三峡水库综合管理监测工作的思考

郭崇炎

（水利部移民管理咨询中心,443000，宜昌）

一、背景分析

2008年以来，三峡水库已连续13年实施试验性蓄水，连续11年实现175 m蓄水目标，三峡水库综合管理监测在试验性蓄水期为保障水库安全运行发挥了重要作用，积累了许多有益经验，为三峡工程从竣工验收转入正常运行，全面发挥防洪、供水、发电、航运、生态等综合效益奠定了坚实基础。

水利部党组书记、部长李国英在调研三峡工程时,指出“建成三峡只是万里长征走完了第一步，管理运行好三峡工程是更为长远、艰巨的任务”。三峡水库管理面临的条件和环境十分复杂，三峡工程建成后的管理工作一直以来都受到高度重视，三峡水库综合管理作为保障三峡水库生态安全创新对策被经常关注。

三峡工程建成后，随水库年度运行将在库区两岸形成垂直落差30 m的永久性消落带，分布在湖北、重庆的26个库区区县，涉及岸线长5 711 km。作为因三峡水库蓄水而新生的生态系统，三峡水库消落区具有较强的生态脆弱性和影响广泛性，是三峡水库综合管理的重点与难点。三峡水库消落区生态环境质量直接影响两岸陆地生态环境和水库水体环境质量，一直受到社会各界高度关注，且具有极其重要的政治、经济、社会、生态效益，是长江大保护必须面对和解决的重要问题。三峡工程对生态环境的影响具有长期性和复杂性，同时随着流域经济社会的快速发展以及全球气候变化等因素影响，三峡水库生态环境保护仍面临巨大的压力和挑战。

2020年11月，三峡工程转入正常运行期后，三峡水库进入常态化、规范化管理阶段。2021年3月《中华人民共和国长江保护法》正式施行，2021年8月水利部制定了《水利部关于印发加强三峡工程运行安全管理工作的指导意见的通知》（水三峡〔2021〕255号），水利部党组提出做好新时期三峡工程“大时空、大系统、大担当、大安全”文章，对做好新时期三峡水库管理提出了新的更高要求。现阶段三峡水库综合管理工作背景发生了新变化：一是“生态优先、绿色发展”和“共抓大保护、不搞大开发”等环保理念的提出和不断贯彻实施，给三峡水库综合管理提出了新目标；二是国家机构改革的实施和新治水思路给三峡水库综合管理提出了新要求；三是《中华人民共和国长江保护法》的出台，使得水库管理变得有法可依，同时《水利部关于印发加强三峡工程运行安全管理工作的指导意见的通知》《三峡工程管理工作“十四五”规划》等相关文件的下发，为今后五年乃至更长一段时间三峡工程管理工作提出了新的总体思路、目标任务和实施措施。

无人机、遥感等新技术的运用对于揭示库区生态环境变化提供了关键途径，也为新时期、新阶段三峡水库综合管理赋予了新的能量。因此，在新的历史起点有必要对三峡水库综合管理工作进行总结和思考。本文在分析现阶段三峡水库综合管理监测工作概况的基础上，尝试结合相关监测数据资料，对近年来三峡水库综合管理监测成果的年际趋势分析对三峡水库综合管理工作进行总结与思考，以期为三峡水库管理提供借鉴和参考。

二、三峡水库综合管理监测概况

三峡水库管理包括三峡水库综合管理与协调、水库调度、水环境管理、水库生态保护和建设、消落区土地使用管理、资源开发利用和管理等方面内容。

根据《长江三峡工程水库淹没处理及移民安置规划报告》《三峡工程后续工作总体规划报告》，三峡水库综合管理监测范围包括三峡库区水域、陆域（库岸）两个方面。三峡水库综合管理监测以三峡水库消落区及库容岸线监测等监测内容为抓手，全面掌握三峡水库消落区保护、水库岸线保护等水库运行安全总体情况及突发情况，为三峡水库安全监管提供技术支撑，强化三峡水库运行安全监管职能。现阶段，水库综合监测非常重视遥感、无人机等地理信息技术的运用。三峡水库综合管理监测技术路线如图1所示。

图1 三峡水库综合管理监测技术路线图

为直观展示三峡水库岸线或工程进展变化情况，给管理者更加量化的认知，三峡水库综合管理监测过程中可以将获取的二维影像数据成果通过专业软件ContextCapture Master快速转换成三维模型数据成果录入信息平台，从而使监测成果可进行二维长度、面积及三维体积的量测。

