中国安全生产政策变迁及其内在逻辑——基于间断均衡模型的实证分析*

周明星，王子成，刘慧婷

(湖南农业大学 公共管理与法学学院，湖南 长沙 410128)

0 引言

党的十八大以来，习近平总书记多次就安全生产作出重要指示强调“各级党委和政府务必把安全生产摆到重要位置，树牢安全发展理念，绝不能只重发展不顾安全，更不能将其视作无关痛痒的事，搞形式主义、官僚主义”[1]。党和国家全景式关怀为安全生产治理营造了良好的制度环境。安全生产政策是党和国家统筹发展与安全，防范化解安全生产重大风险，切实维护人民群众生命财产安全所出台或设计的正式规则。在不同发展阶段，安全生产政策有着不同的目标设计和演进逻辑。新时代，精准解构我国安全生产政策的演进历程与内在逻辑，对于完善安全生产政策设计体系，充分发挥安全生产在社会高质量发展中的“压舱石”作用具有重要价值。回顾现有研究，学者们已经在应急产业政策[2]、国外安全生产政策借鉴[3]等领域积累了一定成果，但关于安全生产政策变迁逻辑的系统研究依然相对薄弱。基于此，本文通过引入较为成熟的政策变迁研究方法——“间断均衡”模型，考察我国1978—2021年安全生产政策的变迁过程以及解释其内在逻辑，拟为我国安全生产政策理论研究与实践设计提供一定参考。

1 框架构建：间断均衡基本概念与模型

20世纪90年代，弗兰克·鲍姆加特纳和布赖恩·琼斯等[4]借用与改良进化生物学领域中早期科学发现，提出用于解释公共政策变迁过程的“间断—均衡”理论，主张公共政策的变化速度通常缓慢而渐进，同时，也可能“急剧”和“爆炸”，并在“短时间”内由于外部干扰(如触发事件)遵循再次缓慢渐进的政策变化。该理论吸纳和糅合生物进化学说、政策区分系统、有限理性等先行理论，更加强调政策图景与政策场域的深入互动，突出对政策变迁的非线性特征的描述与刻画，在一定程度上跨越理性主义、渐进主义范式下的政策变迁藩篱。在传统的间断均衡模型中，如图1所示，政策场域与政策图景、宏观与次级政治系统、政策垄断以及正负反馈机制是影响政策状态切换的核心条件变量[5]。

图1 政策间断均衡变迁过程的理论分析框架Fig.1 Theoretical analysis framework of policy discontinuous equilibrium change process

1.1 政策场域与政策图景

政策场域泛指拥有议题决策权威，能够承担将一系列输入转化为要素产出的社会机构或集团组织[6]。政策图景是情感态度和经验信息的混合物，代表组织或个人对政策的独特理解和讨论，担负着为政策提供合法性的责任。政策场域与政策图景构成公共政策过程的结构基础，共同决定公共政策是处于垄断均衡亦或是崩溃间断的状态。

1.2 宏观政治系统与次级系统政治

制度结构由子系统政治和宏观政治组成。宏观政治系统是由总统、国会(立法机构)与政党等拥有议程制定或修订权力的组织主导而形成的权威性制度结构。次级系统政治又称为政策子系统，泛指行动者围绕某一切身相关或感兴趣的议题展开相互讨论和影响而形成的较为稳定的制度化安排。作为2种不同的政治系统，宏观政治系统和次级系统政治在间断均衡模型中分别对应“政策间断”和“政策均衡”。

1.3 政策垄断的形塑与崩溃

政策垄断是政策制定过程中，由最主要的行动者或利益集团所建构的集中封闭的体系。这一体系排斥其他行动者加入，从而使得政策变迁长期处于缓慢或停滞的状态。政策垄断可以被建构，也能够被摧毁。当政策议题界定受到负面政策图景和政策场域的互动影响，子系统政治中的利益集团无法通过抵制变革和渐进调适的手段予以正面化解，并且在正反馈机制的引导之下主动进入宏观政治系统之中，产生新的问题界定和政策议程，此时政策垄断也就会被打破。

