法治赋能 助推乡村振兴再发力

文/林 茗

重农固本，乃安民之基。乡村是上海城市发展的稀缺资源，是这座国际大都市城市核心功能的重要承载地，也是提升城市能级和核心竞争力的战略空间，乡村振兴已成为上海发展越来越迫切的新课题。

8月27日，市十五届人大常委会第四十三次会议表决通过《上海市乡村振兴促进条例》（以下简称《条例》）。作为具有统合意义和引领价值的乡村振兴专门地方性法规，《条例》将成为上海全面贯彻实施乡村振兴战略的基本规则，进一步规范和引导城乡融合、产业兴旺、乡村建设、农民增收、生态宜居、乡村治理，发挥乡村资源禀赋，缩小城乡差距，为上海超大城市快速发展拓展战略空间。

城乡融合 注入乡村振兴新动能

城乡融合是乡村振兴的必然之路，必须在资源配置上通盘考虑、促进城乡资源按市场规律自由流动，通过推动互促共赢，补齐农业农村发展的短板，缩小城乡差距，实现城乡融合一体化发展。

在《条例》的制定过程中，来自各方面的意见里，“均衡配置”“一体化发展”“共同体”这些关键词高频出现。“乡村振兴不是简单的乡村空间拼凑，应该是城乡产业融合、生活融合引导下的乡村现代化推进进程。”“城市和乡村要发挥各自优势和特长，要让农民真正感受到城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化带来的实实在在的获得感。”

《条例》从整体布局、设施建设、资源匹配、服务支持等方面，对乡村振兴背景下推进城乡融合作了全面谋划，突出城乡融合发展在本市乡村振兴促进工作中的重要地位。《条例》明确要求，政府应当强化城乡整体统筹，协调推进乡村振兴和新型城镇化战略，促进城乡要素平等交换、双向流动，推动形成城乡融合发展新格局。在设施、资源、政策、服务等方面的配置上，《条例》要求加强乡村公共基础设施规划和建设，强化义务教育、医疗卫生均衡发展，推动优质资源向乡村倾斜；健全城乡一体的公共就业创业服务体系，完善扶持政策，统筹推进农村劳动力就业，提高农村社会保障水平。在乡村生活品质的进一步提升上，《条例》要求加强农村数字化建设，促进信息技术在农业生产、经营、管理和服务中的运用，提升乡村公共服务数字化、智能化水平；综合空间布局、功能定位、需求差异等因素，配置基础设施和公共服务设施网络，构建乡村社区生活圈。

统筹聚力 实现乡村“五个振兴”

释放发展活力，实现乡村产业振兴。乡村产业兴旺并不意味着对城市经济发展模式的简单复制粘贴，而是要释放乡村发展活力。《条例》聚焦推进都市现代化农业建设、发展农业特色产业、推动科技赋能农业产业、重点推进现代种业发展等方面，对推动乡村产业高质量发展作出制度安排。《条例》明确，提高农业综合生产能力，扶持农业新型经营主体；加大农业科技投入，促进农业技术推广和农业科技成果转化；培育发展特色明显、竞争力强的优势农产品产区和知名品牌；支持乡村休闲旅游发展、打造区域特色产业；支持农业经营主体和服务主体以订单农业、股份合作、分红奖励、服务协作等多种方式与农民建立紧密利益联结机制，让农民共享全产业链增值收益。

坚持规划引领，实现乡村生态振兴、文化振兴。城、镇、村的空间布局，农民集中居住点的设置，村庄建设、村庄设计的实施等，都离不开科学的规划设计。在打造生态宜居乡村生活、共同繁荣“上海文化”等方面，《条例》始终强调规划引领这条主线。《条例》明确区级、镇级国土空间总体规划和郊野单元村庄规划的编制、调整职责；要求按照策划、规划、设计、实施的步骤，推进乡村建设、开展村庄设计，优化提升乡村人居环境；在尊重农民意愿的基础上推进农民相对集中居住，保障农民相对集中居住用地和农村平移集中居住点用地；坚持规划引领、分类施策，依法保障农村村民建房权益；将乡村文化建设纳入“上海文化”品牌建设，推动公共文化资源向乡村倾斜。