三、三峡水库综合管理监测成果及分析

1.消落区土地耕种管理良好

三峡水库消落区范围广、面积大、支流多，加之消落区耕种行为具有一定随意性和隐蔽性，消落区土地耕种一直是三峡水库综合管理的重点监测对象。2008年，三峡水库消落区土地耕种面积一度超过5万亩（1亩=1/15 hm2，下同）。随着推动长江经济带发展座谈会的召开，“共抓大保护，不搞大开发”成为三峡水库管理者的普遍共识。原国务院三峡办会同湖北、重庆两省市人民政府积极加大消落区土地耕种管理力度，库区各区县水库管理部门通过宣传教育引导，下大力气对三峡水库消落区土地耕种问题进行了大面积清理，三峡水库消落区土地耕种面积迎来了第一次拐点。2016年土地耕种面积下降至9 400亩。随着消落区土地耕种管理力度不断加大，2017—2019年，三峡水库消落区土地耕种面积得到进一步控制，消落区土地耕种面积迎来第二次拐点，土地耕种面积再次明显下滑，基本维持在3 000亩以下。消落区土地耕种面积趋势如图2所示。

图2 消落区土地耕种面积趋势图

2020年受新冠肺炎疫情带来的人员管控影响，大量劳务人员无法外出打工，使得三峡水库消落区周边具有种植意愿的人数有所增加，消落区耕种管理面临较大压力。为夯实消落区耕种管理成果，水库管理部门以河湖长制为抓手，积极推进相关工作。例如，湖北省各级水利部门严格按照《湖北省人民政府办公厅关于加强三峡水库消落区管理的通知》（鄂政办函〔2019〕年1号）要求规范消落区土地耕种行为并加强监督管理。2020年6月，重庆市水利局专门针对消落区非法种植问题下发了《开展三峡水库消落区非法种植专项整改的通知》（渝水办三峡〔2020〕年6号），各区县按要求开展了自查和专项清理整治工作。2021年，在随机抽取三峡库区相关区县消落区土地耕种的监测过程中仅发现零星耕种现象，由于消落区耕种是一个动态清理的过程，且巡查发现的零星耕种问题也在随后及时予以清除，因此可以认定消落区土地耕种情况管理良好。

2.三峡水库违规行为清理成效显著

三峡库区受地形地貌等自然条件所限，人多地少的矛盾较为突出，一些单位、企业及个体经营者由于巨大的经济诱惑而存在侥幸心理，导致违规占用消落区行为时有发生。在水利部广泛部署“清四乱”、推进河湖长制落实的行动的指导下，在省、市级河湖长令的推动下，区县对“四乱”（乱占、乱采、乱堆、乱建）违规行为的治理，库区各区县水利、环保、城建等部门也主动作为、积极配合，多次开展联合执法行动。特别是2021年，在水利部三峡工程管理司指导监督下，在重庆市、湖北省水利部门通力协作下，三峡水库消落区许多历史遗留问题均完成了整改，三峡违规行为清理成效显著，三峡水库综合管理迎来了由集中解决问题阶段向常态化维护阶段的转变。

3.岸线利用率较高，岸线利用不平衡

近年来，三峡库区各区县均按照岸线利用规划加大了三峡水库岸线的管理力度，消落区保留保护设施的建设，使人类活动对消落区和水域的不利影响显著减少。重大生态修复措施的有效实施，使消落区生态功能与整体景观得到明显改善，库岸整体稳定，汛期及蓄退水期间均未出现安全问题。但仍存在一些建设项目开发利用布局不合理、开发利用方式粗放等问题，造成河岸冲刷或导致局部河势失稳，影响岸线利用效率。有些项目开挖施工后出现乱堆、乱倒、堵塞河道的情况，对防洪、河势、供水、航运和生态环境造成一定影响。基于2021年卫星影像及无人机航飞影像，采用影像解译、分析统计、专题图编制等手段，对三峡库区的16个区县岸线利用状况开展了现状调查，调查结果如表1所示。

表1 16个区县岸线利用调查表

从目前已有16个区县岸线利用调查表可知，湖北省内4个区县的岸线平均利用率为23.76%，重庆市内12个区县的岸线平均利用率为36.03%，高于《长江岸线保护和开发利用总体规划》12.5%岸线利用率。从岸线利用遥感解译的成果分布及统计情况来看，三峡库区的岸线利用区段主要集中于城市江段，且大部分区县中，生活岸线（耕地、垃圾堆放场地、城市生态公园、滨江生态带等）占比较高。已利用岸线多集中于城镇区域，局部江段岸线开发利用程度高，如重要港口、重要产业园区、过江交通设施等区域，出现了岸线资源相对紧缺的矛盾。而部分地区由于受经济发展阶段制约，以及缺乏统一规划、统一管理等原因，岸线利用项目存在多占少用和重复建设等不合理现象，岸线利用效率降低，不能充分发挥岸线资源的综合效能，造成岸线资源利用的不平衡及浪费。

