中国特色营商环境评价体系的比较、分析与优化——以采购招标类指标设置为视角

杜 悦

(广西壮族自治区公共资源交易中心，广西 南宁 530000)

0 引言

积极打造一流营商环境是新时代的重大命题。营商环境就是生产力，关系到能否充分有效发挥市场在资源配置中的决定性作用及更好地发挥政府作用。推动构建人类命运共同体，客观上也要求把本国的营商环境纳入到国际大市场，开门共建全球经济命运共同体，更广泛地参与国际竞争与交流合作。评价指标体系的构建对于所评价的对象本身有着极大的导向和关键性作用。旨在以采购和招投标类指标的设置为切入点，对我国营商环境评价体系构建进行研究，以期更科学合理地完善指标体系，更好体现它的功能和价值，从而达到推动经济高质量发展、不断优化营商环境的作用。

1 中国特色营商环境评价体系结构及采购招标类评价指标设置背景与比较情况

自2003年起，世界银行组织对全球100多个参评经济体的营商环境进行比较和排名，并每年发布《营商环境报告》(Doing Business Report)。评价内容逐渐扩展为包括开办企业、办理建筑许可、获得电力、登记财产、获得信贷、保护中小投资者、纳税、跨境贸易、执行合同、办理破产十项一级指标。从2017年《营商环境报告》(简称《DB2017》)开始，陆续又加入了“劳动力市场监管”(Labor market regulation)和“向政府销售”(selling to the goverment)这两项新增指标。

以世界银行的评价内容为参照系，我国的营商环境评价体系主要从衡量企业生命周期、反映城市投资吸引力和城市高质量发展水平以及体现监管与服务3个维度进行构建，以市场主体和社会公众满意度为导向，从市场准入、投资建设、融资信贷、生产营运、退出市场5个阶段入手，包含18个一级指标和87个二级指标。其中，在投资建设环节设置了政府采购和招标投标两项指标。政府采购指标主要衡量参评城市的政府采购平台建设水平、流程规范性以及企业进入公共采购市场的难易程度；招标投标指标主要衡量参评城市招标投标流程的规范性、企业进入招标投标市场的难易程度、投诉机制的完备性、推进电子化招标投标、提高采购效率与透明度、创新招标投标监管体制机制等情况。

我国营商环境评价的政府采购指标在世行相关报告中对应使用的名词是“公共采购(Pubic Procurement)”。在《DB2017》中，公共采购是指所有公共部门为发挥功能，满足需求向公民提供公共产品或服务而进行的采购活动。公共采购与政府采购都是公共市场采购的范畴，即公共部门从私营部门购买货物、服务和工程的过程。在资金来源公有属性性质上一致，但采购主体范畴有所差别。作为评价营商环境好坏的一个重要体现，均被世界银行和我国营商环境评价所采用。

“招标投标”指标是我国营商环境评价体系所特有的。在我国相关法律体系中，工程项目招标投标包括与该项工程有关的货物、服务采购，招标投标本身又是政府采购的一种组织方式。因此招标投标与政府采购或公共采购指标有着很大的共性与关联性，涵盖的范畴也有交叉。

具有中国特色的公共资源交易领域基本涵盖了政府采购和工程建设招标投标的范围，而且包括土地使用权和矿业权出让、国有资产处置等相关领域，涵盖的面非常广泛，而且具有开放性。公共资源交易市场，特别是公共工程招标采购交易的秩序和效率，是影响和评估营商环境的重点内容。但是目前我国营商环境评价指标体系并未引入“公共资源交易”这一综合性领域的概念。

2 中国特色营商环境评价体系结构及采购招标类评价指标设置SWOT分析

世界银行的营商环境评价指标主要是以企业为中心展开的，其报告也可视为政府用以设计制度政策，进行合理监管的良性工具。笔者认为，营商环境评价体系可以视为一个结构矩阵(见图1)，通过确立其核心价值谱系和基本内涵，贯彻新发展理念进行动态调动和转秩变化，达到立体空间规划展示定位及量化评比的功能。下面借助战略性(组织或人力)资源管理领域的SWOT分析法这一评价工具模型，以采购招标类指标设置为视角对此进行分析。

图1 中国特色营商环境评价体系

2.1 S(优势strengths)

2.1.1 巨大的市场体量和资源禀赋

公共采购相当程度上影响着一个国家的经济结构、资金走向和社会发展，并通过政策功能对私营部门和企业提供多种刺激手段，从而对营商环境产生影响。目前以全国公共资源交易平台为总枢纽的公共资源数据共享体系已经初步建立，聚集形成了包括政府采购在内的年均交易金额20万亿元，交易量100万笔的公共资源交易大市场，成为全国统一市场的重要组成部分。这样规模庞大的市场体量，是国内营商环境不可或缺的考察对象。

