美国涉农政策跟踪审计的经验与借鉴

| 于婷 徐向真

近年来，我国审计机关开展政策跟踪审计，全程监督乡村振兴政策实施状况，对公共资金和资源的使用状况进行掌握，审计工作逐年增多，涉及面越来越广，但由于起步较晚，仍存在进步空间。美国作为世界上农业最为发达的国家之一，其涉农政策跟踪审计相对成熟。本文通过剖析美国涉农政策跟踪审计，在富有中国特色的乡村振兴战略基础上，对美国涉农政策跟踪审计相关规定和准则进行改良借鉴，以期能够促进我国乡村振兴战略的持续深入推进，为全面建成小康社会建成奠定坚实的基础。

一、美国涉农政策跟踪审计概况

美国农村地区面积占国土面积91.4%，农业人口占总人口19.2%，承载着保障食品安全供给、生态环境建设和经济社会发展等诸多重要功能。自1933年《农业调整法》作为第一部农业立法颁布于世，到2018年最新出台的《农业提升法案》，形成了立法、标准和政策“三位一体”的制度体系。美国的涉农政策以立法为根基，在此基础上又对农业生产与保护、贸易和对外农业事务、营养和消费者服务、营销和监管计划、食品安全和检验服务、乡村发展、自然资源与环境管理等内容做出明确的政策标准和要求。

美国的涉农政策跟踪审计以2018年《农业提升法案》为法律依据，针对农业补贴、食品与营养计划、农业资源和生态环境保护、农产品对外贸易、农业保险计划等相关事项进行审计，同时由美国农业部建立数据库为其提供数据支撑。美国涉农政策跟踪审计有主体独立权威、放眼宏观合理评估、灵活选用审计方式、具备信息优势、公开透明达到效用最大化等特点，采用“审计—调整—再审计—再调整”的螺旋上升形式，保证审计意见的有效接纳与落地施行。美国通过《2018-2023财年战略规划》与《绩效与责任公告：主要的管理挑战和项目风险》对涉农政策战略规划进行总体部署和审计。同时，自2018年1月到2021年12月，共发布30篇专题审计公告向公众说明涉农审计政策跟踪情况，实现跟踪常态化，主要对以下方面进行分析：

（一）涉农政策跟踪审计对象

美国审计总署（GAO）及时发布相关审计报告，2018—2021年公开发布了30份涉农问题审计报告（见表1）。美国涉农审计是GAO的常规项目，涉农政策跟踪审计将审计的重点落在影响营养援助计划和涉农政策渗透的相关环节，审计工作贯穿事前预防、事后处罚，构成常态化、连续性的局面，促进了涉农战略实施现状的改善。表1汇总了美国审计署自2018年至2021年公开发布的30份涉农问题审计报告。

根据审计对象的不同，将表1分为五个方面：农业补贴、食品与营养计划、农业资源和生态环境保护、农产品对外贸易、农业保险计划，见表2。每个阶段对美国涉农政策跟踪审计的对象监测都不同，并不断完善和调整，以跟上时代变化的步伐。政策跟踪的一致性和连贯性对于促进农业持续发展至关重要。由表2可以看出，GAO涉农政策跟踪审计重点关注对象为食品与营养计划、农业资源和生态环境保护，对农产品对外贸易和农业保险计划审计较少。自2018年美国发布新的农业法案以来，食品与营养计划成为审计的新重点，在当年发布的审计报告中占比高达78%，后续年度也占比较高。

表1 涉农政策跟踪审计报告

表2 涉农政策跟踪审计对象分类

需要说明的是，GAO对食品与营养计划的审计主要关注补充营养援助计划、学校营养午餐计划和紧急食品援助的执行效率，例如在2018年12月21日公开发布的《粮食不安全—更好的信息可以帮助符合条件的大学生获得联邦食品援助福利》中，GAO针对学校营养午餐计划实施绩效审计，调查了大学生食品安全程度、美国大学生对于美国农业部实施食品营养计划情况的了解程度、被调查大学如何解决学生粮食不安全的问题，以及联邦相关部门运用有效手段帮助大学生的程度。对农业资源和生态环境保护的审计则围绕自然资源保护立法、污染预防和治理立法、食品药品质量安全保护立法等开展绩效审计，2021年4月2日发布的《农业项目美国农业部应采取额外措施确保遵守湿地保护规定》是针对自然资源保护立法方面实施的一次绩效审计，审查了美国农业部自然资源保护局测定湿地保护标准的一致性，裁定湿地的准确性，以及美国农业部自然资源保护局和金融服务管理局为有效遵守湿地保护规定而采用的措施。