完善治理体系，促进组织振兴、人才振兴。实践证明，基层党组织是实施乡村振兴战略的“主心骨”，基层党组织软弱涣散，乡村振兴将步履维艰。同时，推动乡村振兴发展，也离不开各类人才作用的发挥。《条例》明确建立健全“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制”，健全常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制；坚持农民的主体地位，尊重村民自治，保护农村村民、农村集体经济组织成员的知情权、参与权、监督权；按照政府主导、规划引领、尊重民意、市场运作的原则，依法依规实施城中村改造，同时加大对城中村公共安全、公共卫生、人居环境、违法建筑等的整治力度；实施乡村人才振兴项目，加强乡村振兴人才队伍建设和农业农村工作队伍建设，健全人才评价与激励机制。

转型升级 激励集体经济发展壮大

乡村振兴，集体经济是支撑。“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，要“深化农村集体产权制度改革，发展新型农村集体经济”。今年的中央一号文件再次明确提出巩固提升农村集体产权制度改革成果，探索新型农村集体经济发展路径。

那么发展壮大村级集体经济最关键的是什么？上海村集体组织最需要哪些支持？在《条例》听取意见座谈会上，有参会代表提出，“提升乡村造血功能是实现乡村振兴的关键所在”。还有的参会代表直接提出可以复制推广的成功实践，即通过农村综合帮扶资金、帮扶项目帮助“造血”，村级自行组团，建立集体经济组织联合体，组合式、多元化投资，实现村级资产增值，从而完成从依靠“输血”到自主“造血”的转型。

《条例》创设“农村集体经济”专章，破题重点难点，回应实践声音，依循“外因激发+内因激活”的思路，一方面规定建立完善农村集体经济发展扶持机制，通过多元投入、收益分配、流转交易等扶持措施和工作机制，提升外部“输血”质量，保障农村集体经济组织运营和发展壮大；另一方面则要求加强农村集体经济发展平台建设，统筹各类资源要素，根据集体经济积累程度、资源禀赋的不同，创新发展模式，盘活利用集体资源资产，推动农村集体经济转型升级，从而增强农村集体经济组织的内部“造血”功能。

亮生态牌 助推崇明世界级生态岛建设加速

崇明是上海农业农村大区，是全市实施乡村振兴战略的关键和核心，建设崇明世界级生态岛是上海乡村振兴的底色。

《条例》中“崇明世界级生态岛建设”专章的设置备受瞩目，一条条意见、建议纷至沓来。“单纯地通过限制开发来保护生态资源是对生态保护的片面理解，世界级生态岛建设要走的是一条兼顾生态的发展新路径。”“崇明世界级生态岛的建设，既要保护和改善生态环境，又要发展符合生态岛建设方向的特色旅游、现代农业等产业；既要留足上海市未来发展的战略空间，又要兼顾岛上居民的就业和生活需求。”“生态保护不等于不发展，而是要发展符合生态岛定位的产业，促进崇明岛的生态资产向发展资本转化、生态要素向发展要素转化、生态优势向发展优势转化，让生态成为崇明发展的核心竞争力。”

在回应这些意见的过程中，《条例》紧紧围绕打好“生态牌”，为乡村振兴视野下崇明世界级生态岛的加速建设添一份底气、助一把力谋篇布局。在目标定位上，《条例》明确对崇明岛乡村振兴工作加强政策支持，进行制度创新，支持崇明岛深化国家全域旅游示范区建设，打造世界级休闲旅游度假岛。在发展路径上，《条例》支持崇明继续探索生态优先、绿色发展的“蝶变”之路，对科学规划崇明岛生态保护空间和经济社会发展空间，统筹优化设定滩水林田湖等生态保护指标，建立生态系统碳汇监测评估体系和一体化生态环境监测网络，开展碳达峰碳中和示范试点、重大生态产业项目优先布局崇明生态岛、发展“康”“养”“体”“游”等特色产业和种源产业等都作了一一谋划，同时还要求从空间规划和土地管理、建立并完善与崇明世界级生态岛乡村振兴建设任务相匹配的多元化投入机制等方面给予支持与保障。