新世纪以来浙江省乡村规划建设历史回溯与未来方向思考

文／葛丹东 浙江大学建筑工程学院 副教授 博 士

朱灵巧 浙江大学建筑工程学院 硕士研究生（通讯作者）

童 磊 浙江工商大学旅游与城乡规划学院 副教授

引言

乡村是人类生产生活的主要空间，承载着中国社会的基本样貌。数千年来，中国的乡村聚落始终以稳定的结构形式根植于社会文明进程之中[1]，但随着城镇化、工业化及全球化带来的巨大冲击，乡村日渐发生了较大变化，乡村发展问题也成为中国城镇化与现代化转型的基础性问题[2]。改革开放之后，浙江省为改善乡村落后的发展局面做出了诸多努力，呈现出欣欣向荣的总体发展态势[3]。随着21 世纪的到来，浙江省乡村建设迎来又一转折点，“千村示范、万村整治”“美丽乡村建设行动计划”等影响深远的乡村发展政策被依次提出，并逐渐取得了丰硕成果，浙江在乡村建设方面逐渐成为全国瞩目的先行示范区。当前，脱贫攻坚战已经取得了全面胜利，在这一历史发展的关键节点，如何更好地推进脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接成为下一步乡村建设探索的主要方向[4]。2021 年5 月，浙江省被列为高质量发展建设共同富裕示范区。新的政策环境要求新的发展方向，浙江省以“未来乡村”作为抓手，开始探索乡村新的发展思路。本文对新世纪以来的浙江省乡村建设历史作了回溯，总结过程中各阶段表现的主要特征与遗留的问题，并结合新发展环境下浙江省乡村建设面临的各项机遇与挑战进行思考，以期为浙江省未来乡村的发展提供一定的参考。

1 新世纪以来的浙江省乡村规划建设历史回溯

新世纪以来浙江省的乡村规划建设总体上可以分为“单一物质空间环境改造”“人居环境整治与乡村文化建设融合推进”以及“乡村产业振兴”三个典型阶段。2003—2010 年为着重改善物质空间环境的基础整治阶段，以“千万工程”建设项目为起点，该阶段主要工作围绕乡村的物质空间环境改造展开，重点对农村各类脏乱差现象进行整治，提升农民居住生活品质。但在这一阶段村庄规划与建设过于注重对单一物质空间环境的改造，规划与建设过程中套用了大量城市规划的设计理念，导致村庄地域文化特色的破坏，并逐步走向千村一面的境地。诸多学者对这一阶段浙江省乡村规划与建设进行了反思，王微等认为“千万工程”的突出成效是建立了我国农村人居环境治理的一个典型样本[5]；武前波等认为这个阶段不仅改变了浙江省传统农村较为低端的生活环境面貌，也促进了各级地方政府和基层村民对于主动参与乡村建设的价值观念的改进[6]。2010 年“美丽乡村建设行动计划”提出后，浙江省乡村发展进入第二阶段，该阶段重点关注乡村经济建设发展的内在要求，推动了乡村从物质环境改造转向产业融合与文化复兴综合提升。其中桐庐县率先进行了乡村规划建设新模式的探索，创新美丽乡村建设理念，以“生态美”“城乡美”“产业美”“人文美”以及“生活美”五美并进的理念打造美丽乡村[7]，为全省的美丽乡村建设打开了新局面。在前几轮的乡村建设之后，浙江省乡村发展已有了较好的基础。2018 年“乡村振兴”发展战略的提出，促使浙江省乡村发展开始转向人文地产全面振兴。2019 年城市未来社区试点工作的开始，以及数字化改革逐渐向乡村地域渗透，为浙江省乡村发展带来了新的机遇。2020 年10 月在杭州市临安区召开的浙江省首届未来村庄发展联盟大会，标志着浙江省乡村发展正式进入“未来乡村”探索阶段。如何践行未来乡村理念，重回“以人为本”的时代主题导向下的未来乡村，需要更加深入地思考如何嵌入“共富机制”、凸显“人文关怀”，以完成乡村系统的全面提升[8]。

从本质上来看，中国“三农”问题是乡村地域系统可持续发展的问题[9]。在过去二十年里，浙江省先后实施的“千万工程”“美丽乡村”等乡村建设与规划行动，极大地提升了省域范围内村镇公共设施以及生态环境的城乡一体化。从以开展乡村生态环境整治与增强环境设施供给为起点，到全面提升乡村复兴的经济与环境资本，进而振兴文化社会资本，最后以建设美丽乡村为行动纲领，构建因地制宜乡村复兴标准体系，浙江省的乡村建设规划行动，不仅契合了乡村地域系统生态环境转型、农业结构调整升级等的综合要求，又对“乡村病”的规划与建设、管理等进行了科学探索，为全国的乡村规划提供了实践样本[10]。但随着乡村建设规划的日渐深入，浙江省乡村发展的主要矛盾有了新的变化，由过去村民对美好人居环境的需求转变为对乡村经济发展和村民就业的需求。面临新发展环境下的新机遇与新挑战，浙江省乡村发展需要重新规划发展思路，创建符合时代要求的“未来乡村”。

