美国防采办队伍建设经验分析

李宇华 张代平 袁政英

美军目前国防预算突破了8000亿美元，其中用于装备和服务采办的总量超过2700亿美元，有80多个重大国防采办项目。为适应如此大规模的国防采办需要，美军构建了一支规模结构合理、专业领域齐全和能力素质较高的国防采办队伍，围绕国防采办项目全寿命周期管理中的规划计划、方案设计、科研、采购、使用保障等需要开展相关工作。多年来，美军持续推进武器装备现代化建设，并在全球军事竞争中占据优势地位，在一定程度上与其高度重视国防采办队伍建设直接相关。

规模结构合理的采办队伍

经过多年建设发展，截至2021财年底，美军采办队伍约18.7万人，包含军职和文职人员，14个专业领域、三个职业等级，总体受教育程度高。这支采办队伍是保障美军约500多个装备项目实施精细化、专业化管理的前提和基础。

一是从数量规模看，与国防支出呈正比。自冷战结束以来，美军采办队伍随其总国防支出的不断增长，总体呈增长趋势。国防支出自上世纪90年代3000亿美元增长到现在7682亿美元（2022财年），涨幅156%，同期采办队伍从约10万人增长到现在18.5万人，增幅85%。尤其2008年以来增幅最快，从12.6万人增长到18.5万人，增幅达47%。

二是从军文职比例看，以文职人员为主。采办管理是一项技术性、专业性较强的工作，需要职位稳定、有积累性、成长性，而军人需要定期轮岗、流动性强，不适合从事专业性较强的采办管理工作，因此采办队伍以文职人员为主，多年以来一直占比都在90%以上，文职采办人员自2008年的11.1万人上升到目前16.9万人，增幅达52%，占国防部全部文职人员约20%以上。而军职人员相对稳定，多年来一直维持在1.5万人左右，主要从事项目管理、合同签订、试验鉴定等管理职位。

三是从职业领域看，专业门类齐全。美国防采办人员目前按专业主要分为14个领域，且根据现实需求不断优化调整，例如2002财年，根据实际需要，设立了设施工程和科学技术管理领域；2005财年前后，大幅削减采购人员；2008财年以来，科学与技术管理（789%）和信息技术（130%）人员增幅明显，这主要由于前沿创新技术、信息技术等在美军装备建设中应用越来越广泛。2020年以来，为满足“大国竞争”战略要求下加快作战能力生成的适应性采办改革需要，国防部开始对采办队伍进行名为“回归基础”的改革计划。今年2月，该改革计划开始实施，拟将15个专业领域调整为6个，进一步聚焦采办核心业务工作，支撑装备主体能力快速生成。

1991财年以来美军合同支出与采办队伍规模变化趋势

2008财年以来美军采办队伍总体规模趋势

四是从职位等级看，具有职业成长性。美国防采办人员按照职位等级分为初（level I）、中（level II）、高（level III）三级，中级采办人员人数最多约占50%，高级17%，初级33%，整体呈“橄榄形”结构。每一级都有相应的晋升资格标准，包括教育、经验和培训三部分内容。每部分内容又分为强制性标准和期望性标准。这种模式类似于我国的技术职称制度（初职、中职、高职），有职业成长性，有利于采办人员进行长期专业积累，从而稳定人才队伍。据兰德2018年发布的一份报告，截至2017财年，采办文职人员工作年限达25年以上的占21.2%，而国防部整体文职的这一比例仅为15.7%。

根据采办队伍最新“回归基础”改革计划，自2022年2月开始，国防部将对过去所有专业领域人员都需要经过三级认证的模式进行了优化，即采办人员认证等级仍是三级（基础级、执业级和高级），但每个专业领域都减少了认证层级，合同（签订与管理）领域为单级认证，其他职能领域为两级认证。

五是从受教育程度看，高学历人才比例高。采办队伍素质直接关乎国防采办项目的效益、效率和水平，因此美国防采办人员总体来讲拥有较高的学历层次，且近十几年来一直呈上升趋势。截至2021财年第一季度，具有硕士学位人员为37%，学士学位为39%，专科学历6%，这三者占整个采办队伍的比例为82%，其中文职人员拥有学士以上学位的占85%。而整个国防部全体文职中拥有学士学位以上的比例只有48%。这也是由于装备项目越来越复杂、技术越来越先进、系统越来越庞杂的客观现实所致。