4.三峡水库蓄退水影响逐年降低

三峡库区居住安全受影响人口为34 183人，从2008年试验性蓄水的5 983人（占比17.74%）下降为2021年的458人（占比3.59%），2020年为1 283人（占比3.80%），较2019年略有增加，受影响人口总体仍呈逐年减少趋势。受库岸坍塌（526人）及地面沉降影响人口（24 680人）共25 206人，占受影响人口74%。受影响人口变化趋势如图3所示。

图3 三峡水库历年蓄水期间居住安全受影响人口变化趋势

三峡库区受影响设施共1 030处，总体呈下降趋势。2008年首次试验性蓄水期间，受影响设施389处，占受影响总数的37.77%，2010—2018年，受影响设施处数低水平波动；至2021年为24处，总体呈下降趋势。受影响设施变化趋势如图4所示。

图4 三峡水库历年蓄水期间受影响设施变化趋势

有收益土地损毁数量总体呈下降趋势。三峡库区首次试验性蓄水期间毁损有收益土地1 994.26亩，占毁损土地总量的55.81%，2009年降至237.76亩，2010—2014年低水平波动，2015年出现大幅度增长是由于巫山红岩子滑坡突发滑移，毁损土地553.64亩。三峡水库历年蓄退水期间有收益土地毁损变化趋势如图5所示。

图5 三峡水库历年蓄退水期间有收益土地毁损变化趋势

四、意见与建议

从上述监测结论可以看出三峡水库综合管理总体成效显著，库区受蓄水影响总体呈下降趋势，但三峡库区地形地质条件复杂、人口密集，人类活动与水库运行关联性强，三峡水库蓄（退）水运行对库区的影响是长期的、复杂的，土地损毁时有发生，消落区零星耕种、违规占用岸线以及影响蓄水安全现象仍然客观存在，消落区综合管理将面临严峻考验。同时在消落区违规行为综合治理过程中，可以看出违规行为整改代价巨大，教训深刻。因此，结合新阶段、新形势下的新要求，提出如下几点建议：

①吸取经验教训，严格规范消落区管理。三峡水库的有效库容是在长江流域防洪关键时刻发挥重要作用的“杀手锏”。违规占用防洪库容整改代价巨大，湖北、重庆两省市相关部门要引以为鉴，举一反三，做到“治已病防未病”。各级管理部门要紧绷这根弦，进一步提高对三峡水库消落区管理重要性的认识，因地制宜制定切实有效的管理细则，规范管理行为，除了保安全所必须外，丝毫不得占用三峡水库库容，在三峡水库有效库容范围内，包括库区干流和支流，均不得筑坝拦汊、分割水面、兴建小水库和围垦，杜绝侵占库容的人为行为。要加强建设项目管理，在三峡库区管理范围内所有建设项目的工程建设方案均须通过水利部长江水利委员会审查许可。要坚守安全风险底线，强化安全监督管理，加强三峡水库管理法治化建设，确保三峡工程长期安全运行，充分发挥巨大综合效益。

②巩固既有成果，防止问题反弹。三峡水库消落区管理成果来之不易，2021年消落区耕种问题、违规问题以及岸线利用管理均取得了显著成效。建议库区各区县加强宣传教育和引导，巩固既有保护成果，加强消落区管理。结合消落区管理办法及两省市河长令，定期开展联合巡库巡查，彰显消落区保护力度。已清理区域要结合岸线综合整治等项目做好保护措施，防止再次发生违规耕种、违规占用消落区问题。

③强化数据运用，加强动态监测。建议建立三峡水库库容动态监测系统，构建三峡水库涉河建设项目及随意侵占库容违规违法行为的综合监测数据库，综合利用卫星遥感、无人机测绘等当前成熟的监测技术，实现对三峡库区长江干支流涉河建设项目的动态监测，满足库容监测工作机动性、常态性的需求，为相关部门加强三峡水库管理和三峡后续工作规划实施提供快速、有效的信息和决策支持，切实保护三峡水库防洪效益的有效发挥。

④开展课题研究，科学规划岸线利用。建议开展库岸稳定性、库岸整治与防洪安全影响、库容保护政策、库容管理办法、库岸整治项目防洪综合评价指标体系等三峡库区消落区库岸整治相关课题研究，寻求能有效进行库岸整治，同时减小库岸整治对三峡水库防洪不利影响的科学方法及得力措施，进而有力指导消落区库岸整治工作，使消落区库岸整治真正做到维护库岸稳定、改善生态环境、促进地方经济社会的可持续发展，确保三峡水库防洪安全和三峡工程巨大综合效益的可持续发挥。

⑤持续深化，继续加强监测工作。三峡水库蓄（退）水运行对库区的影响是长期、复杂的，蓄水对库区生产生活设施功能影响、土地毁损时有发生，居民房屋变形影响居住安全现象仍然客观存在，对三峡水库综合工作不能松懈。建议进一步加强研究、预报预测和防洪调度对库区影响的监测工作，降低洪水过程对库区的不利影响，切实保障人民生命财产安全。