1.4 正反馈与负反馈机制

负反馈机制与政策平衡相匹配，是1种维护政策稳定的机制选择。当某一政策议题引发公众高度关注且带来政策图景之争时，负反馈机制则通过自我纠正机制发挥政策渐进调适和抵制变迁的功能，进一步维系政策垄断的原定目标。而正反馈机制则恰恰相反，其与政策过程中的政策间断相联系。当政策图景发生争论，正反馈机制会通过模仿或序列信息处理使得政策议题引发社会公众广泛关注并强化这一效应，使得政策议题无法在子系统政治中得到妥善解决而被迫转移到宏观政治之中，从而导致新问题出现和政策议程的变化，促使政策场域突变和政策垄断目标崩溃，由此造成政策间断的产生。此外，反对派集团涌入、政策企业家游说与公民社会团体行动也是间断均衡模型中不可或缺的制度结构变量，主要发挥串联政策图景、政策场域与政策垄断的现实作用。间断均衡逐渐被国内学者所接纳并广泛应用于解释中国情景中的政策变迁。在此过程中，部分学者也根据中国公共政策的情景特性对传统的间断均衡进行本土化改造，拓宽间断均衡的适用性[7]。但已有研究并未关注间断均衡与安全生产政策的自然结合，那么间断均衡是否适用于安全生产政策变迁分析？改革开放以来我国安全生产政策的变迁机理是什么？对于以上问题的回答既有利于加快完善中国安全生产政策体系，同时也进一步提升间断均衡在中国场域中的适用性。

2 演进态势：中国安全生产政策间断均衡阐释

本文将霍尔的政策范式理论[8]内嵌于间断均衡框架之中，借助分析政策总体性目标、政策工具及设置的变动关系，深描我国安全生产政策变迁过程中的间断均衡图景，如图2所示。

图2 间断均衡视阈下我国安全生产政策变迁Fig.2 Change of work safety policy in China from perspective of discontinuous equilibrium

2.1 适应性探索(1978—2004)：“生产安全”图景下的政策均衡期

十一届三中全会以来，大力推行社会主义现代化建设成为“主腔调”。决策系统的注意力分配高度集中于经济发展，安全生产政策的总体性目标突出表现为“安全服务于生产”。在此阶段，《矿山安全条例》、《全国安全生产委员会关于重视安全生产控制伤亡事故恶化的意见的通知》与《关于加强安全生产管理的紧急通知》等提出“管生产必须管安全”、坚持“安全第一，预防为主”的安全生产方针以及实行“企业负责、行业管理、国家监察和群众监督”的安全生产管理体制等，初步探索与社会主义市场经济建设前期相匹配的安全生产政策体系，并形成以全国安全生产委员会协调指导，劳动部门综合管理以及业务部门专项管理的安全生产监管体制，恢复原本遭受破坏的安全生产监管制度体系和执行体系，安全生产政策总体进入平稳的均衡期。

1992年，党的十四大提出“加快发展，集中精力把经济建设搞上去”以及“建立社会主义市场经济体制”。为适应社会主义市场经济发展的新要求，安全生产政策主动展开渐进性调适。1993年国务院《关于加强安全生产工作的通知(摘要)》明确劳动部门安全生产综合监管职能以及生产、行业部门的专项监管职能；1997年国务院办公厅转发劳动部《关于认真落实安全生产责任制意见的通知》明确“企业负责、行业管理、国家监察、群众监督和劳动者遵章守纪”的总要求与“管生产必须管安全、谁主管谁负责”的原则。1998年机构改革将劳动部门的安全生产监管职责“一分为四”，直接壮大“经贸委”管生产安全的能力。步入新世纪，2002年颁布新中国历史上第一部《安全生产法》，为安全生产监管的有序进行提供“专门法”遵循。2004年，通过发布《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》《安全生产许可证条例》等配套规定，对风险评估、审核许可、应急管理、监管查处、指导督促、接受举报和宣传教育等安全监管部门职责进行全方位制度设计[9]。另外，理顺行业发展与生产监管职能，国务院批准设置国家安全生产监督管理局，并恢复成立1993年撤销的国家安全生产委员会，加强对安全生产工作的统一领导。

