗村的资源，不断开拓创新，切实担负起推动全村发展的重任。

另外，政府要进一步简政放权，合理划分政府与社会组织的管理权限，转变管理方式，对于社会组织活动的开展由直接干预转变为间接干预，注重对社会组织的指导，由社会组织进行工作汇报，再进行分析讨论，下达修改意见，并通过各种形式带动村民参与社会组织活动，发挥社会组织的重要功能，在规定许可范围内给予其充分的自主权，加强党委领导、政府执行、社会组织参与的合作共治。

(二)保障机制：有效监督与个性化服务定制

针对目前乡村社会组织管理体制不完善、活动固化的问题，需要加强对社会组织的监督管理。一方面，应该引入第三方部门对社会组织进行等级评估，根据自愿申报和专家评估原则，公平公正地设置5A、4A、3A、2A、1A 5个等级的社会组织，这一等级评估体系的建设能够为社会组织带来声誉和社会影响力，激发社会组织的自我管理、自我监督，引入市场化手段，建立竞争机制，提高了对社会组织的监督管理；另一方面，加强村民的监督，需要唤醒村民的主体意识，对社会组织的监督意识。可以按照相关法律法规在村内设置专门的信访机构，放置意见投递箱，在两委会上也要选取具有话语权的事件当事人进行意见反馈。随着信息化水平越来越高，可以通过线上交流的方式，方便那些离乡村民及时获取家乡信息，为改进监督管理体系助力。

组织目标的实现是依靠活动的执行来实现的，社会组织构建的项目活动参与度不高会降低社会组织参与乡村治理的效能。社会组织应根据乡村特点开展各类活动，建设与美丽乡村理念相契合的生态环保类项目，开展与乡村特有的农业活动相契合的休闲体验类项目；开展保护乡村传统手工艺、建筑风格的老街小巷的文化保护类活动；针对农村经常发生的邻里矛盾、家庭纠纷问题提供法律调解和援助活动；为乡村扶贫救困和特殊疾病群体提供关爱服务等[16]。战旗村通过引入专业社会组织整合资源，为广大村民的生活带来了便捷[17]。

(三)基本目标：发挥社会组织优势，培养共同体意识

乡村振兴需要集合大家的智慧，需要所有人行动起来，杜绝“搭便车”的行为，本质上就是要培养村民的共同体意识，积极参与到乡村治理中，使乡村治理的红利能够反馈给每一个积极参与治理的主体。社会组织需要发挥自身优势，激发村民参与社会治理的积极性和主动性。

社会组织在参与乡村治理的过程中，主要借助于提供服务和开展各类活动来达到服务乡村、服务村民的目的。因此，如何开展积极有效的活动、提供便捷专业的服务是社会组织发挥自身优势、引导村民自治的关键所在。在确定活动的开展形式时，社会组织要根据农村社会环境和人口的布局情况，进行具体活动形式的能动性选择。对于聚集居住、人口分布相对密集的乡村，可以开展集体性活动，活动范围需覆盖全村，以便于构建社会组织与全体村民之间的联系；而对于分布范围较广、村民居住地距离较远的乡村，难以开展聚集性的集体活动，可以采取帮扶小组、工作小组的形式，分区域深入村民群众。在开展活动和提供服务的过程中，社会组织应遵循“从群众中来，到群众中去”的工作方法，了解村民的真实需要，提高村民对于组织的信任度，提高社会组织自身的影响力。社会组织作为乡村振兴的主体之一，在与村民的沟通互动中，除了要发挥自身的专业性作用，更重要的是能够潜移默化地引导村民参与乡村治理，培育村民的共同体意识，像战旗村那样引导村民主动参与社会组织，实现村民自治。