浙江档案工作数字化转型的探索与实践

梁绍红 夏振华/中共浙江省委办公厅

习近平同志在浙江工作期间，高瞻远瞩地作出了建设“数字浙江”的战略部署，强调要把建设“数字浙江”作为一项战略性任务、基础性工作、主导性政策研究好、落实好。浙江省一直沿着习近平总书记指引的路子，坚持“数字浙江”一张蓝图绘到底，先后推出“四张清单一张网”“最多跑一次”、政府数字化转型等重大改革，并在此基础上率先启动数字化改革[1]。如今，数字化改革已深度融入经济、政治、文化、社会、生态等各方面，为浙江高质量发展建设共同富裕示范区和现代化先行提供了强劲动力。

“数字浙江”建设中，档案信息化建设既是重要组成部分，也是重要基础支撑。2003年5月，时任浙江省委书记习近平在视察浙江省档案局（馆）时作出了档案工作“走向依法治理、走向开放、走向现代化”的重要论述，并强调“要提高档案信息化水平，运用现代化技术做好档案管理工作。要在实施‘数字浙江’、推进电子政务的过程中，把档案工作纳入其规划，统筹考虑”[2]。进入新时代，随着“数字浙江”建设纵深推进，全面落实好档案工作“三个走向”总要求，加快实现以信息化为核心的档案管理现代化，档案部门面临的重点课题就是要全面推进档案工作数字化转型。

1 大数据治理环境下档案工作面临的挑战

全球数字变革方兴未艾，数字技术对生产方式、生活方式、治理方式的重塑是所有人共同面对的一个全新命题。加快档案工作数字化转型，是服务和融入政府数字化转型的大势所趋[3]，是档案治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是推进档案工作自身创新发展的根本出路。

1.1 档案管理对象发生变化

数据作为新型的生产要素，是数字化、网络化、智能化的基础，已深度融入经济社会等各个领域，深刻改变着生产方式、生活方式和社会治理方式。以政务服务为例，2014年上线的浙江政务服务网（“浙里办”）注册用户目前已突破8200万，日均活跃用户达280万，汇聚3638项全省统一的政务服务事项、1500项便民惠企服务、40件多部门联办“一件事”，几乎囊括了群众、企业所需要的各类政务服务，2022年1月以来全省办件总量达到了9992万件。政务服务中产生的大量原生政务数据，过去是以传统载体形式保存的专业档案，现在正以数据的形式记录和生成，在未来这一比例还将不断提高，档案与数据之间的边界会日益模糊，数据形态的档案资源将成为档案部门主要的管理对象，并成为驱动档案工作数字化转型的外在动因。

1.2 档案信息化传统实施路径面临挑战

“十二五”以来，我省档案信息化的重心放在档案“存量数字化”和自成体系的数字档案馆（室）建设上，尽管取得了一些成绩，但在大数据治理环境下，其短板也逐渐显露。如各类档案数字资源分区而治，互联互通差，信息孤岛、数据烟囱问题比较突出；电子档案认定难、使用难，“双套制”问题比较普遍；档案的数据服务能力不强，档案数据化、数据治理工作滞后；数字档案系统一体化程度低，平台碎片化、低水平重复建设问题比较突出；平台技术架构落后，系统应用迭代缓慢；数字技术赋能不够，档案开放审核、档案资源共享等一些难点、痛点问题难以得到有效解决。

1.3 档案工作运行理念机制急需转型

大数据带来了人们思维方式和决策方式的改变，也深刻改变着档案治理的理念和方式，档案治理变革正朝着治理主体协同化、治理内容系统化、治理过程透明化、治理方式数据化、治理技术迭代化和治理结果精准化等方向发展。在大数据治理环境下，档案工作的数字化转型必然需要实现档案工作运行理念机制的转型，按照“一盘棋”的理念，重点处理好数据形成部门、数据主管部门、档案主管部门、档案馆等多方档案数据治理主体的关系，既要明确职责边界，也要强化协同合作，加强部门协同、局馆协同、馆室协同和馆际协同。

2 浙江档案工作数字化转型的主要做法和成效

2.1 全面服务和融入“数字浙江”建设

2016年，浙江省政府出台《浙江省促进大数据发展实施计划》，“档案管理和开放共享示范工程”作为18项示范工程之一列入其中。

2017年，省政府办公厅会同省档案局联合召开“最多跑一次”事项电子化归档工作部署会，全面部署启动政务大数据归档工作，电子化归档工作列入数字政府考核任务[4]。

2018年，浙江省部署启动政府数字化转型工作，省档案局作为成员单位纳入省政府数字化转型工作领导小组，档案工作数字化转型纳入《浙江省深化“最多跑一次”改革推进政府数字化转型工作总体方案》。

2022年，《浙江省贯彻落实〈国务院关于加快推进政务服务标准化规范化便利化的指导意见〉重点任务分工方案》正式下发，明确由省档案局牵头“推行政务服务电子文件单套归档和电子档案单套管理”。