2.1.2 政府采购系统性、规范性建设较为突出

制度规则已经形成一套较为完备的体系，如《政府采购法》《政府采购法实施条例》等系列配套法律法规。从预算管理、委托代理、采购组织到合同履行验收等政府采购的各个环节，都有系统性的制度规范。

2.1.3 政府采购领域的信息化建设工作成效显著

如“政采云”综合性网上采购平台和政府采购电子卖场，可进行政府采购电子化交易和管理，集网上交易、网上监管和网上服务为一体，可以包括多种采购方式，更促进了采购便利化，与营商环境评价的核心价值一致。这无疑也是营商环境便利化程度的一个缩影。

2.2 W(劣势weaknesses)

2.2.1 招标采购等项目资格获取类的指标设置不够全面

之前版本的世行报告只有企业“向政府销售”(Selling to the government)指标，而企业“向政府购买”(Purchasing from the government)的方面则没有体现。这对于经济学和经济循环理论而言是一个缺位。2020年《营商环境报告》已将该项指标改为了“Contracting with the government”，即“与政府部门协议(签合同)”，这就有效弥补了之前的不足，通过签署或者“获取合同”的表述更完整地描述了包括买、卖两方市场双向交易开展项目的情况。而就我国具有独创性的“公共资源交易”概念而言，比较适合的概念可以翻译为“Transaction from the common-platform”，它涵盖了“买-卖”双向要素，而且交易范畴还在不断扩展，只要是适宜以市场化方式进行交易的资源都可以纳入平台的范畴，符合当前“平台经济”发展的迅猛趋势，也利于资源高效利用。此外，在绿色低碳经济领域的碳汇交易、排污权指标出让、数据资源交易等新兴事物的交易方面，也是未来值得拓展考察的对象。

2.2.2 对中小型企业保护力度不足

中小企业在竞争中处于弱势，应当给予平等的话语权，并提供可反映问题的平台作为保障。质疑投诉机制运转如何是世行对营商环境公共采购指标的一个重要考评维度，包括是否建立了公共采购质疑投诉机制和体系，监管部门处理质疑投诉的时间、成本以及利益受损方的补偿方式等。同样在WTO框架下的《政府采购协定》(GPA)的规则体系和理念中也有类似的要求。我国当前采购招标的质疑(异议)投诉举报机制存在渠道单一、主体和范围限制多、程序设计不够科学合理、质疑投诉处理不够及时有效、官本位色彩重、放管服的理念未深入等问题。

2.2.3 跨行业、国际化类比进展评价指标不多

对资源共享和平台经济使用的关注度还有待进一步提升。各类电子交易平台或交易软件工具未能有效关联，形成新的“信息平台孤岛”，无法满足市场信息开放流动及交易大数据成果共享。

2.3 O(机遇opportunities)

2.3.1 国际竞争需要

立足于经济全球化和“世界未有之大变局”，推动建立人类命运共同体这一宏伟战略规划，着眼应对国际竞争需要，中国继续实施互利共赢的开放战略，建设开放型经济，维护多边贸易体制，更积极地参与全球经济治理，推动世界经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢方向发展。

2.3.2 本国经济基本盘的稳固与经济循环的畅通

发挥国内超大市场优势和内需潜力，广泛参与国际竞争，通过积极加入RCEP、GPA等相关协定，积极参与区域经济合作，推进高质量共建“一带一路”，有力推动形成国内大循环为主体、国际和国内双循环相互促进的新发展格局，用中国的经济发展和营商环境持续改善，为世界营商环境的持续改善提供中国样本，成为吸引国际商品和要素资源的巨大引力场。

2.3.3 平台经济和数字经济迅猛发展

平台经济是为适应大数据、人工智能、区块链、5G等数字技术不断突破发展而兴起的新经济形态，可以广泛动员社会供给与需求，实现智能化匹配，对于资源配置和营商环境的作用日益凸显。公共资源交易平台是连接市场与政府的桥梁，在信息数据挖掘、资源共享和深层次利用上前景广阔，它的健康发展也关系到线上、线下营商环境的优化与提升。营商环境评价体系中应当增加该内容指标的权重。

2.4 T(威胁threats)

2.4.1 市场公平交易机制依然存在诸多短板

招标采购实践中，有关部门越位制定许多限制性规定，束缚了市场活力，阻碍了要素资源高效配置流动，制约了市场配置资源的决定性作用，弱化了市场主体应当享有的自主权利；招标采购领域排斥特定市场主体参与竞争的情况时有发生，甚至弄虚作假，围标串标，把原本公平交易的程序变成为违法行为穿上合法外衣的工具。