GAO在对公共领域进行审计的同时，有针对性地开展分析和评价，并提出大量策略建议，还向国会递交高风险领域公告和需要重点关注的问题清单。GAO每年发布一次优先公开建议公告，针对当年重大高风险清单中暴露的农业问题，关注美国农业部的行动效率以及对往期公开建议的接纳程度，并提出新的建议，继续跟踪。

（二）涉农政策跟踪审计方法

监测农业政策的审计方法是多种多样的，梳理报告中所列示的审计方法可以发现，2018-2021年审计项目所使用的方法包括访谈法、审查法、数据分析法、调查法以及评估法。表3按照审计方法的使用比例由高到低进行排列。

表3 涉农政策跟踪审计方法

1.访谈法。访谈法是GAO全部涉农政策跟踪审计中常用的方法，经常与文件审查、数据分析结合使用。访谈对象不仅包括与被审计单位有关的个人，还包括相关政府官员、行业专家和其他利益相关者。访谈法作为一种多角度的访谈方式，可以提高审计证据收集的效率和证据的质量，并对被审计项目的信息有全面了解。例如，在对营养援助计划实施挑战进行审计时，采访了一系列参与了老年人营养援助研究、服务或宣传的国家级组织代表。

2.审查文件法。是指在一段时间内回顾和审查相关文件（包括相关政策和法规、以前的审计报告和相关科学文献等）。在审计农业政策时，GAO不仅要比较相关文件，对被审计的项目进行全面评估，还要检查相关文件的相关性和有效性，这也是GAO与我国涉农政策跟踪审计的显著区别。例如，在审查联邦营养指南对于老年人营养需求的解决程度上，GAO回顾了《2015-2020年美国人膳食指南》和《膳食参考摄入量》等涉农政策，并评估了相关审计证据的科学性。

3.数据分析法。数据分析法经常被用于绩效审计项目。主要目的是通过数据分析和比对，检查有关部门和单位的政策执行情况和行动的有效性。例如，美国审计署在审查《农民到家庭食品盒计划》时，在网站上查看了截至2020年8月27日美国农业部《农民对家庭食品盒计划》的最新交付数据，结合访谈法进行比较，综合考量相关部门执行效果以及美国农业部对《农民到家庭食品盒计划》的实施情况。

（三）涉农政策跟踪审计目标

涉农政策跟踪审计的目标因外部环境的变化而受到影响，直接反映了农业的治理需求。制定符合涉农政策发展现状的审计目标，有助于审计工作的顺利进行。表4列出涉农政策的审计监督目标，重点是政策实施的可行性和有效性，利用审计工具全面考察治理涉农问题的政策制定和解决涉农政策落实的实施效果。现阶段，涉农政策跟踪审计目标充分体现了一站式服务的特点—利用农业立法发挥审计监督作用，同时关注涉农政策的执行效果，避免出现一些国家盲目完成目标或利用信息不对称进行欺诈等问题。例如，在2020年10月30日发布的农场计划中，GAO审计了《农场计划付款完整性法》政策施行的可行性，审查了金融服务管理局在积极遵守该法规时采取措施的有效性，并利用访谈法核实积极参与情况。

表4 涉农政策跟踪审计目标

（四）涉农政策跟踪审计报告标准

美国农业政策主要通过立法体系来体现，农业发展的法制化保障了政策的权威性，有利于政策的有效推进和执行。涉农政策跟踪审计标准是判断农业政策有效推进程度的准则，也是提出涉农政策跟踪审计意见以及出具审计结果的依据。美国涉农政策跟踪审计报告主要使用的审计标准见表5，主要包括相关农业法规与标准、涉农政策以及审计指南。在实践工作中，农业规则和政策是评估监测农业政策执行情况的主要依据，而审计准则是操作指南，始终与国际协议和公约保持一致。涉农政策落实跟踪审计参考标准内容全面、范围广泛，具有权威性和约束力，为开展实践工作提供了有利条件，而且审计标准的规范化有助于提升审计结果的精确度。

表5 涉农政策跟踪审计标准

（五）涉农政策跟踪审计报告类型

GAO涉农政策跟踪审计主要类型是绩效审计，即评估每个被审计单位在农业领域采取的措施和方法的效率和效果。例如在回顾与乳制品合作社和美国乳制品行业相关的问题时，针对已知的乳制品合作社的合并及其对乳制品加工的投资可能对农民产生的影响，在2017年11月至2019年9月开展绩效审计。