科学完善的政策制度

美军持续改进采办人员管理体制机制，通过建立完善的政策体系、管理体系、专项基金，从政策、体制、经费多方面保障采办队伍长远建设发展。

2008—2021财年美军采办队伍各职业领域人员统计

改革前职业领域与改革后职能领域的对应关系

一是建立完善的政策法规体系。法律层面主要有《国防采办队伍加强法》（1990年发布，后多次修订），主要规范采办人员职业分类、资格要求、教育培训等内容。国防部层面自2010年每5～6年发布一份采办顶层战略规划，2010年4月，国防部发布《2010年国防部采办队伍战略规划》，2016年，发布《2016—2021国防部采办队伍战略规划》，主要对未来5年国防采办队伍规模结构提出战略目标和重点建设方向。实施层面指令指示主要有5000.52指令《国防采办教育、培训和职业发展计划》5000.57指令《国防采办大学》、5000.58指示《国防采办队伍》、5000.55指示《有关军职和文职采办人员的个人情况及职位情况的管理信息报告》、5000.66指示《国防采办、技术与后勤队伍的教育、培训和职业发展计划的运行》等。这些战略政策、法律法规为采办队伍建设从顶层谋划到具体实施提供了制度保障。

二是设立采办职业发展专门职位。多年来，美军逐步建立起国防部统一管理与三军分散实施相结合的采办人员管理体制。目前国防部采办与保障副部长下设人力资本倡议主任，负责制定采办队伍顶层策略、政策和人才管理的计划，同时领导国防采办队伍高级指导委员会，监督采办队伍教育、培训和职业发展计划的执行。各军种部负责采办的助理部长都下设采办职业管理主任，负责管理该部门采办职业发展和专业培训，同时与招聘机构合作，招收优秀采办人才。这些职位都在国防部和各军种采办主管的统一领导下，确保采办队伍建设能够及时落实采办改革相关要求，及时做出调整。

三是设立专项采办基金。由于采办队伍主体是文职人员，为避免采办队伍受国防部整体文职人员政策影响，保障采办队伍专业职业健康发展，2008年国防部设立国防采办队伍发展基金（DAWDF），为招聘、训练和保留采办人员提供专项资助。国防采办队伍发展基金规模维持在年均4～6亿美元左右，2021财年该基金预算为5.8亿美元。国防部2012财年至2017财年期间，文职人员数量从将近80万削减到74万，但同期，由于有国防采办队伍发展基金的保障和支持，采办队伍中的文职人员不但没有减少，反而大幅增加2万多人。2020财年，空军利用国防采办队伍发展基金，通过空军理工学院开发和提供84门培训课程，迅速应对技能强化需求；空军还利用这些资金向1443名攻读硕士学位的采办人员和19名攻读博士学位的人员提供学费资助，提高人才队伍的教育程度。

创新灵活的人员管理方式

在采办队伍的招募、使用和保留方面，美军采用多种创新灵活的方式，吸引、激励优秀人才。

一是全社会多渠道招募优秀专业人才。美军通过竞争和非竞争两种途径招募采办人员。竞争方式包括：招募实习生，即吸收大学毕业生到有关采办管理部门实习并进行择优录用；招募有经验的人员，即向全社会公开发布采办岗位信息及相关知识、技能、经验要求，通过竞争择优的方式录取。非竞争方式包括：直接聘用，即对于急需的具备核心采办能力的高级别专家，不经过竞争直接聘用；聘用退役军人，即对于具有丰富经验的退役军人，可不经竞争直接聘用；依托专业猎头公司或中介机构等进行挖掘和推送各类优秀人才；通过定期举办各种论坛会议，发现工业界、大学和其他国家的先进技术和人才。近年来，通过非竞争方式招聘的采办人员比例大幅增加，据GAO统计，到2018财年，通过各种非竞争方式新招募的采办人员占到当年所有新招募人员的90%以上。

二是通过矩阵式结构实现人员合理流动。美军项目管理实行矩阵式结构，项目办公室没有固定编制，由项目主任根据项目需要从各个采办专业机构中抽调，项目办人员还根据项目周期的不同阶段随时进行调整。采办队伍相当于项目管理的“人才池”，分布于国防部和军种各类采办相关机构，直接或间接为项目管理提供保障。这种矩阵式管理结构使项目办公室人员可以在国防部业务局、各军种不同部门之间流动，以获得更加丰富的管理经验，提升采办管理能力与专业化水平，有利于其晋升职业等级和长远职业发展。