总的来说，1978—2004年安全生产政策是在大力发展社会主义市场经济的基础上建构起来的。此时，安全生产政策场域集中于全国人大、国务院及其组成单位，包括劳动部门、产业主管部门等。政策工具使用以环境型为主，包括法规管制、策略性措施等，工具使用较为单一和保守，硬性约束性较强，“运动式”治理显著，负反馈机制通过渐进调适和增加体制摩擦不断消解新问题，强化在大力增长产业经济发展速度下“安全被动让位于生产”的政策图景，有效维系政策垄断格局。

2.2 2005年：“生产安全”向“安全发展”转变的政策间断节点

随着“晋升竞标赛”以及“唯GDP论”的盛行，“重生产，轻安全”的问题在社会发展中普遍存在。加之，1998年机构改革引致安全生产监管呈现“四驾马车”分化管理情境，在一定程度上造成多头监管和条块分割局面[10]。在此阶段，我国安全生产事故也呈现“多点爆发”态势。为继续维护经济发展的稳定局面，我国安全生产政策目标开始发生转向，“安全”的政治属性逐渐增强。2004年国务院安全生产委员会向各省区人民政府下达安全生产事故控制指标，通过层层分解和目标考核的形式督促各级政府切实做好各类事故的压减工作，创新性将安全生产工作纳入政府工作目标管理和官员政策考核内容，使得安全生产治理绩效成为衡量地方政府综合绩效以及官员是否能够得到晋升的重要依据[11]。同时，2005年国务院重新组建正部级的国家安全生产监督管理总局，负责全国安全生产综合监督管理，致力于通过权力收缩与整合提升安全生产监管效率。安全生产政策目标调适以及监督管理机构升格消除了“生产安全”上升至“安全发展”的体制摩擦。2005年8月，胡锦涛总书记正式提出安全发展理念。同年，党的十六届五中全会将安全发展纳入到“十一五”经济社会发展的指导原则之中，并提出坚持以人为本，转变发展观念，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展。经济发展原则的调整以及党中央注意力的转变加速生产安全图景下的政策垄断崩溃，打开“生产安全”向“安全发展”突变的政策“窗口”。

2.3 创造性发展(2006—2013)：“安全发展”图景下的政策均衡期

2006年以来，安全与经济社会一体化运行目标下的安全生产政策图景持续得到强化，造就安全生产政策新的平衡期。2006年，安全发展作为全面贯彻落实科学发展观的重要原则被写入国民经济发展“十一五”规划纲要；2007年，党的十七大报告指出坚持安全发展、强化安全生产管理和监督，有效遏制重特大安全事故。党中央的统一部署为安全生产政策调适引领方向。2010年《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》指出牢固树立安全发展理念，把经济发展建立在安全生产有可靠保障的基础上；《安全生产“十二五”规划》强调确立安全发展理念，把安全生产与经济社会发展各项工作同步规划、同步部署、同步推进。紧接着，2011年《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》提出坚持以人为本、安全发展的理念，大力实施安全发展战略。2012年《政府工作报告》指出实施安全发展战略，加强安全生产监管，防止重特大事故发生。从“理念”到“战略”的转变，标志着政策图景高度聚焦于坚持把安全生产放置于经济社会发展的首要位置，安全发展视阈下的政策垄断也愈发成熟和稳定。