2.4.2 公共采购存在腐败，增加了交易成本

据世界银行通过对88个经济体中3 400家企业进行调查研究表明，公共采购中贿赂等腐败行为金额占采购支出的4%～10%，全世界政府采购合同金额的1/5都损失在腐败上。我国隐形存在的权钱交易行为和利用职权寻租情况仍然不少，但查处的比例并不高，反腐倡廉工作依然任重道远。

2.4.3 公共采购等领域的监管仍有不少弊端

随着互联网平台经济的发展，许多行业纷纷建立了本领域的各种平台，在丰富平台经济的同时，也产生新的管办不分等负面影响，以及由此造成监管不到位或缺位。而且，当平台做大而掌握一定话语权之后，又会产生资本天然本性所带来的掠夺性定价、搭售、偏向性引导、价格歧视，垄断等负作用。此外，官僚主义导致的数据失真情况也需要引起重视。

通过上述SWOT分析可以发现，中国特色营商环境评价体系的构建，要拿出更多惠企利民的有效措施，巩固和发挥自身优势，补齐短板，克服不利因素，抓住机遇应对挑战，不断发展完善营商环境评价体系。

3 中国特色营商环境评估体系结构及采购招标类评价指标设置的优化

立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，不断巩固中国特色营商环境评价体系的“四梁八柱”，制定以公共采购和招标、投标为代表的，从效率、质量、透明度、完整性、救济机制和问责机制各方面更加完善的评价系统及评价指标，如图2所示。

图2 评价系统及评价指标优化路径

3.1 评价主体的多元化和个性化

营商环境评价围绕市场主体展开，中国特色营商环境评价应进行广泛的民意调查，倾听老百姓真实的呼声，促使公共部门通过公共采购为民众获取更多的产品和优质服务，增强民众对公共资金使用的信任度。不同的市场主体的合理个性化诉求应当得到充分及时的响应。我国的营商环境评价体系还应当包括各省、市、自治区甚至部分有条件的地市，可以结合当地的实际情况因地制宜进行设置及细化“自选动作”，以满足现实发展的需要。还应积极引入第三方评价，组建由专门机构、律师、会计等专业事务所组成的评价团队组织实施。

3.2 评价方式的法治化和标准化

优化营商环境要用法治思维和法治方式，强化制度建设和制度执行，用法治来规范政府和市场的边界，打通制约营商便利化的堵点，困扰企业的痛点，打破各种各样的“卷帘门、玻璃门、旋转门”，努力为市场主体投资兴业，营造更加稳定公平透明、可预期的、公平竞争的良好环境，推动构建“亲”“清”的新型政商关系。可以引入ISO簇群国际认证标准为指南，并遵循SMART原则，对于评价的口径、标准、指标权重等进行平衡和协调。对于招标采购市场主体信用评价的指标应当统一标准和统计模型。通过评价指标精准设置与研判，引导政府“聪明(Smart)”管理。

3.3 评价内容的多样化和精准化

增加评价公共资源交易等政府公共部门代表国家向企业让渡资产资源方面是否合理及便利性等，以及比较和体现资金循环利用滚动效能乘数增长情况的评价内容。增加国家或地区公共卫生和疾控体系对营商环境促进作用的评价指标。增加交易争端解决机制的评价指标比重。研究建立行业自律调解、质疑投诉、行政复议、仲裁、司法诉讼等相互补充衔接，在一些诉求事项上改“串联”为“并联”的多元化交易争议解决机制，公正高效维护市场主体合法权益，通过评价指标优化促进交易争端解决机制扩容提质。

3.4 评价工具的智能化和数字化

采用大数据、区块链技术，通过数据比对与溯源复合，逻辑诊断等进行结构性调试。探索设计营商环境评价指数，开展数据分析研判，作为衡量区域经济发展水平的“风向标”。顺应各类电子化平台系统迅猛发展趋势，在评价指标体系中增加全流程电子化招标采购交易、CA互认、电子担保、全程留痕可追溯、电子监管等网络平台系统建设方面的营商环境评价内容。

4 结语

改善营商环境永远在路上。中国开放的大门将进一步敞开，借鉴国际先进经验，构建运用好营商评价指标体系，是优化营商环境的一项很有价值的基础性工作，值得我们共同努力，为实现我国经济发展行稳致远，为营造市场化、法治化、国际化的世界一流营商环境添砖加瓦，用中国营商环境的“良治”促进国际营商环境的进步作出更大贡献。