2.2 加强省域档案工作数字化转型顶层设计

2019年，对接政府数字化转型总体方案，制定《浙江省档案工作数字化转型总体方案》（2020—2025年），分三个阶段提出档案工作数字化转型的目标。

2020年11月，省“两办”印发《关于新时代全面推进档案工作数字化转型的意见》，明确档案工作数字化转型的具体目标任务、重点项目和保障措施。

2021年3月，“档案工作数字化转型”写入《浙江省档案事业发展“十四五”规划》，《规划》提出“加快档案资源和档案管理数字化转型”，实施“档案工作数字化转型示范工程”。

2021年7月，印发了《浙江省档案工作数字化改革方案》，明确全省档案工作数字化改革“2N2”体系（见右图），提出档案工作数字化改革的4项主要任务和7个支撑项目。

2.3 持续推进档案工作数字化转型重点工程

2016年我省围绕大数据建设启动实施以政务数据归档管理、安全保存和开放共享为重点的“档案管理与开放共享示范工程”，2020年提出重点实施档案工作数字化转型四项示范工程，并持续深化推进。

一是档案行政智能监管工程。全面梳理档案行政核心业务，编制档案部门权力事项目录和实施清单，实现档案政务服务事项“一网通办”。依托“互联网+监管”平台，编制档案行政检查清单，开展“掌上执法”，2018年以来全省档案主管部门共进行“双随机、一公开”执法检查6433户次，查出问题1595项。探索实施档案工作指数化监管，研究制定浙江省档案资源建设指数评价指标体系及评价实施办法，开展档案工作指数评价，2022年7月公布了首期全省档案工作指数评价结果。

二是档案资源数字化转型工程。持续实施档案登记备份战略，开展室藏重要档案数字备份，目前全省已完成80%以上存量室藏档案数字化。全面开展政务服务等重点领域电子化归档工作，提出政务大数据归档管理的基本思路和实施路径（见下图），研发部署全省政务数据归档交换平台，接入各类业务系统（含浙江政务服务网和市统建的政务服务网）221个，其中接入省本级平台34个，目前累计电子归档达1亿件。开展电子发票电子化入账报销归档工作，34家企业完成国家级试点，目前已在全省推广。

政务服务事项电子文件归档流程

全省档案工作数字化改革“2N2”体系示意图

三是区域数字档案共享利用工程。率先推动省域“异地查档、跨馆服务”，建成运行浙江档案服务网并接入全国平台，实现全省范围内馆际微信、“浙里办”App掌上查档。建成长三角民生档案跨区域查档平台，实现民生档案利用跨省“一网通办”。建成全省档案电子出证中心，推动全省所有国家综合档案馆实现统一规范的档案电子出证。

四是数字档案系统提升工程。高质量推进数字档案馆（室）省域全覆盖。截至2021年底，浙江省96家综合档案馆已全部建成数字档案馆，其中全国示范10家、国家级50家；全省建成数字档案室13097个，其中省级示范2484个、规范化6298个。绍兴市上虞区在全省率先完成智慧档案馆试点。

2.4 加快推进档案工作数字化改革

2021年2月，浙江全面启动数字化改革。我们按照全省数字化改革总体部署，组建全省档案系统数字化改革工作专班，研究部署全省档案工作整体智治的阶段性任务，聚焦聚力建设“浙里数字档案”重大应用，打造档案工作数字化改革“硬核”成果。2021年，“浙里数字档案”列入全省数字化改革重大应用“一本账S1”，构建“智能监管”“协同共享”“区域一体”“一仓一库”等4大场景应用，省市县三级档案部门按照各自任务分工，协同建设“浙里数字档案”应用，取得了阶段性成果。省档案局承担的全省档案工作智能监管应用项目已于2021年底完成初验，“任务智达”“浙里档案+”“档案工作指数评价”三大核心场景均已上线试运行。财政、税务、档案等部门协同打造的“浙里办票+浙里报账”应用，获2021年浙江省改革突破奖银奖、浙江省数字化改革最佳应用。省档案馆承担的省档案数据共享中心项目主要系统已完成开发测试，“1+1+6+N”的数字档案系统架构逐步形成。截至2022年6月，全省65个市、县（市、区）启动区域数字档案管理服务一体化平台项目，省档案局先后批复16个“浙里数字档案”典型场景应用开展试点，推动档案数字化改革应用成果“一地创新、全省共享”。

3 若干体会和今后的工作思路

3.1 档案工作数字化转型需要坚持改革理念

2022年4月，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第二十五次会议上强调“以数字化改革助力政府职能转变”，这为我们推进数字政府建设提供了根本遵循。回顾“十二五”以来浙江的信息化发展，创新与改革是主基调，也是主导向。档案工作数字化转型是一项系统工程，不是简单地将线下的档案工作搬到线上，也不是简单的档案资源数字转型，而是需要基于档案工作“四个体系”整体和资源、应用、制度、科技、人才等核心要素，以治理体系、治理能力现代化为目标，坚持系统思维和数字化改革理念，在物理和数字两个空间对档案工作的各项核心业务进行全面梳理、流程再造，实现档案业务数据化；再通过海量数据的归集、分析和利用，以数据驱动创新，以数据流驱动业务流、决策流，推动档案数据业务化。