在安全发展战略引领下，我国安全发展政策主体不再局限于立法和行政机关，而是逐步扩展到广泛的社会领域，包括社会组织、企业、新型媒介以及民众等，塑造“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众参与监督、全社会广泛支持”的安全生产工作格局。同时，安全生产政策工具运用优化效应显著。首先，充分发挥法规管制工具的约束功能，通过发布《国家安全生产事故灾难应急预案》、《中华人民共和国安全生产法(2009年修正)》等法律法规，不断加强安全生产监督管理规范化、标准化与问责化，切实打造安全生产政策支持系统。其次，强化科技和信息工具的赋能作用，不断增加对高危行业安全技术、装备、工艺和产品研发的支持力度，释放技术进步在企业安全管理中的支撑功能，积极建设坚实的技术保障体系和安全生产隐患排查治理体系。最后，灵活运用资金支持工具，通过建立中央专项与地方、企业配套的资金筹措机制，全方位做好尾矿库治理、煤矿技改与小煤矿治理等重点领域的资金投入工作。建立健全安全生产奖励和补偿机制，激发企业安全生产动力，打造“外部监管”与“内部激励”并存的安全生产保障体系。总的来看，安全生产政策工具的优化调整并未引起政策总体性目标的变动，安全发展图景下政策垄断较为稳固。

2.4 2014年：“安全发展”向“总体安全”转变的政策间断节点

2014年，习近平总书记提出必须坚持“总体国家安全观”。在讨论安全与发展的关系时，习近平总书记高瞻远瞩地提出“要既重视发展问题，又重视安全问题，发展是安全的基础，安全是发展的条件。”总体国家安全观深刻揭示安全与发展的本质，其出发点既不是单纯的“安全服务于发展”，也不是“为了安全而不发展”，而是将安全问题放置于中华民族永续发展和伟大复兴的宏大事业中加以审视[12]。2014年，《中华人民共和国安全生产法(2014年修正)》指出“安全生产工作应当以人为本，坚持安全发展”。这也就意味着，安全生产既是影响国民经济安全的关键变量，同时，也是关涉人民安全、政治安全与社会安全的重要“支点”，无疑是总体国家安全观的囊括之物。因此，总体国家安全观为我国新时代安全生产政策的调适和优化提供系统且全新的行动指引，即安全生产需要以人民为中心，以政治安全为根本，强化“生命至上、安全第一”的价值观[13]。与此同时，伴随着山东省青岛市2013年“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故及江苏昆山市中荣金属制品有限公司“8·2”特别重大铝粉尘爆炸事故出现，引发了公众对安全生产问题的热议，形成一定的舆论冲击。社会层面“自下而上”的压力传导，推动安全生产议题逐渐进入决策层的政策场域之中，并随着中央决策系统“自上而下”的注意力转移，促使安全生产的政策议题能够直接进入到宏观政治系统之中，形成安全生产政策间断变迁。

2.5 系统性完善(2015年至今)：“总体安全”图景下的政策均衡期

新发展阶段，我国逐渐形成以“总体安全”为图景的安全生产政策均衡期。习近平总书记高度重视安全生产工作并强调“各级党委和政府坚持人民利益至上，始终把安全生产放到首要位置，明确并严格落实安全生产责任制，切实做到党政同责、一岗双责、失职追责；建立健全安全生产责任体系，坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全，全面推进安全生产工作。”2016年，《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》从总体要求、健全落实安全生产责任制、改革安全监管监察体制、大力推进依法治理、建立安全预防控制体系和加强安全基础保障能力建设6个方面巩固深化安全生产在国家总体安全中的战略内涵。党的十九届五中全会发布《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》要求坚持总体国家安全观，实施国家安全战略，把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，防范和化解影响我国现代化进程的各种风险，建设更高水平的平安中国。为进一步落实总体安全观对安全生产治理的新要求，2021年新《安全生产法》修订和出台，系统提出“全员安全生产责任制”、“三个必须”原则以及构建双重预防机制等创新性举措。