美国防采办队伍职业等级情况

三是设立专门奖项激励优秀采办团队和人才。国防部和军种还设立了专门采办奖项，用于表彰在国防部、军种、国防部业务局和项目管理机构中工作出色的采办组织和个人。国防部层次的主要有帕卡德优秀采办奖，国防采办队伍个人成就奖、灵活签订合同奖、以及国防采办队伍发展创新奖等。陆军、海军、空军、国防合同管理局、国防后勤局、国防合同审计局、国防威胁降低局（DTRA）等也都分别设置了各部门内部的采办奖项，最大限度地调动了采办管理团队和人员的积极性。例如2020年国防合同管理局下属的商业事务小组获得了帕卡德优秀采办奖。据统计，国防部所有这些采办奖项可以覆盖到40%左右的采办队伍，且与其薪酬挂钩，根据奖项重要程度以及个人贡献度进行奖励，从而实现对员工的激励。

专业化的系统化培训

为全面提升国防采办人员专业素质和能力，美国防部依托国防采办大学建立了专业化、系统化的职业培训体系，采用多样化培训模式，较好地满足全军国防采办人员的培训需求。

一是对于中、高层采办人员开展住校培训。在国防采办大学开展针对中、高层管理人员的课堂培训，包括在课堂开展的各种短期讲座、授课、案例分析、研讨等，培训科目主要包括项目管理、合同签订、后勤、系统工程、试验与鉴定、质量、领导、职业道德和其他业务。近年来，国防采办大学增设了中间层采办、技术安全管控、需求生成等专业化课程，并在全军推广“项目主任课程”。集中培训课程主要分为三类：资格认证课程，主要是为满足不同专业领域、不同级别专业资格认证设置的课程；特殊职位培训课程是针对某些专业的特殊个人，如项目主任等开设的培训课程；执行官及国际采办培训课程是针对采办执行官和国际项目采办人员的高级培训课程，这种课程是为满足用户要求而设置的。

二是对于中、低层采办人员开展网络培训。由于采办人员平时任务繁重，难以抽出足够多的时间进行住校集中培训。为此，国防采办大学开展网络远程培训和计算机辅助教学，建立基于网络的学习管理系统，在网上公布“继续教育模型”，如国防部5000系列模型、需求生成模型、项目管理人员采办模型、合同激励模型等采办直接相关模型，以及费用估算模型、知识管理模型、市场研究培训模型、商业化采办模型等采办辅助类模型，培训模型种类多，直观易懂，为受训人员提供了很好的学习环境。

三是对高层项目主管开展个性化任务支持培训。任务支持培训主要针对项目管理中的高层管理人员，以重要项目管理任务为中心，提供项目管理业务咨询服务，在工作现场或接近现场的地方提供针对性项目管理业务培训，帮助项目管理团队提升项目管理绩效。对采办人员的直接现场指导起效快、周期短，为解决工作中突发的采办领域问题提供了重要支持。参与培训的项目团队包括全球鹰项目办公室、GPS地面控制段项目办公室等。

“回归基础”计划的资格认证等级

四是对全体人员采用知识共享系统培训。国防采办大学建立了知识共享系统，指定每个采办部门都是一个知识部门，负责整理与提供系统性的专业采办知识。在此基础上，由国防采办大学进行整合与完善，形成更为全面的知识系统，供各部门和采办人员分享。知识共享系统主要包括国防采办门户（DAP）、手机门户等多种在线工具，还有“向教授提问”的栏目，教授能够对所提问题给予高质量的专业解答。该系统提供的知识和信息丰富全面，包括：法规政策与程序文件、领导发言与指导、最佳实践、经验教训、争议与讨论、教学文档、模拟与方针、用户信息、问题与解答、相关网站与链接等，为全体采办人员查找相关信息资料、与本领域专家取得联系等提供便利。

根据采办队伍最新“回归基础”改革计划，自2022年2月开始，国防采办大学开始对原有比较僵化和死板的采办课程设置进行改革：包括缩短认证培训课程时长、调整课程内容、改进培训模式，采用在线培训、教师指导或虚拟教师指导相结合等，量身定制学习任务，开发各种继续教育模型和学习包，满足不同人员和具体任务需求，使采办人员能够随时学习、按需学习、终身学习。

结 语

美军在历次采办改革中都把采办队伍改革作为重要内容，将加强采办队伍建设，不断提升采办队伍专业素质、优化规模结构、加强人员培养培训，作为其提升国防采办效率、加快作战能力快速生成、提高采办经费使用效益的重要保障。