3.2 档案工作数字化转型需要做好服务和融入文章

档案工作数字化转型需要立足全局整体，强化大局观念，在“数字浙江”建设大局中找准自身定位。“十三五”以来我们一直紧紧围绕“最多跑一次”改革、政府数字化转型、数字化改革等中心工作，针对改革中出现的与档案工作相关的难点、堵点，找准档案工作服务中心大局的切入点，在服务中心大局的同时推动档案工作转型发展、融合发展。如针对政务服务中电子纸质材料双套归档保存、全流程网上办理难以落地的堵点，我们加快政务服务电子化归档改革，以“归档零纸件”推动政务服务事项全流程网上办理。这项工作也大大加快了“十三五”浙江档案工作的数字化转型步伐，推动了档案工作全面融入浙江政府数字化转型。

3.3 档案工作数字化转型需要加强多跨协同、内外联动

档案工作数字化转型涉及电子政务部门、立档单位、档案主管部门、档案馆等多个部门，光靠单方的力量难以持续有效推进，必须加强多方协同。一是加强部门协同，将档案工作数字化转型的相关任务和指标要求纳入本地区电子政务整体规划、工作要求和考核评价体系，加强考核和督促检查。二是加强局馆协同，坚持局馆档案信息化建设“一盘棋”，充分发挥档案馆的信息化人才、资源等优势和技术平台支撑主阵地作用。三是加强馆室协同，各立档单位是档案工作数字化转型的重点和难点，只有从源头抓起，统筹推进区域内各档案管理主体的数字化转型，才能实现真正、全面的转型。四是加强馆际协同，坚持统分结合，形成上下合力，切实解决数字化转型过程中档案资源和服务的整合问题。

3.4 档案工作数字化转型需要强化科技、平台等支撑

一方面要加强档案科学研究和技术创新，加快大数据、人工智能、区块链等新技术的应用，通过技术创新和融合为档案管理和行政监管工作持续赋能[5]。另一方面要加快平台整合和迭代提升，着力解决系统、数据碎片化的问题。目前我省的重点是在全省数字档案馆室基本实现全覆盖基础上，基于政务外网加快资源与平台整合，加快打造互联互通的省域、市域、县域数字档案管理服务一体化平台。此外，要强化标准支撑、人才支撑、服务产业等基础支撑，坚持标准先行、人才为本，推动档案信息化服务产业发展。

3.5 档案工作数字化转型需要同步推进资源转型和业务转型

在资源转型上，要着力推进增量档案电子化，加快构架以电子档案资源为主导的档案数字资源体系；同时要加快存量档案的数字化、数据化，加快档案专题数据库建设。在业务转型上，要重点强化档案业务协同，加快档案工作核心业务的数字化运行，全面推进档案行政监管、档案管理、档案公共服务等档案工作基本职能的数字化转型，打造整体协同、高效运行的档案工作智治体系。

今后一个时期重点工作任务：

第一，迭代升级档案工作数字化改革“2N2”体系。对标省委数字化改革迭代升级后的“1612”体系，把全面推进档案工作“四个体系”建设的要求和档案工作服务基层治理的要求纳入现有的“2N2”体系，使数字档案场景应用内容更加丰富，边界更加清晰，集成更加完善，衔接更加紧密，档案数据共享渠道更加畅通，指导多跨协同和全面贯通作用更加显著，打造更全面的档案工作整体智治升级版。

第二，推进“浙里数字档案”应用全面贯通。推动档案工作数字化改革从数字化转向实战化，进一步提升“浙里数字档案”应用的实用实战实效水平，重点做好档案工作重大任务贯通、档案工作指数评价指标数据贯通、数字档案应用功能组件贯通、档案工作核心业务数字化运行体制机制贯通和多端贯通。

第三，深化打造一批数字档案应用典型场景。聚焦档案行业共性需求和部门、群众高频需求，鼓励各地进行差别化探索、创造性实践，大力推广各地建设的典型场景应用，把符合条件的数字档案应用、组件、工具等进行“提级部署”，实现“一地创新、全省共享”。

第四，统筹抓好档案工作数字化转型各项基础工作。一是加快档案工作核心业务数字化运行，年内全省实现90%以上的档案工作核心业务数字化运行；二是持续做好数字档案馆室建设，争创高水平数字档案馆室；三是积极开展档案工作数字化转型示范区、先行区创建；四是扎实做好电子文件归档与电子档案单套管理工作，深化推进机关业务系统电子文件归档与管理、企业集团数字档案馆（室）建设、建设项目电子文件归档与管理、电子发票电子化报销入账归档等试点工作。