在总体国家安全观引领下，安全生产进入系统完善均衡期。首先，在政策主体上，不断强化中国共产党在安全生产工作中的领导核心地位，将中国共产党领导下的强大制度优势转化为实践效能，创造性提升社会组织、市场主体与公众参与安全生产工作的积极性，切实打造“以人民为中心”的安全生产协同共治新格局。2021年，新的《安全生产法》出台并规定，安全生产工作坚持中国共产党的领导。坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位，从源头上防范化解重大安全风险。其次，在安全生产政策工具上，各类工具精准匹配与灵活运用，协同塑造“大安全”格局。1)适度减少法规管制等“刚性”政策工具数量，而多以目标规划、政府购买公共服务(PPP)等工具分阶段制定安全生产规划目标以及鼓励行业协会、安全生产服务机构、社会媒体以及公众参与安全生产监管，构筑全方位的安全生产监管和服务体系；2)健全安全生产责任制，灵活运用“党纪”和“国法”强化地方各级党政领导干部“促一方发展、保一方平安”政治责任，牢固树立“底线思维”和“红线意识”，将“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”贯穿于安全生产管理全过程；3)严格规范安全生产执法活动，充分利用信息技术支持教育培训工具，打造“互联网+执法”和“工业互联网+安全生产”新模式，着力提升执法队伍能力水平。4)运用策略性政策工具，组建应急管理部承担安全生产综合监管职能，解决综合监管、行业监管与属地监管之间“碎片化”困局。开展安全生产专项整治三年行动计划和制定“十五”条措施，防范和遏制重特大事故这个“牛鼻子”，力争实现从根本上消除事故隐患。

3 理论调适：中国安全生产政策变迁的内在逻辑

分析改革开放以来我国安全生产政策的“3个均衡期”和“2个间断点”发现：当政策问题性质变化并造成政策图景转变时，其主要因素源于决策主体注意力分配、焦点事件持续冲击以及地方政府创新供给，如图3所示。

图3 安全生产政策间断均衡变迁的修正框架Fig.3 Amendment framework for discontinuous equilibrium change of work safety policy

3.1 决策主体注意力分配

在集权政治体制下，决策主体注意力分配是政策制定及执行最强有力的保障[14]。将注意力分配嵌入安全生产政策变迁过程中，可以发现其对安全生产政策的“间断”与“均衡”发挥了决定性作用。“十年”动乱和国民经济停滞不前，使得全国人民认识到“发展才是硬道理”。在这一阶段，央地各级决策系统(党和政府等)的注意力分配高度集中于大力提高社会生产力，而对于“安全”的注意力分配较少，逐渐形成“安全服务于生产”的发展格局。面对突发性和“散点状”的生产安全事故发生态势，“运动式治理”和“工具性”调整是监管机构的首选策略，尚未引起安全生产政策的剧烈波动。新世纪以来，生产安全事故频发的强烈冲击以及公众对公共安全需求的日益增长，引起决策主体对安全生产问题的关注和重视，从而将“安全发展”理念写入党的施政纲领之中。顶层决策主体对“安全发展”的注意力倾斜，加快推动安全生产监督管理机构“提级”以及安全生产监管执法活动创新等配套机制建立。新时代，习近平总书记高瞻远瞩地提出“总体国家安全观”，将决策主体对“安全”的注意力提升到前所未有的高度。在“总体国家安全观”的指引下，安全生产政策议定场所由传统“低位阶”的行政场域上升为“高位阶”的政治场域之中，政策工具也呈现精准匹配和多元合力的发展图景。综上所述，决策主体对安全生产注意力的倾斜性分配推动了安全生产政策的变迁。

3.2 焦点事件持续冲击

焦点事件是能够引发决策主体、新闻媒体和社会公众广泛关注的社会事件，其核心议题是打破决策者“注意力瓶颈”和触发政策调整。将焦点事件的“冲击效应”内嵌于安全生产政策变迁之中，可以形成“约束”和“激励”2大阶段的政策图景：在改革开放初期，受制于“文化大革命”等系列政治性焦点事件的影响，安全生产政策图景与政策场域互动中的“体制性摩擦”突起，致使政策场域走向“封闭”，“安全”无法得到决策主体的有效关注，从而触发了以生产为导向的政策垄断期。2005年以后，国民经济的高速发展，促进了人民生活水平的显著提高。但“粗放型”的经济发展模式也造成重特大生产安全事故的频繁滋生。据统计，2010—2016年我国重特大生产安全事故高达379起，死亡6 432人，年均54起，死亡918人[15]。生产安全事故等焦点事件不仅对人民生命健康和财产安全构成严重威胁，同时在互联网推动下的社会舆情也呈现裂变式增长，使得外部的政策企业家、公众与社会团体对国家安全生产监管体制和政策(原政策系统)产生不满和批判式动议，进而推动“安全”进入宏观政策系统，加速安全生产政策的间断性变迁。如天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故发生后，面对公众对危化品监管的批判式动议，2016年国务院办公厅和天津市分别出台《危险化学品安全综合治理方案》、《危险化学品企业安全建设实施方案》等政策，主动优化政策结构和推进制度变革。