2 新发展环境下浙江省乡村规划建设面临的机遇与挑战

2.1 政策条件带来的乡村发展新机遇

浙江省作为重要的改革开放先行城市和城乡建设示范地，在乡村领域的建设发展方面始终给予高度重视，对各项中央政策积极响应，探索未来乡村建设发展方向。2021 年浙江省被赋予建设共同富裕的历史使命，农村发展研究专家黄祖辉教授认为，要想实现共同富裕，必须补足乡村建设与发展的短板[11]，进一步嵌入共创共富机制，推进城乡区域协调、融合发展；浙江省“数字乡村”建设以及“未来社区”试点工作的开展也为乡村发展提供了新的手段与方式，推动形成以数字化改革为引领、新型社群重构为导向的未来乡村建设思路[12]；“碳达峰、碳中和”的双碳目标则在环保低碳的生活方式层面为乡村建设限定了条件，推动科技节能减排思路在乡村的普及。在这些新的政策条件引导下，浙江省的乡村建设不仅关注物质环境的提升和产业结构的优化，更强调了文化、治理等软实力的加强，乡村建设的工作重点也从单点推进转向多元融合的协同发展，使乡村成为真正的民生福祉汇集之地。

2.2 历史遗留导致的乡村发展新困境

自进入21 世纪以来，浙江省的乡村建设发展取得显著成效，突出表现为对乡村环境的整治和基础设施的覆盖[13]。但是一直以来的对经济效益的片面追求、对城乡关系处理的模糊不清，以及对各类设施集中化供应和乡村本身用地分散特征存在的矛盾等诸多问题，都是当前乡村规划建设面临的主要挑战。

在价值观念层面，以往我国的乡村在城乡要素流动中主要服务于城市，将乡村作为城市地区的附属，其规划建设也普遍以城市规划思路为指导理念，而忽略了城与乡之间的本质差别，导致乡村规划效率低下，发展目标错位。且由于城市在城乡资源配置体系中长期处于主导地位，乡村地区在资源布局上缺乏系统化和精细化的安排[14]，大量乡村被迫迁村并点，从而为城市建设腾出用地，极大地损害了乡村的原有生产生活关系，导致乡村发展权益难以保障，可持续发展失去动力。

在建设目标层面，目前的乡村规划仍需要反思“到底为谁而做”这个问题。对于早期的浙江乡村而言，多数是由政府或市场主导发展的，这种模式在前期为许多没有发展方向的乡村带来了巨大改善，但也存在非常明显的弊端，如对村民诉求考虑的不全面，更加重视自上而下的外力推动，从而忽视乡村自身自下而上的内生动力培育[15]等问题。与之对应的是乡村规划发展到后期存在的各种实施运营举步维艰的尴尬结果。

在体系内容层面，乡村规划“重建设轻发展，重形象轻运营”的历史问题由来已久，大量村庄以物质空间改造为纲领，以供水供电等公用基础设施和绿化医疗教育等公共服务设施的提升为主要目标，来安排乡村建设与规划的体系内容。这种形式在初期得到了良好的发展反馈，但实际上并未对乡村未来的发展路径和农民生活的真实需求做出切实关注和详细安排，致使乡村人口的持续流失，大量新村变空村，乡村的社会问题依旧严重。

在技术手段层面，随着数字化水平的不断提升，数字技术在乡村规划建设中发挥着越来越重要的作用，数字乡村建设逐渐成为新背景下乡村振兴的重要举措[16]。但就目前而言，各地乡村的数字化探索还存在较多问题。一方面是数字乡村在基础建设要素上的不完善，如乡村信息基础设施仍较为薄弱、数字信息技术人才的缺失，以及村民在数字化素养上的提升跟不上要求等；另一方面则主要表现在各地数字乡村建设的水平差异较大，不仅与城市之间存在明显的不平衡，地理位置、产业基础等客观因素都会造成巨大的差距，不利于数字乡村建设。

在规划运营层面，目前乡村规划普遍存在发展动力不足、注重现实条件改善、忽视长效运营机制的问题，而没有对乡村自身的发展潜力进行激发，也缺少促进内外资源有效对接的制度设计。如何判断一个好的乡村规划，除了在战略构思、空间布局、施工落地方面都能精细安排并妥善完成之外，还需要在运营维护方面有高质量、可持续的举措[17]。当下，乡村的规划建设与运营维护高度分离，这不仅不利于乡村的自我提升，更切断了乡村可持续发展的可能。