二、对我国的启示

乡村振兴政策是现阶段我国“三农”发展进程中重要的公共政策，对其进行跟踪审计尤为必要。从政策跟踪审计工作的特点来看，中美最高审计机关的审计工作有很多相同之处，主要包括：一是围绕国家政策的目标和任务制定审计规划，把审计工作当成一项重要的工作目标进行整体部署和统筹安排：二是审计过程采用包括审阅、调查、访谈和大数据分析等审计方法；三是审计整改重点关注政策落实和资金项目纠偏，从而推动健全国家涉农政策落实工作机制。

两国审计工作的差异主要表现在：一是审计对象不同。我国涉农政策跟踪审计的对象覆盖政策、项目、资金、乡村，而美国涉农政策跟踪审计的对象是农业补贴、食品与营养计划、农业资源和生态环境保护、农产品对外贸易、农业保险计划等具体的政策。根据涉农政策跟踪审计的部署和实施以及报告的审计结果。可以看出，我国审计署近年来加大了农村审计力度，发现了反映在政策执行、项目促进和管理以及资金使用方面的问题。相比之下，GAO进行的涉农审计主要考察联邦部门和机构在推进涉农项目和实现涉农绩效方面的情况，审计范围主要是联邦部门和单位。二是审计方法不同。虽然都采用了审阅、调查、访谈和大数据分析等审计方法，但是美国对于访谈和审查法的运用频率高达100%，而我国虽也用到访谈和审阅，但其重要性易受忽视，其功能没有得到充分利用，更常运用调查和大数据分析的手段。三是组织方式不同。我国涉农审计采用由审计署统一领导和规划，全国审计机关按照审计署的统一安排开展涉农政策跟踪审计工作的组织形式。而美国的涉农审计工作由联邦和州、地方审计机关分别负责，按照各自职责范围和权限对涉农项目和资金的管理使用情况进行审计。

1.加强审计法律法规建设。用法律和审计两翼助力涉农战略切实落地，有效施行。美国农业政策主要通过立法体系来体现，农业发展的法制化保障了政策的权威性，有利于政策的有效推进和执行。2021年4月，《中华人民共和国乡村振兴促进法》发布，加快了乡村振兴战略法制化步伐，但是就我国审计领域来说，乡村振兴审计立法在顶层政策层面还是空白状态，现有审计规范体系并不完善，具体实践操作缺乏相关指南，影响审计工作效率和审计结果质量。我国应积极借鉴美国审计署的经验，推动建立顶层政策跟踪审计体系，健全我国乡村振兴审计指南，通过立法划分审计署职权，为审计工作指明正确道路，对具体的政策做到落地施行，不放过任何一个角落。

2.重视基础审计方法。在审计过程中强调访谈和审阅等审计方法的运用，提高审计效率。注意涉农审计进行过程的时效性，强化涉农审计的内外监督联动机制。以涉农资金为导向，以涉农资料为基础，以各乡镇新设项目建设为依据，严格审查涉农项目的可靠性和真实性，关注财政专项补助、金融政策、科技创新、农村人才培养、基础设施补助，落实财政拨款审计工作，强调各项财政资金对农村居民生产生活条件的改善程度，把人民的利益作为涉农审计的根本出发点，达到真正的助农、惠农、为农，提高审计效率。

3.建立高素质审计人才队伍。高素质的审计人员需要兼备组织领导能力和外部协调能力，综合把握审计流程。对外，应整合纪检、监察和审计的力量，特别要注重提高审计的专业性。参与涉农政策落实跟踪审计工作，要通过扩大选拔渠道、制定公平标准、采取轮岗、定期实习等措施，提高审计人员的专业水平和组织领导能力，完善评价和激励机制，选拔专业人才，建立一支高质量的审计队伍。对内，科学整合各方面审计资源，协调审计的整体组织和实施，提高审计效果。能够合理界定并严格落实各级质量控制责任，组织审计组按照法定任务和程序开展审计工作，运用合理、适当的审计措施，有效落实和完善审查审计制度和程序；有效预测和控制审计项目实施中存在的各项风险；充分发挥审计人员的主观能动性和责任感，培养团队的凝聚力和主动性，做好思想政治工作，强化审计职能部门的纪律作风和外部协调能力。