3.3 地方政府创新供给

改革开放以来，中央决策主体通过非均衡赋权的方式鼓励和支持地方政府先行开展政策创新和试点总结，并在经过检验和调适后予以全面推广的“分级制试验”[16]模式，是治理组织困境的有力手段，也是中国特色社会主义制度优越性的重要体现。回溯安全生产政策变迁历程，地方政府创新供给的“诱致”功能得到充分彰显。首先，在中央政府顶层设计下，“安全发展示范城市”、“安全责任险”与“安全生产宣教”等改革行动纷纷在地方安全生产管理实践中予以先行试验。以“安全生产责任险”为例，2014年北京市率先在全国开展“安全生产责任险试点”工作，通过修订《北京市安全生产条例》等规章制度，从保险保障范围、保险功能机制、保险保障作用等层面展开安全生产责任保险制度的有益探索，为国家安全生产政策调适以及其他地区建立健全安全生产责任保险制度提供了先行经验。其次，地方政府因地制宜的自主创新也为安全生产政策议程革新提供了强劲动力。党的十八大以来，地方政府充分发挥“首创”精神，创设性提出“互联网+安全生产”监管新模式；出台安全生产准入负面清单；探索建立企业安全总监、“双随机”抽巡查制度与府际应急救援协作联动机制；强化“党政同责、一岗双责”在安全生产治理中的责任体系；开展政府与社会资本的通力协作，不断优化地方安全生产治理体系，为国家层面的安全生产治理创造了新机遇。

4 结论

1)改革开放以来，我国安全生产政策变迁过程历经3个均衡期和2个间断期，集中显现为长期均衡和短期突变。政策范式理论下的政策总体性目标转变促使我国安全生产政策变迁遵循非线性的演进逻辑，并且随着决策主体对安全生产注意力的倾斜性分配，总体实现由“生产安全”、“安全发展”转向“总体安全”，形成新的政策均衡期。

2)决策主体注意力分配、焦点事件的持续冲击与地方政府创新供给是推动我国安全生产政策变迁的关键性因素。其中，决策主体“自上而下”的注意力分配决定着不同时期安全生产政策的未来走向，始终是驱动安全生产政策变迁的原动力；焦点事件持续冲击既吸引了决策主体的高度关注，同时，也利用传统报刊、电视与网络媒体等载体形塑舆论优势，广泛吸引专家学者、社会公众通过非正式化途径推动安全生产问题涌入政策议程，成为加速安全生产政策议程设立的驱动力；地方政府创新供给通过“自上而下”和“自下而上”齐头并进的“分级制”试验，疏通安全生产进入宏观政治决策系统的渠道，成为安全生产政策变迁的拉动力。

3)“本土化”的间断均衡理论与我国安全生产政策变迁过程具有良好的契合性，为优化政策设计提供思路指引。强化安全生产政策场域的注意力和包容性，不断加强对新型安全生产风险的前瞻性研究和敏捷性治理；建立常态化的焦点事件社会学习机制，通过全员积极吸取事故教训和举一反三，织密安全生产防控网、责任网，坚决防范化解安全生产重大风险，提升安全生产治理的“韧性”；充分优化地方政府安全生产创新供给环境，适度加大对安全生产治理绩效的关注力度和考核比重，引导地方政府增加对安全生产治理的注意力分配，不断创新地方安全生产治理新范式。