3 新时代浙江省乡村规划建设的未来方向思考

2019 年，浙江省提出建设城市未来社区试点，并将其作为“以人民美好生活向往为中心”的新型城市功能单元来打造。这一行动不仅对城市未来社区提出了要求，同样也将“人本”理念传达到了乡村建设上来。总结以往乡村建设经验，浙江省未来乡村的建设规划需要重新将指导理念从“城乡分离”拉回“城乡融合”、从“以物为本”拉回“以人为本”的时代主题，并通过“三生融合”“可持续发展”“数字化体系”等理念对其进行不断地补充和完善。

3.1 价值导向：构建“城乡融合”的核心发展理念

在我国国土空间规划体系全面变革的大背景之下，城乡融合发展已成为规划行业的普遍逻辑，要求以全域城乡格局为整体研究范畴，强调城市与乡村的差异互补，构建起城乡平等、与市场良性互动的空间资源管理制度[14]。就乡村规划而言，未来应从统筹城乡一盘棋的角度，全面优化城乡空间布局，对乡村地区的功能定位、设施配置、建设模式、建设强度、风貌特征等提出上下衔接的管控与引导，切实将乡村发展纳入地区发展的重要层次。

3.2 目标导向：回归“以人为本”的建设目标要求

共同富裕的要求，为乡村规划建设提出了新的目标导向，要求始终关注村民需求，坚持“以人为本”，解决村民发展问题。首先要持续推进改善乡村物质空间环境，并关注地域特色，在满足村民日常生活需求的同时创造性地给居民更多样化的选择，提升整体居住品质；其次要保障村民在乡村建设过程中的参与，充分尊重村民意愿、汇集村民智慧、鼓励村民全过程参与村庄规划；还要把握好乡村整治力度及推进速度，让历史元素得以最大限度地保留和传承，使乡村真正成为承载村民情怀的精神家园。

3.3 体系架构：构筑“三生融合”的可持续发展路径

重新解析未来乡村发展路径，需要构筑三组共生关系（图1）：一是“人-乡村-生活”的共生关系。创建以人为本的乡村生活系统，需要构建功能多元、方便快捷以及精准定位的服务体系，提供浸入式体验以及新型文创空间的文化体系，以及治理有效、响应及时的治理体系。二是“人-乡村-生产”的共生关系。在技术、平台及市场三个体系中注入相应的技术和资金等力量，并关注后续的运营管理等方面，以推进乡村生产系统的高效可持续发展。三是“人-乡村-生态”的共生关系。在关注山水田园的同时对乡民生存的人居体系做出精准定位，坚持绿色低碳，保留居住特色，保障人与社会和自然的和谐共生。

图1 以人为本的“三生和谐”发展模式（图片来源：作者自绘）

3.4 技术支撑：关注人本需求和技术发展的双向支撑体系

营建一种可复制、可推广、可运营再生的未来乡村综合体样本，需要重视乡村技术的应用，实现“数字化生产”与“数字化治理”的结合。一方面通过全方位采用数字化技术，对农产品生产、销售等各环节形成渗透，整体提升农业、农村发展水平；另一方面通过健全公共服务体系，加快数字技术与农村社会服务的结合，以提高乡村社会治理的数字化水平。除技术运用之外，乡村规划还需要加强对不同技术适用性和可操作性能力的甄别，尽量采用成熟稳定的技术类型。值得注意的是，未来乡村在规划建设时必须对技术应用有足够的重视，但又不能过于依赖技术，而忽视了人本需求的本质特征[18]，要真正建设一个关注人本需求和技术发展的双向支撑体系的未来乡村范本，而不能被其裹挟，将人变成附庸。

3.5 运营维护：实现外运营与内治理相结合的发展模式

当前各乡村的发展振兴之路，正从物质环境建设转向强调运营维护[17]。为了探索建立未来乡村可持续发展的运营维护方式，需要在以下方面做出努力。首先是实现在地运营机制，未来乡村应构建起一套包括村集体、村民、投资者、专业运营机构等相关利益主体在内的运营平台及利益分配机制，建立起互相依赖和制约的共建共享关系，并通过提供多样化在地就业机会和良好产业发展环境来引导村民返乡创业，激活乡村内生活力；其次是积极调动村民自治，发挥村民在基层村庄治理中的主体性作用，以提升乡村治理水平，促进未来乡村可持续发展。

结语

以“千万工程”为起点，浙江省乡村建设已历经数年，并在过程中形成了丰富的工作成效与先进的探索经验，为全国各地的乡村振兴实践提供了生动的浙江样板。与此同时，中国特色社会主义新时代的号角已经吹响，乡村发展的主要矛盾也已经由过去村民对美好人居环境的需求转变为对乡村经济发展和村民就业的需求。面对这一新时代的新起点，浙江省未来乡村的建设走向成为了学术界探讨不休的话题。但基于现有的理论基础与工作实践，目前的思考建议尚停留在初步构想上，后续推进工作仍十分艰巨，需要我们坚持把握未来乡村核心内涵不动摇，不断总结经验、推陈出新，以期最终提炼出浙江省未来乡村的模式、标准、品牌和制度，为将来更多的乡村实践提供探索经验与规划样本。